备案审查理论研究和学科建设有关问题研究

党的十八大以来，全国人大常委会和地方各级人大常委会深入贯彻党中央决策部署，扎实推进备案审查工作。在制度能力建设和实践发展的基础上，学术研究蓬勃展开，理论成果不断涌现，学科建设迈出步伐。随着完善和加强备案审查制度写入党的二十大报告，当前，备案审查制度进入了新的发展阶段。作为植根中国的宪法监督制度，备案审查的发展离不开本土理论的支撑。应当以理论研究和学科建设为着力点，推动构建中国特色社会主义宪法监督理论体系，确保备案审查制度发展行稳致远。

一、加强理论研究和学科建设的必要性

一是政治制度自身的发展需要理论体系的支撑。现代国家的政治制度以自洽有效的理论体系为支撑，通过阐释深层次制度原理，总结制度发展规律，进而论证制度改革发展创新的理论正当性与实践可行性。宪法监督是国家法治大厦的“拱顶石”，是现代民主政治制度的重要组成部分。完善和加强备案审查这一中国特色社会主义宪法监督制度，更好地将制度优势转化为治理效能，不仅需要实务部门的实践探索，同时也离不开对制度发展科学性、必要性、可行性的理论阐释和论证。因此，应当加强备案审查基础理论的研究、提炼和阐释，形成系统、成熟、完备的备案审查理论体系，为推动我国宪法监督制度的完善发展做好理论支撑。

二是法治实践的发展需要科学理论的指导。新时代的备案审查工作从实践起家，以实践为基础孕育和催生了理论的发展，具有实践经验领先于理论研究的特点。与此同时，实践与理论辩证统一，实践发展不仅需要科学理论的支撑，而且理论上的创新能够引领、指导新的实践。因此，有必要对近年来备案审查领域的实践成果进行理论提炼，形成以自主性、原创性、标识性的概念、观点为基础的理论体系，进而以创新理论引领、指导、推动备案审查制度和实践与时俱进完善发展。

三是确保备案审查事业后继有人的长远考虑。人才队伍建设是关乎备案审查事业能否不断实现新发展取得新成就的关键。高素质人才的培养离不开高质量的教育培训体系。备案审查工作虽然实践性较强，但并非单纯的“实务经验工作”，还需要具备较为深厚的政治、法律理论功底和系统的法学知识体系。应当加强备案审查学科建设，开展有针对性的教育教学，拓宽专门人才培养口径，更好满足实践对专门人才的需求，确保备案审查事业后继有人、人才辈出。

二、新时代备案审查理论建设成果

党的十八大以来，特别是近年来，实务部门在备案审查理论发展过程中发挥了重要的引领和推动作用：2020年8月，全国人大常委会法工委法规备案审查室组织对《规范性文件备案审查理论与实务》进行修订，并编写《规范性文件备案审查案例选编》和《<法规、司法解释备案审查工作办法>导读》，既对备案审查理论研究、制度建设和具体实践进行了梳理和总结，也进一步深化了对备案范围、审查标准、审查程序、纠错机制等的认识，是近年来备案审查基础性理论整体建构和更新升级的一项重要成果。2021年3月，法规备案审查室指导和推动北京航空航天大学备案审查制度研究中心出版《备案审查研究》（第一辑）。这是全国首部聚焦备案审查原理、技术以及实务运用的专业连续出版物，具有很强的前沿性、实践性和原创性，目前已连续出版6辑。同年8月，在法规备案审查室的推动下，《备案审查研究丛书》出版发行。作为首套以备案审查研究为主题的系列丛书，丛书选题兼顾理论和实践需求，涵盖备案审查的结构、主体、体系、方法以及工作报告、案例、研讨、报道等诸多方面，集中展示备案审查理论、制度、实践等各方面成果，较为全面地反映了近年来备案审查制度发展的全貌。该丛书目前已出版5本，包括《备案审查工作报告研究》《备案审查进行时—<法治日报>新时代备案审查报道集萃》《合宪性审查原理五论》《备案审查、合宪性审查绪论》《合宪性审查、宪法解释与宪法实施》。

新时代的备案审查实践也激发了学术界的理论创新活力，有关的研究成果竞相涌现。以中国知网为基础，据不完全统计，党的十八大以来发表的论文占备案审查论文总量的80%以上，特别是2017年以来增长尤为迅速，其中，2018年较上一年度规模翻倍，从131篇增长至208篇，此后一直保持在160余篇的高位上。法学学位论文也开始聚焦备案审查领域，公开发表的学位论文已有百余篇。随着部分高校开设备案审查课程，越来越多的学生将学位论文的选题目光投向备案审查领域，这也成为备案审查理论研究成果的一个新的增长点。从内容上看，目前发表的备案审查研究成果主要集中在党内法规制度建设与备案审查、宪法实施监督与备案审查、备案审查制度自身建设研究等方面，与党委、人大、政府、军队各系统分工负责、相互衔接的备案审查制度体系基本对应。

