地方组织法修正草案二审：聚焦地方发展新问题

导读：修改地方组织法是新时代坚持党的全面领导、保证党领导人民依法有效治理国家的必然要求；是不断发展全过程人民民主，保证人民当家作主的重大举措；是深入贯彻党中央全面依法治国战略部署，推进全面依法治国的制度保障；是坚持和完善人民代表大会制度，深化党和国家机构改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需求。 

2021年12月20日，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法修正草案二审稿提请十三届全国人大常委会第三十二次会议审议。摄影/马增科

地方组织法是关于地方人大、地方政府的组织和工作制度的基本法律。修改地方组织法，对于夯实地方政权建设、推进地方治理体系和治理能力现代化、进一步发挥中国特色社会主义民主政治的显著优势，意义重大。

2021年12月20日，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法修正草案二审稿提请十三届全国人大常委会第三十二次会议审议。

草案二审稿贯彻落实中央人大工作会议精神，贯彻落实习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，全面反映了党的十八大以来人大制度改革创新的理论成果、制度成果和实践成果，充分吸收一审中常委会组成人员和有关方面的意见，进一步细化、明确了人大及其常委会行使的职权和各专门委员会的具体工作内容，增强了法律规范的确定性和可操作性；增加了突发事件跨部门协调指挥和区域协同立法的内容，亮点突出，更加成熟。

审议中，常委会组成人员围绕草案的完善，从加强对国有资产管理情况监督、完善乡镇基层组织建设、开发区的规范管理等方面展开热烈讨论，并对草案完善积极建言献策。

加强对国有资产管理情况监督

审查批准预算决算、监督预算执行，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。

记者注意到，地方组织法修正草案二审稿，按照中央人大工作会议精神，根据常委会审议意见、有关部门和地方意见等，在人大预算决算审查监督方面作了进一步修改完善。在地方人大审查和批准预算的职权方面进一步规定：县级以上地方各级人大依法履行“地方政府债务审查监督”职责；乡镇人大“监督本级预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级决算”。

同时，贯彻落实中央人大工作会议和党中央关于加强人大预算审查监督有关文件的精神，修正草案二审稿进一步完善地方人大常委会的职权，增加规定：审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展规划纲要的调整方案；监督本行政区域内国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算的执行，审查和批准本级决算，监督审计查出问题整改情况，审查监督政府债务；听取和审议有关专项工作报告，对法律、法规执行情况开展执法检查，开展专题询问；听取和审议本级人民政府关于年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告。

刘修文委员表示，这些修改有利于地方各级人大及其常委会进一步强化预算决算审查监督能力、充分发挥预算决算审查监督职能。

我国国有资产规模庞大、种类多样、功能丰富，是全体人民共同的宝贵财富，也是中国特色社会主义的重要特点和优势。党的十八大以来，党中央高度重视国有资产的管理和监督工作，特别是2017年出台了相关文件，建立了全国人大常委会听取国务院国有资产管理情况报告制度，建立了相关工作制度和机制，加强了政府对国有资产的管理职能和人大对国有资产管理情况依法进行监督职能。审议中，一些常委会委员呼吁，要将这些新情况新要求及时体现到修法中。

“近年来地方人大常委会进一步加强国有资产管理情况的监督工作，取得了很多经验和成果。”刘修文提出，根据全国人大常委会关于加强国有资产管理情况监督的决定和全国人大常委会议事规则的相关规定，建议在地方人大常委会的职权中增加规定“审查监督国有资产管理情况”的内容。

“政府加强对国有资产的管理，是人大加强对国有资产管理情况监督工作的前提和基础。”朱明春委员建议在草案地方各级人民政府的职权中，增加其依法履行国有资产管理和国有资本出资人相关职责的规定。同时朱明春认为，国有资产种类众多，乡镇一级存在自然资源和行政事业性单位资产，对乡镇人大依法履行国有资产监督的职权也应进行明确。

完善乡镇基层组织建设

“上边千条线，下边一根针。”乡镇基层组织同人民群众打交道最直接、最贴近，最了解民情、民心和民意，是国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。

审议中，对于如何从立法层面完善乡镇基层组织建设，常委会组成人员十分关注。

“2015年，中共中央转发了中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见，要求认真开好县乡人大会议，明确提出乡镇人民代表大会会议一般每年举行2次。”吴玉良委员说，为更好贯彻落实文件精神，推进乡镇人大工作，建议增加“乡、民族乡、镇人民代表大会会议一般每年举行两次”的规定。

谢广祥委员表示，实践中各地乡镇人大开会时，都有听取和审议乡镇人大主席团或主席工作报告的议题，有必要将实践做法上升为法律，更加明确规范。

杜黎明委员调研中了解到基层普遍反映，乡镇人大和政府领导变动较频繁，变动后均要向乡镇人代会辞职，需要经常加开乡镇人代会，现实工作中难以做到。他建议规定大会闭会期间，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长可以向本级人大主席团提出辞职，由主席团决定是否接受辞职。主席团决定接受辞职后，报本级人民代表大会确认。

将开发区纳入法律管理范围

“从上世纪80年代开始大量出现各种各样的开发区，如今几十年过去了，这些开发区仍没有纳入地方组织法规范的范围。”张苏军委员在审议中提出，在经济发展过程中，开发区建设确实起到了体制灵活、机构精简、效率高效、发展迅速的作用，但是也出现了一些乱象，国务院为此进行了几次清理整顿。“现在开发区五花八门，各种各样，有经济技术的、商贸的、综合的，类别也不同，有的是单一形式的，仅是某一方面经济性质的，有的是综合经济性质，但是也有一部分开发区享受政府相当的管理权限。”张苏军认为，开发区长期游离于国家的组织体制之外，不符合现在治理体系和治理能力现代化的要求，也不符合依法治理的要求，建议把这种组织形式纳入地方组织法管理范围。

陈锡文委员也提到，各级人民政府的派出机构现在涉及大量各级各类园区管理委员会，包括自贸区、保税区、工业园区、开发区、高科技园区等，数量相当大，存在时间也已经很长，但到现在也没有一个明确的法律地位，建议对此问题应认真研究、解决。

谈到具体如何规定，张苏军表示，可以对开发区基本的特征、设立的原则等进行规定。比如国家级的只能由国务院批，现在很多部委还在批开发区，这些要收一收，这也符合国务院整顿规范开发区、开发区升级的基本经验。省一级的是省级人民政府批，还要报国务院备案。开发区中的人大监督，不一定都要设立人民代表大会，但是用什么样的形式监督？是由它所在行政区划的人民代表大会派出机构监督，还是自己设立类似的人大主席团之类的监督？可以研究。但人大监督不能缺少，全过程人民民主在开发区中不能成为空白。“在国务院多次规范整顿的基础上，把一些最基本、原则性的内容纳入地方组织法，具体的规定则可授权国务院。”张苏军说。

据了解，根据本次常委会会议通过的决定，地方组织法修正草案将于今年3月提请十三届全国人大五次会议审议。目前，按照全国人大常委会的统一部署，各地方人大常委会正在组织本地全国人大代表集中研读讨论地方组织法修正草案，并广泛征求代表意见建议，为全国人代会依法审议法律案做好充分的准备。