从4到22，基层立法联系点开启国家立法“直通车”

据新华社报道，中央人大工作会议10月13日至14日在北京召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在会上强调，要发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法、依法立法。要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。

事实上，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制一直在进行中。早在2014年10月，党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，就明确提出建立基层立法联系点制度。

为贯彻落实党中央决策部署，全国人大常委会在2015年工作要点和立法工作计划中对创建基层立法联系点作出安排。同年7月，全国人大常委会法工委将上海市虹桥街道办事处等4个地方和单位，设为首批基层立法联系点试点单位。自此，一种全新的、立足基层人民群众直接参与国家立法的民主立法形式应运而生。

▲2019年，习近平总书记在上海长宁区虹桥街道古北市民中心，同参加法律草案意见建议征询会的居民亲切交谈，详细询问法律草案的意见征集工作情况。

两年前的2019年11月2日，习近平总书记在上海考察时，就专程前往长宁区虹桥街道基层立法联系点。习近平总书记充分肯定了基层立法联系点在“接地气”“察民情”“聚民智”方面所做的有益探索，深刻指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。希望你们再接再厉，为发展中国特色社会主义民主继续作贡献。”

日前，全国人大常委会法工委办公室主任孙镇平表示，习近平总书记在基层立法联系点上首次提出并阐述“全过程民主”，生动诠释了基层立法联系点实践和发展全过程人民民主的有效形式，深刻揭示了我国人民民主的本质特征和实践要求，科学总结了新时代人民民主的发展新阶段和历史新高度，同时对继续运用好基层立法联系点发展中国特色社会主义民主提出了新要求新希望。从此，“全过程民主”就和基层立法联系点的工作、和坚持完善人民代表大会制度、和中国特色社会主义民主政治历史性地联系在了一起。

设立：从4到22，6年间基层立法联系点覆盖全国2/3省份

基层立法联系点的创建，始于2015年7月。当时，全国人大常委会法工委按照常委会工作部署，经深入调研并报常委会领导同志批准，将上海市虹桥街道办事处、甘肃省临洮县人大常委会、江西省景德镇市人大常委会、湖北省襄阳市人大常委会等4个地方和单位，设为首批基层立法联系点试点单位。

孙镇平介绍，基层立法联系点一经诞生，就以其广泛坚实的群众基础和直接民主的群众热情，形成了强大的号召力和凝聚力，激发出强大的民主活力和创造伟力，示范带动了地方立法联系点的迅速发展，逐步形成国家级、省级、设区的市（自治州）级联系点三级联动的工作体系，人民群众踊跃参与，社会各界普遍关注，社会反响积极良好，推动了人民民主和民主立法在深度广度上持续深入发展。

在首批基层立法联系点试点运行并取得良好效果后，全国人大常委会法工委按照常委会工作要点要求，本着逐步扩大数量、适当增加类型、注重体现特色、尊重地方意向的原则，经研究并报经全国人大常委会领导同志同意，2020年7月，增设江苏省昆山市人大常委会等5个基层立法联系点，增设中国政法大学为立法联系点。2021年7月，增设北京市朝阳区人大常委会等12个地方和单位为基层立法联系点。

基层立法联系点设立时间线

2015年7月，增设上海市虹桥街道办事处、甘肃省临洮县人大常委会、江西省景德镇市人大常委会、湖北省襄阳市人大常委会。

2020年7月，增设江苏省昆山市人大常委会、浙江省义乌市人大常委会、广东省江门市江海区人大常委会、广西壮族自治区三江侗族自治县人大常委会、河北省正定县正定镇“人大代表之家”等5个基层立法联系点，增设中国政法大学为立法联系点。

2021年7月，增设北京市朝阳区人大常委会、天津市和平区小白楼街道办事处、重庆市沙坪坝区人大常委会，山东省青岛市黄岛区人大常委会、安徽省合肥市人大常委会、福建省上杭县才溪镇人大主席团、海南省三亚市崖州湾科技城、河南省驻马店市人大常委会、湖南省长沙市人大常委会、四川省雅安市人大常委会、贵州省毕节市人大常委会、陕西省汉中市人大常委会等12个地方和单位为基层立法联系点。