第一，关于党内法规制度建设与备案审查。主要研究成果可归纳集中为3个方面：宪法法律规定的备案审查与党内法规备案审查的衔接联动；党内法规内部的备案审查制度建设；备案审查制度在党内法规体系建设中的作用。

第二，关于宪法实施监督与备案审查。进入新时代，党和国家将宪法实施和监督摆在全面依法治国的突出位置，合宪性审查也由此实现了从理念到制度的跨越。在合宪性审查的制度框架成型后，需要更为丰富的学术资源进行细节构建，合宪性审查推进的原则、实体与程序的机制设计等成为研究的重点。据此，学术界围绕备案审查在我国宪法实施监督制度中的定位、合宪性审查与备案审查的关系等展开研究。目前，对于备案审查作为我国宪法监督的基础和重要着力点，已成为学界共识；对于合宪性审查与备案审查的关系，仍有不同认识，主要观点包括备案审查属于合宪性审查的制度构成以及应当严格区分备案审查与合宪性审查但不否认二者之间的联系等。

第三，关于备案审查制度自身建设研究。主要包括备案审查的范围、功能定位、能力建设等方面。关于备案审查的范围，围绕“有件必备”，学术界关注的重点在中央和地方国家机关、党政机关联合制定的具有约束力的规范性文件是否属于人大备案审查范围、如何设置相应的备案程序机制等问题上。关于功能定位，学者探索归纳备案审查各项功能之间的逻辑关系。关于能力建设，结合全国人大常委会从信息化方面着手加强备案审查能力建设，学者结合人工智能技术的发展和应用，探讨立法中人工智能如何推动备案审查能力建设，以及如何促进备案审查制度真正发挥监督实效等。

随着2017年以来全国人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告的常态化、制度化，年度备案审查工作报告已经成为学术界的重要研究对象，学者不仅以时间脉络纵向考察备案审查制度与机制的建设成效，而且高度关注工作报告中的典型案例，并针对部分案例独立撰文进行分析探讨。此外，还有学者从监督制度比较研究的角度，将备案审查与法院规范性文件的附带审查进行对比分析。

总的来看，新时代备案审查理论发展呈现出三大趋势：一是理论构建向着整体化、学理化、系统化的方向发展；二是理论研究趋向解决现实问题，在回应实践中深化探索；三是原创性研究对于基础理论的带动作用愈加增强。

三、备案审查研究机构及学科建设成果

（一）备案审查研究机构设立情况

目前，已有3所高校成立备案审查专门研究机构。一是2019年9月成立的北京航空航天大学备案审查制度研究中心。这是首家全国性的备案审查专门研究机构，成立以来已召开4次国际国内备案审查学术研讨会，编辑出版备案审查专门刊物《备案审查研究》6辑、备案审查系列丛书5本，推动有关专家学者发表备案审查相关论文数十篇，还承接了中国社科院重大课题《法规规章备案审查彰显社会主义核心价值观研究》，主持国家重点研究计划子项目《合宪合法智能审查制度研究》，接受全国人大常委会法工委法规备案审查室、司法部法治督察局委托的多项研究课题。二是2021年8月成立的华南师范大学规范性文件备案审查研究中心。目前已承接广东省、广州市、惠州市人大常委会等委托研究的审查建议数十件，还拟于近期出版备案审查系列书稿4本。三是2018年成立的华南理工大学党内法规和备案审查制度研究中心。

除专门研究机构外，部分高校还依托立法学教学机构或立法研究机构开展备案审查研究，包括浙江省法制研究所、浙江立法研究院、厦门大学立法研究中心、中国政法大学立法学研究所、华东政法大学立法学教研室等。这些机构的运行在推动备案审查理论研究、助力地方人大备案审查工作等方面发挥了比较好的作用。

（二）备案审查课程开设情况

据统计，现有包括浙江大学、北京航空航天大学、吉林大学、厦门大学在内的4所高校法学院开设备案审查专题课程。还有近20所高校在宪法学、立法学、习近平法治思想等课程中讲授备案审查专题。目前，以专题课程为核心、以相关课程为储备，各有侧重、各采所长、各具风格的高校备案审查课程格局初步形成。

