对四级法院审级职能定位改革
试点情况中期报告的意见和建议

    8月31日，十三届全国人大常委会第三十六次会议审议了最高人民法院院长周强作的关于四级法院审级职能定位改革试点情况的中期报告，共有19人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席人员的主要意见整理如下。

出席人员普遍认为，十三届全国人大常委会第三十次会议作出改革试点授权决定以来，最高人民法院坚决贯彻党中央决策部署，认真落实全国人大常委会有关决定，试点工作在坚持“四级两审制”制度基础上，调整适用行政诉讼法关于级别管辖的规定，改革民事、行政再审申请程序和标准，配套完善案件提级管辖机制，试点工作平稳有序，取得阶段性成效。出席人员充分肯定最高人民法院的工作，高度评价周强院长的报告，认为报告内容客观，数据详实，思路清晰，举措可行。出席人员强调，开展四级法院审级职能定位改革，对于更好满足人民群众多元司法需求、科学配置审判资源、保证法律正确统一适用具有重大意义。希望最高人民法院继续做好试点“后半篇”文章，确保达成预期效果。审议中，大家还提出了一些具体意见和建议。

一、加强对改革的统筹指导

有些出席人员建议，最高人民法院应充分发挥牵头抓总、统筹管理、协同推进职能，会同有关部门开展调查研究，及时完善试点政策，纠正工作偏差，压实各试点地区高级人民法院改革主体责任。各试点地区高级人民法院应坚持问题导向，加强跟踪问效和督察指导，加大推进力度，解决思想不统一、落实不到位和改革系统性、协同性不强等问题，避免“上头热、中间温、下边凉”，推动改革试点协同发展、均衡发展。

有的出席人员提出，改革后，最高人民法院审判的案件数量大幅减少，应准确把握最高审判机关职能定位，更好发挥审判指导作用，着力提高重大疑难案件和开庭审理案件的办理质量，建立健全再审案件发现和纠错机制，用精品案、优质案为全国各级人民法院做好示范。有的出席人员提出，最高人民法院法官要深入基层，加强调研，多了解一线司法实务实际，确保最高人民法院出台的司法解释具有针对性和可操作性。有的出席人员建议，主动谋划和推动巡回法庭制度改革，统筹好巡回法庭与最高人民法院的关系。

二、充实基层人民法院力量

有些出席人员提出，审判重心合理下沉，审判力量也要相应下沉。建议最高人民法院会同相关部门结合试点工作，全面评估人民法院的人员编制、案件数量、员额法官比例、法官人均办案等实际状况，以案件数量安排员额数量，推动法院内设机构改革和人员编制合理调整，让更多的审判资源向基层一线倾斜。有的出席人员提出，案件下沉是四级法院审级职能定位改革的目的之一，而正在推进的司法人事制度改革注重将更多基层优秀人才遴选到上级人民法院，这在一定程度上加剧基层人民法院“案多人少”矛盾，建议最高人民法院加强统筹，做好不同改革任务、改革政策间的衔接配合工作。

三、推动审判重心合理下沉

有的出席人员提出，实现审判重心下沉，不应是简单地让基层人民法院多审案，关键在于提高一审质量，降低二审改发率。最高人民法院应密切关注民事、行政案件下沉的整体态势和审判情况，加大专项培训、业务指导和监督管理，统一司法尺度，确保下沉案件的审判质量过硬、效率提高。有些出席人员建议，在行政诉讼领域推进改革，应结合行政审判体制机制改革实际，统筹考虑行政案件集中管辖、交叉管辖、异地管辖等实践探索，优化行政审判资源配置，充实行政审判力量，健全行政案件繁简分流和诉调对接机制，推进行政案件诉源治理和多元解纷，规范行政调解运行，促进行政纠纷实质化解。

四、健全提级管辖机制

有些出席人员提出，改革试点实施办法第4条明确了5种基层人民法院可以报请中级人民法院审理的“特殊类型”案件，但实施中如何“对号入座”还缺少具体的制度安排。建议细化明确报请提级管辖和依职权提级管辖的具体案件标准，避免“上交矛盾”和“不当提级”。有的出席人员提出，实施办法第4条第1项将涉及重大国家利益、社会公共利益的案件纳入提级范围，建议明确“重大国家利益、社会公共利益”的适用标准。有的出席人员建议，探索建立下级人民法院报请提级管辖和上级人民法院决定提级管辖的工作机制，解决提级不主动、不及时的问题。有的出席人员建议，对在一审前认为情况复杂、没有先例可循、需要创设新规则的案件，可以借鉴国外“飞跃上诉”机制，将案件提交较高层级人民法院乃至最高人民法院审理。有的出席人员提出，切实发挥好提级管辖案件指导示范作用。

五、完善再审程序机制

有些出席人员提出，加强再审程序规范管理，完善对随意提起再审申请的制约机制，同时推动再审程序发挥应有的司法救济效能。有些出席人员提出，诉讼收费制度不合理，是造成再审申请“零门槛”、“低成本”、“滥诉”的原因之一。建议修改诉讼费用缴纳办法，使诉讼收费与四级法院审级职能、程序类型合理匹配，探索建立再审预收费制度，完善对随意提起再审申请的制约机制。

六、做好“后半篇”文章

有些出席人员提出，最高人民法院应认真梳理改革经验，抓紧推进民事诉讼法、行政诉讼法等法律的修改工作。有的出席人员建议，审级职能定位改革是一项关系人民群众切身利益的重要改革，需要广泛凝聚共识、取得社会认可。建议最高人民法院主动回应人民群众对于行政案件下沉、再审程序改革的误解和顾虑，宣传好解读好改革试点工作，提升透明度和公开性，赢得更多理解、信任和支持。