对检查渔业法实施情况报告的意见和建议

2019年12月25日，十三届全国人大常委会第十五次会议审议了全国人大常委会副委员长武维华作的全国人大常委会执法检查组关于检查渔业法实施情况的报告，共有32人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席人员的主要意见整理如下。

出席人员普遍认为，渔业是农业农村经济的重要产业，是实施乡村振兴战略的重要途径，是生态文明建设的重要内容。党的十八大以来，国务院及地方各级政府贯彻落实党中央推动现代渔业发展的决策部署，认真贯彻实施渔业法，依法规范渔业生产活动，推动我国渔业经济持续健康发展。全国人大常委会今年检查渔业法实施情况，是法律1986年实施以来开展的第一次执法检查，是今年常委会的一项重要监督工作。大家充分肯定执法检查组的工作，普遍赞成执法检查报告，希望有关方面积极研究落实。大家强调，要依法规范渔业生产经营，大力发展绿色生态养殖，加强捕捞监督管理，鼓励扶持远洋渔业，促进渔业资源永续利用，实现渔业升级、渔村振兴、渔民富裕。审议中，大家还提出了一些具体意见和建议。

一、推动渔业高质量发展

部分出席人员认为，随着经济社会快速发展和渔业供给侧结构性改革不断深入，人民群众对优质安全水产品、优美水域生态环境的需求与水产品供给侧结构性失衡、渔业资源过度利用之间的矛盾仍较为突出。建议科学制定“十四五”期间全国渔业发展五年规划，处理好顶层设计和分层对接的关系，指导各地方因地制宜制定本地渔业发展、养殖水域滩涂规划等，引领渔业健康绿色高质量发展。

部分出席人员指出，发展远洋渔业不仅有利于改善我国渔业产业结构，提高产业综合实力和国际竞争力，也有利于提升中国在全球渔业资源开发利用中的话语权。建议将促进远洋渔业发展作为“一带一路”建设的重要内容，加大扶持力度，在渔业企业境外发展海水养殖、境外基地建设、产品运回国内关税减免等方面予以政策支持。有的出席人员说，现在很多渔业企业存在用工难、用工贵问题，国内年轻人从事远洋渔业意愿低。渔业船员管理办法规定外籍公民担任中国籍渔船船员的人数不能超过船员总数的30%，而企业到国外从事渔业生产时，所在国往往要求当地船员的比例远超过我国所规定的比例。建议适应渔业发展新形势，放宽远洋渔船雇佣外籍船员的限制。

二、促进渔业资源永续利用

有些出席人员认为，我国捕捞能力快速提升与渔业资源可承载能力持续下降的矛盾十分突出，多种传统优势鱼类品种减少甚至灭绝。应强化水产种质资源有效保护和合理利用，建立水产种质资源库，加大对鱼类产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道的专门保护力度，着力加强濒危经济类野生水生动物种群的保护。有些出席人员指出，不少渔民的渔业资源保护意识和法律意识淡薄，掠夺式消耗渔业资源。应加大法律和渔业资源保护宣传力度，增强群众法律意识和渔业资源保护意识，减少和杜绝对幼鱼幼虾的滥捕、滥销行为。

部分出席人员指出，维护渔业资源永续发展，要处理好渔业水域生态环境保护和水产养殖业发展之间的关系。一方面，有的地方对渔业保水净水生态功能存在片面认识，简单认为水产养殖一定会造成水体污染，对开放水域养殖一禁了之。另一方面，工业、生活、航运等活动造成的渔业水域污染事件时有发生，近岸污水管网不配套、污水处理比例不高、直排超标等问题未得到根治，导致优质养殖水域越来越少。部分养殖生产者为降低成本，过度追求高密度超容量养殖，盲目投放饵料，造成内源性环境污染。建议：（1）加强对渔业与水域生态环境保护的综合研究，宣传渔业生态功能的科学知识和有益经验，转变水产养殖都会对环境造成负面影响的错误认识。（2）落实政府保护渔业水域生态环境的责任，建立以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，统筹推进陆海生态环境的综合治理。（3）落实渔业法有关合理投饵、施肥、使用药物的规定，建立水产生态健康养殖制度，鼓励发展不投饵的滤食性鱼类和滩涂浅海贝藻类的养殖，推动“用水”和“养水”相结合。有的出席人员提出，有的地方推行工厂化规模化养殖，划定大片连接养殖海域，超过海水环境养殖容量，不利于渔业资源可持续发展，建议慎重对待此类规模化养殖方式。