1.专题课程的有关情况

浙江大学光华法学院自2021年3月起面向硕士、博士研究生开设《备案审查案例分析》课程，由本校教授和浙江省人大常委会法工委备案审查处同志共同授课。课程采用理论讲授和案例研习的方式，侧重备案审查原理分析和实际操作。2023年2月27日，该课程第三次开讲。目前已累计修课100余人，形成论文成果20余篇，并发展出“备审年报众评”新年读书会等教学平台。

北京航空航天大学法学院自2021年9月起2次面向硕士、博士研究生开设《备案审查理论与实务》课程。课程的理论部分由本校教授讲授，包括备案审查基础理论、习近平法治思想关于备案审查重要论述、合宪性合法性适当性审查的区别和联系、审查结论溯及力以及案例分析等。该课程还包括实务教学，由全国人大常委会法工委法规备案审查室同志讲授，涵盖备案审查制度的现状、问题与调整，备案审查范围与程序，审查方式，审查标准以及制度能力建设等。

吉林大学法学院于2022年9月首次面向二年级学术型硕士研究生开设《立法与备案审查》课程。课程以全国人大常委会法工委法规备案审查室编写的规范性文件备案审查丛书和法工委年度备案审查工作情况报告为基础，围绕全国人大及其常委会立法和备案审查实践展开。

2023年3月3日，厦门大学法学院备案审查专题课程《规范性文件备案审查前沿》正式开课。首次课程由福建省人大常委会法工委备案审查处负责同志授课，课程结合相关案例，从规范性文件备案审查制度概述、新时代备案审查工作的重要意义、福建省备案审查工作情况、备案审查工作的新形势新任务等4个方面作具体讲授。

预计到2024年春季，还将有西南政法大学和上海交通大学开设备案审查专题课程。西南政法大学方面，拟面向本科二年级学生开设《备案审查理论与实务》，由本校教授和重庆人大备案审查实务工作者共同讲授。上海交通大学方面，拟在《立法学》课程关于备案审查制度的内容基础上，由本校教授面向硕士研究生开设备案审查专题课程。

2.相关课程的有关情况

在宪法学和立法学课程中专题讲授备案审查制度，是目前备案审查相关课程的常见形式，此外还有部分高校在法理学、行政法课程中讲授备案审查内容。在宪法学方面，浙江大学、西南政法大学的宪法学课程研究具有较为鲜明的实践导向和本土风格，早前已单独设置备案审查相关内容，并不断更新。例如，西南政法大学面向硕士研究生开设《宪法经典案例解析》，重点讲授全国人大常委会法工委备案审查工作报告中的宪法案例，并以案例为切入点分析备案审查与合宪性审查的关系、备案审查四大标准、审查结论溯及力等问题。在立法学方面，中山大学、厦门大学、中国人民大学、浙江大学、华东政法大学等开展立法学研究、设置立法学学科较早，已经将立法监督作为课程体系的重要组成部分进行讲授。例如，中山大学面向本科生开设《立法学》，讲授多元备案审查体系以及人大系统的备案审查等；面向研究生开设《立法学基础理论》，在本科课程基础上增加备案审查衔接联动机制等。

四、加快建成中国特色社会主义宪法监督理论体系

习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上强调：“我国哲学社会科学应该以我们正在做的事情为中心，从我国改革发展的实践中挖掘新材料、发现新问题、提出新观点、构建新理论，加强对改革开放和社会主义现代化建设实践经验的系统总结，加强对发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明以及党的执政能力建设等领域的分析研究，加强对党中央治国理政新理念新思想新战略的研究阐释，提炼出有学理性的新理论，概括出有规律性的新实践。”

近年来，在党中央高度重视和实务界与理论界的共同努力下，备案审查理论研究和学科建设一方面实现了良好开局并加速发展，但立足长远，我们距离建成具有中国风格、中国特色的备案审查理论体系，让备案审查成为一门“显学”的目标仍有差距。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》（以下简称《意见》），明确提出要紧紧围绕新时代全面依法治国实践，切实加强立足中国国情、解决中国问题的法学理论研究，构建中国自主的知识体系。落实习近平总书记重要讲话精神和《意见》要求，建成中国特色社会主义宪法监督理论体系，首先必须明确事关方向性、根本性的几个重大问题：