截至2021年7月，全国人大常委会法工委基层立法联系点实现了从无到有，数量上从最初的4个增加到22个，涉及21个省（区、市），覆盖全国2/3省份，辐射带动31个省级人大常委会的立法联系点发展到427个，设区的市（自治州）的立法联系点发展到4350个。

“中国国土面积大，东中西部发展不平衡，在逐步扩大基层立法联系点时，充分考虑了各点区位特点确保‘有特色’，以兼顾不同方面群众的诉求。”对于为何会选择上述地方成为基层立法联系点，孙镇平给出了答案。

比如，在上海虹桥街道设点，主要考虑上海是个国际大都市和外商投资企业云集；在江苏昆山设点，主要是考虑了台商和台资企业比较集中；在浙江义乌设点，主要是考虑了外国小商品经营者比较聚集；在广东江门市江海区设点，主要是考虑了毗邻粤港澳大湾区和地处中国最大的侨乡；在广西三江设点，主要是考虑了侗族、苗族等少数民族众多和民族区域自治特点；在贵州毕节、甘肃临洮等设点，主要是考虑了乡村振兴工作的特殊区情。法工委在立法过程中，重点选择联系点作为典型样本来“解剖麻雀”，把问题研究得更深更透。

▲2020年9月9日，襄阳市人大常委会法工委组织工作人员走访群众，征求对长江保护法（草案）的意见建议。

意义：国家立法有了“直通车”，人民全过程参与立法

全国人大及其常委会的主要任务之一就是立法。孙镇平介绍，全国人大常委会法工委基层立法联系点建立之初，就被赋予国家立法“直通车”的功能定位，它的工作过程和运行机理，直接展示了人民有序政治参与、立法参与全过程，真实体现了全过程人民民主、实质民主的本质特征，充分实践了马克思所坚持和倡导的人民民主是人民当家作主、国家制度和法律制度由人民决定的科学思想。基层立法联系点工作在发展全过程人民民主中发挥了重要作用。

以上海虹桥街道基层立法联系点为例，成立6年来，共完成59部法律草案的意见征询工作，征询覆盖9000余人次，提出意见建议1200余条，其中92条被采纳。

上海虹桥街道党工委书记、人大工委主任胡煜昂介绍，在习近平总书记视察后的两年来,虹桥街道进一步做强联系点立法民意“直通车”功能，将“全过程人民民主”贯穿其中。以未成年人保护法为例，立法前，虹桥街道基层立法联系点结合创建儿童友好社区开展全龄段需求调研；立法中,与市人大常委会基层立法联系点合作开展多场座谈会等，收集意见50条，其中9条被采纳；立法后，编写出版通俗易懂的《未成年人保护法律知识百问百答》，积极宣传普法。

国家立法“直通车”作用在2020年防控新冠肺炎疫情期间体现得更为显著。疫情期间，作为基层立法联系点，河北省正定县正定镇“人大代表之家”克服各种困难，与其他9个“人大代表之家”、17个“人大代表联络站”密切协同，组织了8件法律草案征求意见建议工作。

令人感动的是，人大代表李红既是基层立法联系点信息员，又是疫情防控志愿者，她坚持“疫情防控为全县群众，意见征集为全国人民”，每天白天在小区执勤、消毒，为居民送菜送粮，维持核酸检测秩序，晚上在家整理立法意见建议。对于55岁的她来说，在手机上一部一部地看法律，眼睛实在太累了，于是就让家里人为她逐句读。她先后参与了6部法律的意见建议征集，提出意见建议11条。

据悉，疫情期间，正定镇“人大代表之家”基层立法联系点共征集到29个“信息采集点”意见建议72条，“人大代表之家”意见建议89条，16个相关单位与专业人员意见建议27条，向社会公开征集意见建议7条，向全国人大常委会法工委上报意见建议45条。

