对加强社会保障体系能力建设
助力打好精准脱贫攻坚战推进社会救助工作
情况报告的意见和建议

2019年12月26日，十三届全国人大常委会第十五次会议审议了民政部部长李纪恒受国务院委托作的关于加强社会保障体系能力建设助力打好精准脱贫攻坚战推进社会救助工作情况的报告，共有47人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席人员对报告的主要意见整理如下。

出席人员普遍认为，社会救助事关困难群众基本生活和衣食冷暖，是社会保障体系建设和脱贫攻坚的重点任务。以习近平同志为核心的党中央高度重视社会救助工作，把社会救助作为打好精准脱贫攻坚战的重要内容，党的十九大提出统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度，党的十九届四中全会对统筹完善社会救助制度提出明确要求。国务院及其有关部门、地方各级政府认真贯彻落实党中央重大决策部署，扎实推进社会救助各项工作，取得明显成效。出席人员充分肯定国务院的报告，认为报告总结成绩全面客观，分析问题实事求是，工作安排具体可行，各项措施务实有力。全国人大社会建设委的调研报告内容翔实，针对性强，希望有关方面认真研究处理。出席人员强调，要顺应群众对美好生活的新期待，进一步提升社会救助工作水平，统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度，加快补齐短板弱项，为全面建成小康社会做好兜底保障。审议中，大家还提出了一些具体意见和建议。

一、强化脱贫攻坚政策和社会救助制度衔接

部分出席人员指出，在打赢脱贫攻坚战任务目标即将完成的背景下，应当更加注重长效机制建设，把社会救助制度这一保障相对贫困人群和特殊困难群体基本生活的重要制度坚持好发展好。有些出席人员提出，我国即将消灭绝对贫困现象，下一步应当围绕解决相对贫困问题谋划推进社会救助工作：（1）重点关注贫困边缘户群体，建立详细的信息登记和监测体系，及时予以救助帮扶；（2）重视解决因病、残、子女教育等因素造成的支出型贫困问题，健全医疗、教育、住房、就业等专项社会救助政策，明确相应救助对象范围，制定各类专项救助标准；（3）科学确定并调整社会救助标准，借鉴以人均收入中位数一定比例确定相对贫困线的国际惯常做法，在农村地区采用人均收入中位数的40%作为低收入社会救助标准，并由民政部发布东、中、西部和东北地区的指导标准。有的出席人员提出，一些地方存在推进脱贫攻坚与加强最低生活保障混淆不清的现象，在脱贫过程中盲目脱保，低保覆盖率由2013年的5%以上逐年缩小到目前的3%，照此趋势2020年后低保政策覆盖面将不超过2%，不符合实施低保制度的初衷。建议把低保覆盖率稳定在5%的水平，更好发挥其长期兜底保障作用。有的出席人员建议，进一步完善“梯度”社会救助制度，坚持就业救助优先，强化教育救助，阻断贫困代际传递，对尚有劳动能力的中青年贫困患病人口加强医疗救助，帮助其恢复健康，重获劳动收入；同时建立救助梯度退出机制，根据受救助人口生活改善情况逐步退出救助措施。有的出席人员提出，下一步完善社会救助制度时，应统筹考虑城市困难群体，参照农村扶贫帮困的经验，突出精准识别、精准帮扶，对城市困难群体建档立卡，特别关注企业改革转型过程当中老职工、功勋工人、公亡遗属等特殊困难群体的持续帮扶和救助问题。

有的出席人员提出，我国脱贫攻坚成就已经载入人类发展史册，广大干部特别是基层扶贫干部为之作出重大贡献，约800名干部牺牲在扶贫岗位上。建议授予牺牲在扶贫一线的干部烈士称号，大力宣传他们的事迹，让历史和人民铭记他们。

二、进一步突出救助重点群体和重点领域

有些出席人员认为，应着力加强对生活困难的残疾人、失智失能老人等群体的救助：（1）2015年民政部等7部门联合出台有关生活困难成年无业重度残疾人按单人户纳入低保政策，但各地在认定“生活困难”标准上认识不一致，影响政策落地，建议进一步明确“生活困难”标准。（2）一户多残、以老养残家庭和贫困重度残疾人支出大、收入少，往往需要捆绑家庭劳动力，脱贫不解困的问题日益突出，部分一户多残、以老养残家庭因收入高于低保标准，不能享受特困救助。建议对此类群体困难情况开展深入调研，完善认定标准和细则，使其能够得到帮扶。（3）对特困重度残疾人、失智失能老年人等群体的帮扶，一般只是发放保障金、照料护理金等，对其饮食、就医、个人卫生等生活照料方面的实际困难缓解有限，应积极发展面向重度残疾人、失智失能老年人的服务类救助。（4）继续加大对生活困难的伤残退役军人救助力度。

有些出席人员认为，困难群众和贫困边缘群体最担心的问题是因病致贫、“一人生大病、全家倒退几年”，最期盼的是加强医疗救助。一些深度贫困地区自然条件恶劣、发展水平落后，传染病、地方病多发高发，贫困人群常见病、慢性病得不到及时治疗，因病致贫、返贫问题更为突出。建议：（1）深入推进健康扶贫，加大对深度贫困地区健康扶贫专项经费的支持，积极开展传染病和地方病攻坚行动，鼓励和引导医疗人才到偏远贫困地区支援扶贫；尽早将现有脱贫建档中的重病、残疾人口情况与社会救助人口信息档案对接，确保工作无缝衔接。（2）适当提高医疗救助水平，针对困难群体日常门诊就医需求较大的情况，将门诊费用纳入救助金范围，或者每年发放一定金额医疗费用，增强医疗救助的可及性。（3）进一步简化医疗救助的申请审批程序，让困难群众有病及时得到救助和治疗。有的出席人员提出，应当加强医疗救助制度与城镇医保、新农合等医疗保障制度的衔接，逐步做到医院共用、信息共享、结算同步、监管统一。

