地方立法之变折射治理理念之变

9月21日至25日，《法治日报》记者跟随2020年中华环保世纪行宣传采访团在山西省进行实地采访。虽然此次采访主要是围绕黄河第二大支流汾河展开，但是全程被提及次数最多的，并非“汾河”二字，而是“山水林田湖草”六个字。

进入“十三五”以来，山西省启动了“两山七河一流域”治理，持续推进太行山、吕梁山生态修复工程，在先期启动实施汾河流域生态修复的基础上，全面谋划实施桑干河、滹沱河、漳河、沁河、涑水河、大清河六河生态修复。目前，“两山七河一流域”生态修复治理正在扎实推进。

“两山七河一域”生态修复的原则是“依法治理、综合治理、系统治理、科学治理、自然修复”，其中，“依法治理”被放在了首位。目前，山西省正以法治方式统筹推进山水林田湖草系统治理。“我们认真履行宪法和法律赋予的职责，坚持实行最严格的生态环保制度，以法治手段推进生态环保法律制度全面实施，全面推进山水林田湖草系统治理，奋力推动打好蓝天、碧水、净土保卫战，全面推动绿色发展理念在山西落地。”山西省人大常委会副主任李俊明说。

值得关注的是，汾河治理之所以取得显著成效，与进入“十三五”以来山西省的生态治理理念发生重大变化不无关系。而这种由“治表”到“治本”、变“输血”为“造血”的生态治理理念的变化，带来了发展方式的变革。这一切，在山西省地方立法中得到了直接体现。

立法进程反映汾河治理理念深刻变化

汾河对于山西的重要性不言而喻。针对汾河治理，山西省目前已有3部专门的地方性法规。早在1989年，山西省就出台了《山西省汾河流域水污染防治条例》。随后，又分别于2008年出台《山西省汾河中上游流域水资源管理和水环境保护条例》，2017年出台《山西省汾河流域生态修复与保护条例》（以下简称《条例》）。

“这三部法规是在不同的历史时期针对不同的需求、不同阶段的目标制定的。”山西省人大常委会委员、太原理工大学环境科学与工程学院教授袁进具体分析指出，最早出台的《山西省汾河流域水污染防治条例》关注的是汾河沿途污染源布局，注重对污染源的管理以及如何控制污染源。2008年颁布实施的《山西省汾河中上游流域水资源管理和水环境保护条例》，则是在引黄工程的大背景下由水利部门牵头，更多是结合引黄工程专门针对中上游涉及统一配置集约利用方面进行规定。2017年1月，为了加强汾河流域生态修复与保护，规范流域内开发、利用、建设等活动，实现汾河流域生态良好的目标，促进经济社会可持续发展，山西省出台了《条例》，汾河流域生态修复与保护首次上升到了法规保护的层面。《条例》的出台，为推动山西省“两山七河一流域”治理工作提供了法治保障，标志着山西省开始注重从生态保护的角度治理汾河。

“与之前的法规相比，《条例》在内容上有了明显不同，开始注重生态综合治理。这样的立法进程，反映出的是汾河治理理念、治理目标以及治理措施的深刻变化。”在袁进看来，从3部法规的内容上就能明显看出山西省生态环保治理思路发生了转变。

以法治方式统筹推进山水林田湖草治理

山西省人大常委会一直高度重视生态环保工作，把生态保护作为地方立法工作的重中之重，充分发挥立法的引领推动作用。

在健全完善环境保护法规方面，国家上位法修订出台后，山西省人大常委会及时跟进、加快配套完善立法步伐。2017年修订了环境保护条例，2018年修订了大气污染防治条例，2019年加紧出台了水、土壤污染防治条例，制定了秸秆综合利用和禁止露天焚烧决定，今年还要制定固体废物污染环境防治条例，基本构建起以环境保护条例为统领，以气、水、土、固废污染防治条例为支撑的环境保护“四梁八柱”法规框架。今年5月，山西省人大常委会出台了关于加强吕梁山区生态保护和修复促进高质量发展的决定，推动省市县乡村共同抓好大保护、协同推进大治理。

据山西省人大常委会城建环保工委副主任王志刚介绍，山西省人大常委会加强立法顶层设计，坚持上下“一盘棋”思想，制定了《山西省人大常委会生态文明建设领域立法计划（2020—2022年）》，对全省生态环境保护立法作出安排部署，坚持全省统筹、省市联动、市市协同，全面完成“两山七河一流域”以及湖泊、湿地、泉域等保护性立法，共安排立法项目43件，其中省级层面10件，市级层面33件。

人大监督助力地方立法真正发挥实效

在加紧地方立法脚步的同时，人大监督工作也在持续发力。

2017年1月《条例》出台后，山西省人大常委会于2018年修正了汾河流域水污染防治条例，并于2018年至2020年，连续三年组织开展汾河流域生态修复与保护条例执法检查，全面推进汾河流域污染治理和生态修复。

三次执法检查，袁进都参与其中。据他介绍，每次执法检查的侧重点各有不同。2018年主要关注汾河流域生态修复项目的实施，重点是推动规划落地。执法检查中发现的问题也大多与规划有关，比如较突出的就是耕地侵占河道导致规划项目实施不了的问题。2019年更多是关注污染攻坚战治理的进程，包括沿线的污水处理厂提标改造、一些工业污染源治理、农业污染源治理等等。今年的执法检查针对性更强，执法检查组前往吕梁等污染治理攻坚区位，重点关注2018年以来重点区域的治理效果。

“总之，这些执法检查的目的就是让地方性法规在‘十三五’后期汾河治理过程中能够真正发挥作用。”袁进说。

通过坚持不懈地努力，汾河生态环境已经旧貌换新颜。2019年，汾河生态补水量较上年度增加5.4亿立方米，今年将达到20个流量以上逐步实现“水量丰起来”；目前汾河已全面退出劣Ⅴ类水质，基本实现“水质好起来”；汾河中游示范区等一批生态工程陆续建设完成，正在实现“风光美起来”。（记者 朱宁宁）