三、强化渔业生产权益保障

有些出席人员提出，随着资源环境约束增大，大量渔民减船转产，“失海”现象日益严重，给渔民再就业和持续增收带来很大压力。2020年起将在长江流域重点水域实行为期十年的禁捕，很多渔民需要上岸转产，部分地方政府给予了休渔期收入补偿、捕捞权收回补偿等补助措施，但仍不足以维持渔民的长久生计。建议像重视失地农民问题一样重视退渔转产渔民问题，通过产业扶持、转移就业、生态补偿、技能培训、社会保障等多种措施，确保这些渔民能上岸、有产业、能发展、稳得住。

部分出席人员指出，随着一些地方大量养殖水域滩涂被占用，养殖证权属定性也比较模糊，影响渔民稳定增收和稳定就业。建议依法明确养殖水域滩涂的物权属性，参照农村土地承包法关于土地承包期限的规定，合理确定承包经营集体水域滩涂从事养殖的期限，稳定基本承包关系；完善水产养殖许可制度，健全养殖权益保护的相关规定。

四、强化渔业发展科技支撑

部分出席人员指出，我国渔业科技研发应用落后于现代渔业发展需要，主要体现在苗种退化严重、良种不良、发病率偏高、抗病疫苗较少，缺少与绿色养殖相适应的污染治理技术及专门的水产检疫人员等方面。建议有针对性地加强渔业绿色发展的关键技术研究和应用推广，特别是加大对优质水产养殖新品种的选育、疫病生态防控、配合饲料使用、渔业资源增殖、渔业养殖设备与装备等方面技术的研发和推广，加快培育一批高水平的专门水产检疫人员，为实现渔业高质量发展打牢科技基础。

一些出席人员指出，部分渔业生产经营主体受经济利益驱动追求高产，不合理或不规范使用兽药、添加剂等投入品，一些养殖者无序使用含禁用药物成分的水质改良剂等，影响水产品质量安全。建议：（1）加强养殖用药监督指导，规范水产养殖投入品的使用、管理，加快推进水产养殖用药减量行动，严厉打击制售假劣饲料、兽药、添加剂和其他违法违禁投入品的行为。（2）进一步提高标准化养殖规模和比重，大力发展“三品一标”等绿色优质水产品，加大产地质量安全风险检测评估和监督抽查力度，建立健全水产品质量安全追溯体系。（3）把好市场准入关，加强基层水产品质量安全检测能力建设，加大水产品药物残留监控力度，为群众的餐桌提供安全、绿色、优质的水产品。

五、加强和改进渔业监督执法工作

部分出席人员提出，渔业执法管理机制有待进一步健全，渔业执法主体包括渔政、渔港、海警、交通、环境、资源、市场等多部门，职责界定不够清晰明确。一些地方还在监督执法中存在地方保护主义，执法尺度宽严不一，区域协调执法也衔接不畅。不同地区渔民利用休渔期时间差在跨省界、县界水域等禁渔盲区进行违法捕捞。建议:（1）适应机构改革后部门职责变化，进一步理顺渔业渔政管理体制机制，健全多部门联合执法协调机制，组织实施好专项执法和联合执法行动。（2）建立各流域相对统一的禁渔制度，明确牵头监督执法责任主体，各级政府执法部门相互配合，跨区域、跨水域联合执法。

有些出席人员指出，目前，渔业执法任务繁重且风险较高，渔政执法队伍亟待加强，特别是在基层，执法人员较少、执法手段较弱、专业性不强现象突出，许多地方渔政执法装备相对落后，执法经费得不到保障。建议进一步加强基层执法力量建设，依法赋予渔政执法部门采取查封、扣押、没收渔船渔具、登临检查、停航调查等必要强制手段，推动现代化执法设施装备的配备应用，改善海上“逐牧式”和“点对点”等执法方式，提高“抓现行”及渔具、渔获物等涉案证据提取、保存能力。

六、健全完善渔业法律制度规范

部分出席人员指出，现行渔业法已颁布实施30多年，近20年没有作过实质性修改，实施细则等配套法规也不够健全，法律及相关配套法规在立法理念、管理模式、具体制度等方面已经不能完全适应现代渔业高质量发展要求。例如涉渔“三无”船舶、“绝户网”等违法现象屡禁不止，一个重要原因就是现行法律对相关行为没有明确规定，缺乏法律威慑力。建议有关部门抓紧研究本次执法检查发现的新情况新问题，尽快启动渔业法和相关法规的修改工作，注重与农业法、水污染防治法、海洋环境保护法和长江保护法等法律的相互衔接。同步修订渔业法实施细则，细化有关规定，适度提高处罚标准，增加行政处罚的可操作性。