全国人民代表大会宪法和法律委员会关于
《中华人民共和国长江保护法（草案）》
修改情况的汇报

全国人民代表大会常务委员会：

常委会第十五次会议对长江保护法草案进行了初次审议。会后，法制工作委员会将草案印发长江流域各省（区、市）人大、中央有关部门和部分全国人大代表、基层立法联系点、高等院校和研究机构征求意见，并在中国人大网全文公布草案征求社会公众意见。宪法和法律委员会、环境与资源保护委员会、法制工作委员会联合召开座谈会，听取中央有关部门、全国人大代表、专家学者对草案的意见。法制工作委员会多次就草案的有关问题与有关方面交换意见，共同研究。宪法和法律委员会于9月16日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面意见，对草案进行了逐条审议。环境与资源保护委员会、司法部、国家发展和改革委员会、生态环境部、水利部的有关负责同志列席了会议。9月29日，宪法和法律委员会召开会议，再次进行了审议。现将长江保护法草案主要问题的修改情况汇报如下：

一、一些常委委员和地方、部门、专家建议，对草案有关水资源保护、水污染防治、水生态治理的内容进行梳理，对草案结构作适当调整。宪法和法律委员会经同环境与资源保护委员会研究，建议对草案结构进行调整，并对有关内容作相应补充、完善：一是将“基本制度与措施”一章的内容分拆至总则和其他相关章节。二是将“国土空间用途管控”一章改为“规划与管控”。三是将“水资源保护与利用”一章改为“资源保护”。四是增设“水污染防治”一章。五是将“法律实施与监督”一章改为“保障与监督”。

二、一些常委委员和地方、部门、专家建议，在立法目的的规定中更充分地体现习近平生态文明思想，在草案第一条中增加“保障生态安全”、“实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展”的内容。宪法和法律委员会经研究，建议采纳上述意见。

三、有的部门、专家提出，草案第二条第二款关于本法调整的活动和行为的规定，过于具体也不够全面，应予完善。宪法和法律委员会经研究，建议对此作概括性规定，将这一款修改为：在长江流域从事生态环境保护和修复以及各类开发、建设等活动，应当遵守本法。

四、草案第四条第一款对国务院建立长江流域协调机制和该机制的主要职责作了规定。一些常委委员和地方、部门、专家提出，为加强长江保护工作，应充实、完善长江流域协调机制的职责。一些意见建议设立专门机构负责组织领导和统筹协调长江保护工作。宪法和法律委员会经同有关方面反复研究，建议在草案相关规定基础上，明确国务院建立长江流域协调机制，并概括性规定其有关职责，即：负责统筹协调、指导、监督长江保护工作，统筹协调长江保护重大政策、重大规划、重大事项，督促、检查长江保护重要工作的落实情况。

五、一些常委委员和部门、专家提出，作为我国第一部流域专门法律，建立健全长江流域规划体系，对于加强长江保护、推动高质量发展具有重要作用，建议充实相关内容。宪法和法律委员会经研究，建议作以下修改：一是，增加一条规定：国家建立以发展规划为统领，空间规划为基础，专项规划、区域规划为支撑的长江流域规划体系，充分发挥规划对推进长江流域生态环境保护和绿色发展的引领、指导和约束作用。二是，强调长江流域发展规划“科学统筹长江流域上下游、左右岸、干支流生态环境保护和绿色发展”。三是，增加规定：长江流域水资源规划、生态环境保护规划等依照有关法律、行政法规的规定编制。四是，对国土空间规划在长江流域经济社会发展中的基础作用提出总的要求，即：科学有序统筹安排长江流域生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，优化国土空间结构和布局。

六、一些常委会组成人员和地方、部门、专家建议，突出长江的特点，对长江源头保护、防洪、发挥黄金水道作用作出规定。宪法和法律委员会经研究，建议增加以下规定：一是，国家对长江干流和重要支流源头实行严格保护，设立国家公园等自然保护地，保护国家生态安全屏障。二是，长江流域地方各级人民政府建立与经济社会发展相适应的水库、堤防、蓄滞洪区、河道整治等防洪减灾工程和非工程体系，提高防御水旱灾害的整体能力。三是，国家加强长江流域综合立体交通体系建设，提升长江黄金水道功能。

七、有的常委委员和部门提出，贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央部署要求，国务院和有关部门出台了长江禁渔及加强执法等方面的规定和举措，建议进一步做好衔接。宪法和法律委员会经研究，建议作以下修改：一是，考虑到本法施行日期与长江禁渔的起始日期不一致，也为将来政策的调整留有余地，将“在本法实施之日起十年内”改为“在国家规定的期限内”全面禁止生产性捕捞。二是，对加强长江流域禁捕执法工作、严厉打击破坏渔业资源和生态环境的捕捞行为作出规定；并在渔业法有关规定的基础上，对违反禁捕规定的行为加重处罚。

八、根据一些常委会组成人员和地方、部门、专家的意见，宪法和法律委员会经研究，建议充实、完善长江流域生态环境保护相关内容，对草案作以下修改：一是，增加长江流域省级人民政府制定并实施生态环境分区管控方案和生态环境准入清单的内容。二是，增加饮用水应急水源建设和饮用水水源水质监测的内容。三是，充实、完善水污染防治的有关内容。

九、根据一些常委会组成人员和地方、部门、专家的意见，宪法和法律委员会经研究，建议充实、完善有关长江保护的保障支持和监督措施：一是，要求国务院和长江流域县级以上地方人民政府加大长江流域生态环境保护和修复的财政投入。二是，从加大财政转移支付力度、鼓励开展横向生态保护补偿、鼓励社会资本建立生态保护补偿基金等方面，完善长江流域生态保护补偿机制。三是，增加长江流域生态环境保护和修复目标责任制和考核评价的规定。四是，增加对长江保护工作不力、问题突出、群众反映集中地区的政府及其有关部门主要负责人进行约谈的规定。

十、一些常委会组成人员和地方、部门建议，梳理法律责任相关规定，对长江流域生态环境保护中反映突出的违法行为，在现有法律规定基础上加大处罚力度；对其他违法行为的处罚，做好与有关法律的衔接。有的意见建议，对有关机关和组织提起长江流域生态环境损害赔偿诉讼作出规定。宪法和法律委员会经研究，建议对草案作以下修改：一是，在有关法律规定的基础上，对违反岸线管理、生态环境准入、水生生物保护、总磷污染控制、危化品运输等管理规定的行为，有针对性地增加处罚方式，并加大处罚力度；对其他损害长江流域生态环境的违法行为，本法未作行政处罚规定的，适用有关法律、行政法规的规定。二是，增加规定：违反国家规定造成长江流域生态环境损害的，国家规定的机关和法律规定的组织有权请求侵权人依法赔偿损失和费用。

还有一个问题需要汇报。草案相关条款对一些已建成项目的退出作了规定。经研究，对违法建设的，应当依法查处并恢复原状；对已经办理审批手续但因政策调整不符合相关规划和管理要求的，应根据不同情况出台具体措施，妥善处理。上述问题性质、原因各不相同，以不在法律中作统一强制性规定为宜。据此，对相关条款作了修改和简化。

此外，还对草案作了一些文字修改。

草案二次审议稿已按上述意见作了修改，宪法和法律委员会建议提请本次常委会会议继续审议。

草案二次审议稿和以上汇报是否妥当，请审议。

全国人民代表大会宪法和法律委员会

2020年10月13日