案例：种子法（修正草案）征求意见，他们给出最“接地气”的建议

2021年7月，全国人大常委会法工委基层立法联系点再次扩容。新成为基层立法联系点的雅安市人大常委会，在3个月内便完成了两部法律的征求意见任务，使得来自最基层的声音直达国家最高立法机关。

雅安市人大常委会法工委负责人告诉红星新闻记者，基层立法联系点设立后，不久便收到了《关于征求〈中华人民共和国种子法（修正草案）〉意见的函》。随后，市人大常委会法工委牵头，立即向市级相关部门、县（区）以及本级立法联系点、地方立法协作基地等发函征求意见。

同时，还通过召开专题座谈会、实地走访调研等方式广泛征求意见，先后赴市农业农村局、天全县人大常委会等单位，认真听取了农业综合执法大队、种业公司等各方面的意见建议。还委托本级13个基层立法联系点，组织和发动基层各相关方面和群众提出意见建议。另外，还赴四川农业大学召开座谈会，专门听取科技处、农学院、林学院、园艺学院、水稻所、小麦所、玉米所20余位专家和学生等的意见建议。

在四川农业大学召开的座谈会上，该校水稻研究所所长李平说：“建立实施实质性派生品种制度说了很久，以前受技术能力的制约，原始创新不足，主要靠引进国外种质资源和借鉴国外技术。随着我国技术能力的不断提升和种质资源的大量出口，国际上对我国的侵权明显增多，通过立法建立实质性派生品种制度正当其时。现在建立该制度有利于激励育种原始创新、扩大种质遗传基础、加快知识产权有序转化，对发展民族种业也具有很大的拉伸作用。但是，此项制度还面临很多配套的技术问题，需要深入研究解决。”

在雅安市农业农村局召开的座谈会上，山州种业有限公司负责人兰博维说：“建议对种子零售商提高相关资质的审核准入。因为部分农村零售商不具备相关专业知识，种子销售要求专业性较强，如无专业知识很可能出现销售误导，造成农民损失。”

今年9月24日，一封“原汁原味”的传真——关于《〈中华人民共和国种子法（修正草案）〉修改意见的报告》从四川省雅安市人大常委会发往全国人大常委会法工委。这份修改建议包括三大类20条，涉及“建立实质性派生品种制度”“植物新品种权保护范围和保护环节的扩大”“实质性派生品种的实施名录及判定标准”等方面的内容。这是目前四川省唯一一个“国字号”基层立法联系点启动后，首部国家立法项目征求意见任务。

“立法工作，既讲专业性，又要有群众性。”雅安市人大常委会法工委负责人介绍，目前雅安市人大常委会正筹划在贴近群众的地方建一个中心，让“国字号”基层立法点离老百姓再近一点。下一步，基层立法联系点将大量吸收一批有实践工作经验、热心国家立法工作的人员参加，组建相对固定的立法联络员、信息员队伍，形成稳定的工作机制和网络体系。同时，根据工作需要增扩本级基层立法联系点，作为收集立法相关信息的重要渠道，通过“直通车”直达国家立法机关。

红星新闻记者从全国人大常委会法工委获悉，截至2021年10月，全国人大常委会法工委基层立法联系点先后就126部法律草案、年度立法计划等征求基层群众意见建议7800余条，这些意见建议都得到了国家立法机关的尊重和认真研究，2200余条意见建议被不同程度采纳吸收，其中1300余条真知灼见被直接反映在法律条文之中。

孙镇平表示，国家立法“直通车”直接通达的是人民群众对法律草案的意见建议，本质上通达的民情、民意、民智和民心，基层立法联系点工作实现了党和人民群众的心连心。

基层立法联系点如何丰富全过程人民民主内涵？积累更多“接地气”的经验做法

据介绍，全国人大常委会法工委设立的22个基层立法联系点（立法联系点），有12种联系点形式，包括：2个直辖市所属的区人大常委会，2个直辖市所属的街道办事处，2个省会市人大常委会，6个设区的市人大常委会，1个计划单列市所属区的人大常委会，1个设区的市所属区的人大常委会，3个县、县级市的人大常委会，1个自治县的人大常委会，1个镇的人大主席团，1个镇的人大代表之家，1个科技城，1所大学。