三、完善社会救助体系

有些出席人员指出，目前的救助体系框架涉及多个部门，不同部门在所负责的救助对象界定、救助方式、补贴标准、筹资方式等方面还存在差异，相关的规章政策比较分散，容易导致重复救助和救助不足的现象并存。建议在现行的“8+1”救助体系框架下，由民政部门牵头整合衔接各类救助政策，统一救助受理，统筹救助资源，共享救助信息，健全分办机制，探索推行“一门受理、协同办理”工作机制。有些出席人员认为，我国在吸引社会力量参与社会救助方面有很大空间。建议积极完善和落实社会捐赠减免税等政策，运用政府和社会资本合作、公益创投、公益众筹等多种模式，鼓励和引导社会力量参与社会救助；完善志愿服务扶持政策和激励政策，壮大志愿服务队伍，积极培育发展社会慈善类民间组织；发挥工会等群团组织在常态化送温暖、职工医疗互助保障、保障职工福利等方面的重要作用，整合公益慈善、爱心企业、志愿服务、专业机构等社会资源，形成协调效应。有的出席人员提出，目前的社会救助制度安排还存在城乡分割的问题，城市保障标准高于农村，应按照城乡融合、城乡统筹的思路，努力推动城乡社会救助标准和服务均等化。

有的出席人员提出，现行最低生活保障制度实行按标施保，由县以上人民政府根据本地情况确定低保标准，对家庭财产和人均收入达不到标准的用现金补差方式予以救助，实际执行中面临家庭收入核实难、精准补差难、行政成本高、工作计划性不强等问题。建议研究将低保政策改为按率施保、分档补助，在中央层面根据经济社会发展、人口统计等因素和财政状况，明确一定的全国低保覆盖率，同时对东、中、西部地区实行差异化的覆盖面安排；各地方对于本地低保覆盖群众，根据困难程度分档次予以现金补助，既能增加工作的计划性和主动性，也能有效控制救助人口规模和财政投入水平。

四、统筹用好社会救助财政资金

有的出席人员指出，可持续是社会救助工作的重要原则。当前我国经济“三期叠加”影响持续深化，下行压力加大，财政过“紧日子”压力增加。建议在精准识别和资金精算的基础上，深入研究社会救助的合理范围标准、方式方法、项目安排、运行监管、保障效果等，进一步明确各级政府和各有关方面的具体责任，确保财政可负担、救助可持续。有的出席人员提出，我国社会救助水平总体不高，城乡最低生活保障财政支出占GDP比例约1%，覆盖人口约3%，城市低保平均标准约为城镇平均工资的10%，占城乡居民平均收入的18%和30%左右，这些指标普遍低于国际平均水平，有的还低于周边一些发展中国家。在坚持从国情实际出发，尽力而为、量力而行、适度救助的原则下，应继续加大中央和地方财政对社会救助的投入力度，增加中央转移支付规模，明确和落实地方各级政府的支出责任，建立社会救助经费保障法定增长机制，确保困难群体基本生活保障水平与经济社会发展相协调。有的出席人员提出，各类社会救助资金由不同部门管理，实行专款专用，“打酱油的钱不能打醋”，一定程度上影响投入绩效。如有些地方建设乡镇养老院，还出台硬性考核指标，但建成后空置率较高。在规划社会救助项目时，应充分考虑各地方社会发展情况和困难群体实际需求，在保证资金严格规范使用的前提下，允许市、县一级政府对不同类型的资金做适当整合。

五、加强和改进基层社会救助工作

有些出席人员认为，救助工作任务日益繁重，基层民政救助工作力量薄弱的问题突显，救助机制效率有待提高。困难群体享受特困、低保等生活保障，从提交申请到获得保障要经过十道程序，环节多、耗时长；有的乡镇低保对象人数较多，只配有一两名民政助理员走街串巷、走村入户进行低保家庭情况核查，难以做到调查详尽。建议：（1）进一步优化、精简社会救助申报批准程序的部分环节；（2）加强基层特别是乡镇一级救助工作队伍建设，强化人员保障，加强培训和指导，采取政府购买服务等方式，充实乡镇工作人员和村、社区工作力量；（3）研究在乡镇一级设立独立的社会救助中心。有的出席人员建议，加强社会救助违法违纪问题整治，强化巡视、督察、核查工作，利用大数据建立健全家庭经济情况核对机制，开展明察暗访，严肃查处群众反映强烈的“人情保”、“关系保”问题，加大对虚报冒领行为的处罚力度。

六、加快社会救助法立法步伐

有些出席人员指出，全国人大代表、社会各界对制定社会救助法的呼声强烈，国务院颁布实施的社会救助暂行条例和一系列政策举措也提供了坚实基础，立法条件已经成熟，建议加快草案起草工作，在本届全国人大常委会任期内提请审议，争取早日通过。有的出席人员指出，当前社会保险领域面对很多新情况新问题，社保缴费增长缓慢，“生之者寡，用之者众”，社保基金特别是养老保险基金对财政依赖性越来越强，加之人口老龄化，长远来看难以为继。建议及早研究修改社会保险法。