一是要坚持正确政治方向。宪法是国家的根本法，是党和人民意志的集中体现。宪法实施和监督从来不是单纯的法律问题，更是严肃的政治问题，方向的把握往往起着决定性作用。备案审查是中国特色社会主义宪法监督制度，植根于人民代表大会制度的深厚土壤，其形成和发展与我国根本政治制度的运行轨迹息息相关。推进备案审查理论研究与教学，“首先是学一个政治方向”，必须保持走中国特色社会主义法治道路的清醒和坚定，坚持以习近平法治思想为根本遵循，坚持以人民代表大会制度为依托，遵循哲学社会科学发展规律，运用马克思主义的立场观点方法对备案审查的制度理论、制度目标、制度功能、制度实践等进行分析阐释，反对“让学术的归学术，政治的归政治”，避免学理性和政治性“一头重，一头轻”，坚决抵制西方“宪政”、“三权鼎立”、“司法独立”等错误观点，确保我们的宪法监督理论体系在正确政治方向下走向成熟。

二是要扎根本土实践。1982年现行宪法正式划定了我国宪法监督制度的整体框架。此后四十多年，特别是新时代十年，我们积累了大量有别于西方违宪审查的本土宪法监督经验成果，也形成了一整套无法套用西方法学理论解释的原理、知识和技术，为构建中国特色宪法监督理论体系奠定了深厚的实践和制度基础。同时，一段时间以来，在构建现代法学的过程中，我国法学传统学科在学科设置、范畴体系、理论体系等方面都曾受到西方法学影响。因此，必须扎根本土实践推进我国宪法监督理论的系统性构建，破除对西方法学的理论依赖，克服因搬运西方不同国家和不同流派理论而导致的“学术分裂”现象，坚决划清同西方“违宪审查”制度的界限。

在把准大方向的同时，还要有重点地做好以下方面：

一是以制度建设为重点推进理论研究。立法法时隔8年再次修改，加强宪法实施和监督与完善备案审查制度是两项重要内容，这既是备案审查制度建设的重要成果，也是当前和今后一个时期备案审查理论研究的重点方向之一。对报送备案的特别行政区法律进行审查，是全国人大常委会一直以来履行的重要职责，也是香港基本法、澳门基本法第17条规定的题中应有之义。如何在香港基本法、澳门基本法现有规定基础上，加强和完善全国人大常委会对特别行政区法律的备案审查，是应当重点关注的问题。通过多种方式稳妥纠正违宪违法问题，在维护国家法治统一的同时，避免产生负面的社会影响，这是对现阶段备案审查工作特征的重要总结，也是我国宪法监督制度鲜明的“中国特色”，需要通过理论创新对其进行研究阐释。此外，备案审查的溯及力、审查的标准、合宪性审查与备案审查的关系等问题仍需要理论研究的持续跟进。

二是明确备案审查学科的基本定位。宪法监督是宪法制度发展的主线之一，是宪法学的核心命题。备案审查作为宪法性制度，其组织原理、程序原理、审查原理等基础理论都是重要的宪法议题，与宪法学术框架体系有着广泛的交集。同时，备案审查对象涉及民商、刑事、行政等各部门法的实体内容，与法学各二级学科也都联系密切。可考虑在法学的整体框架内，将备案审查定位在与部门法学并列的法学二级学科。在此基础上，要从两个方面抓好学科建设：

一方面，要与实践融合贯通。习近平总书记强调，法学学科是实践性很强的学科，法学教育要处理好知识教学和实践教学的关系。从近年来人大备案审查实践走进课堂的成效来看，这在鼓励激发学生学习热情的同时，也打破了以往司法工作者和律师主导的法学实务教学模式，夯实了人民代表大会制度的思想根基，意义重大。备案审查学科作为典型的应用法学，理论与实务双向紧密融合符合其自身发展逻辑，必须坚持理论性和实践性相统一，把主要概念与现实生活结合起来，把制度原理与实践个案结合起来，要用丰富、生动、鲜活的实践把理论讲深、讲透、讲活，在吸引人、打动人的同时教育人、引导人。

另一方面，抓好学科载体建设。课程、教材、研究机构等是备案审查学科的主要载体。在课程建设方面，要做到“三同步”，即相关课程和专题课程相同步，用好用足现有宪法学、立法学课程，拓展备案审查课程体系；本科教育与研究生教育相同步，用中国的宪法监督制度进行法学教育的启蒙；线上与线下相同步，打破时空、地域对于学术交流、资源共享的限制。在教材建设方面，解决当前“无书可教、无书可学”的问题，应当提高站位，深刻认识教材建设是推动备案审查学科建设的重要保障，推动组织有关方面加快编写备案审查课程教材。在研究机构方面，一方面要推动更多有条件的高校设立备案审查制度研究中心，另一方面要推动研究中心多出成果、出好成果，既出成果又出人才，切实发挥专门研究机构的“思想库”“智囊团”作用。