这些基层立法联系点的形式各具特色、各有优势，以基层单位为主，形成了以全国人大常委会法工委抓总，各层次、多元化的联系网络，通过这个网络可以把城市和乡村的实际情况和经验做法汇集起来，发挥集中力量办大事的制度优势。

孙镇平介绍，各层级基层立法联系点拓展数量、丰富联系形式，极大地推动了基层人民群众参与国家立法的深度和广度，极大地丰富了全过程人民民主的实践和内涵，中国特色社会主义民主焕发出勃勃生机。

“我们深入学习总书记重要讲话精神，牢记嘱托、提高站位，以更强烈的责任感、使命感，更高标准和更大作为建设好立法联系点，使其有了新的显著变化。”上海虹桥街道党工委书记、人大工委主任胡煜昂介绍，上述变化具体可以概括为“三拓展，双提升”。

一是实现征询范围从区域拓展到全市。2020以来，虹桥街道基层立法联系点进一步拓展了意见征询的覆盖范围，立足虹桥社区，辐射上海全市，先后与静安区江宁路街道（退役军人保护法草案）、徐汇区田林路街道（国防法修订草案）、嘉定工业园区（个人信息保护法草案）等市级立法点合作开展面向基层群众的意见征询。

二是实现征询方式从座谈拓展到线上线下并行。例如，在疫情防控期间，避免人群聚集，虹桥街道基层立法联系点主动在线上就禁食野生动物等问题开展了意见征询，收集意见200多条。

三是实现征询时段从立法中拓展到全过程。例如，在个人信息保护法法草案意见征询启动之前，虹桥街道基层立法联系点就主动与上海市第一中级人民院联合开展相关调研，该调研课题被纳入上海司法智库2020年重大课题。在《民法典》颁布后，通过组织开展专家讲座、布置展板以及新媒体平台宣传报道等形式，营造了热烈的基层普法氛围，对老百姓的法律疑惑及时解答；对老百姓提出的新的法律需求也及时做好汇总，为将来的修订优化方向提供民意参考。

孙镇平介绍，在基层立法联系点工作中，各点都结合本地实际创造性形成了自己的工作方法，确保了工作“接地气”。比如：

临洮联系点依托“人大代表之家（工作室）”、立法联络点和信息采集点平台，充分发挥“彩虹桥”“直通车”作用，探索创立接地气、可触摸的基层立法联系点工作“临洮模式”。

景德镇市联系点建立市县乡镇三级工作平台，采取点面结合、定向随机结合、专家民众结合“三个结合”方式，提高工作实效性。

襄阳市联系点设立“联系点的联系点”，探索形成“书面+当面”“自办+他办”工作模式，形成“五个必须”工作法。

昆山市联系点构建了“六有”工作格局和“1+2+3”工作网络，形成了“九步工作法”，开通“立法民意征集点智慧平台”，运用“吃讲茶”“讲讲张”活动（昆山地方上民间交流形式）等形式，广泛征集基层群众意见。

江门市江海区联系点充分发挥区人大侨务代表专业小组、政协港澳委员、侨眷委员和区侨联、香港澳门江门同乡会的作用，借助“侨梦苑”的平台作用，着力增强立法联系点的“侨”味。

正定镇“人大代表之家”联系点坚持统筹兼顾、紧密结合，“点对点”防控疫情，“键对键”征集意见，用法治精神凝聚社会抗疫力量，实现了疫情防控与意见征集两不误、两促进。

孙镇平表示，下一步，基层立法联系点将尊重人民群众的首创精神，不断探索创新工作机制方法，助力全过程人民民主走深走实。（记者 张炎良）