对2018年度国有资产管理情况综合报告和2018年度全国行政事业性国有资产管理情况专项报告的意见和建议

10月23日，十三届全国人大常委会第十四次会议审议了国务院关于2018年度国有资产管理情况的综合报告，听取审议了财政部部长刘昆受国务院委托作的关于2018年度全国行政事业性国有资产管理情况的专项报告，共有48人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席人员的主要意见整理如下。

出席人员普遍认为，2018年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国务院及其有关部门、各地区及国有企业认真贯彻落实党中央决策部署，加快国资国企改革，加强和完善国有资产监管，促进国有资产保值增值，实现国有资本做强做大；行政事业性国有资产规模不断壮大，管理能力不断增强，保证了行政事业单位履职和事业发展需要。在2018年首次就国有资产管理情况向全国人大常委会作综合报告和专项报告的基础上，今年的综合报告和专项报告又取得新的进展，报告内容总体上实现全覆盖，反映情况较为客观，查找问题较为深入，思路和措施符合实际。全国人大常委会预算工委、全国人大财经委的调研报告扎实细致，针对性较强，希望有关方面认真研究处理。大家强调，要继续探索完善国有资产管理情况报告工作，规范和充实报告内容，强化跟踪监督和整改落实，确保管好全体人民的共同财富。审议中，大家还提出了一些具体意见和建议。

一、深化国有资产管理体制改革创新

有些出席人员提出，应在分类监管的基础上，进一步加强各类国有资产管理的体制改革和制度创新。目前企业国有资产监管存在的主要问题有：（1）政府监管方式由“管企业”向“管资本”转变工作力度仍需加大，过去习惯用行政手段“管企业”的思维惯性尚未彻底扭转，在把控国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全等方面的能力和措施还有欠缺，作为出资人的行权方式有待进一步转变；（2）授权放权与加强监管关系需进一步理顺，今年6月国务院国资委印发2019年版授权放权清单，但实践中出资人代表机构与出资企业之间权责边界仍不够清晰，监管越位、缺位、错位的现象仍有发生；国有资本投资、运营公司改革试点尚未取得实质性突破，授权工作需进一步加强和改进；（3）国有资产重点领域、关键环节监督力度需要加大，特别是工程建设、购销管理、资金管理、投资并购、改组改制等方面风险防控压力仍然较大，“穿透式”监管的成效还不明显，防控措施需更加精准管用。有的出席人员认为，行政事业性国有资产管理应进一步强化和落实“大资产”的管理理念，一方面着眼于行业资产管理，探索建立行业性国有资产管理制度和体制机制，加强行业性国有资产管理发展规划和标准体系建设；另一方面着眼于全面管理，将流动资产、无形资产、在建工程连同固定资产一起纳入资产管理范畴，建立部门间的协同工作机制，提升资产的管理水平。

二、加大国资国企改革力度

有些出席人员认为，应加快建立健全中国特色国有企业现代企业制度，强化企业行权能力建设，指导企业加快形成有效制衡的法人治理结构，健全企业风险防控体系和内控机制，有效发挥企业职工代表大会和内部审计、巡视、纪检监察等部门的监督作用。有些出席人员建议，积极推进国有企业混合所有制改革，吸纳鼓励更多民营企业、社会资本参与国有企业混合所有制改革，支持民间资本参与国有存量资产的盘活，增强国有资本的影响力、带动力。有的出席人员提出，监管部门对国企推进混合所有制改革的审批环节太长，建议进一步加大“放管服”力度。有的出席人员认为，应着力提升国有企业的核心竞争力和长远发展能力，从优化企业产业布局、加强科技研发投入等方面加强政策引导，增强国企原创性技术研发能力。

三、夯实行政事业性国有资产管理基础

部分出席人员提出，加强行政事业性国有资产管理，首先应在夯实基础、摸清家底上下功夫。有些出席人员指出，目前还有相当一部分可计价的行政事业性国有资产没有进入到会计报表。报告中反映，全国范围的行政事业性国有净资产为23.6万亿元，其中未包含属于国有资产、可以计价的二级以上公路、等级航道、已收储国有土地、保障房等。应积极探索制定公共基础设施的入账核算方法，力争在2022年前实现向人大报告口径全覆盖。有些出席人员提出，对部分国有资产性质定位、政策目标不够明确，影响资产管理。如外汇、社保基金等特殊类型的资产是否属于行政事业性国有资产，存在不同认识。还比如，文物资产难以用价值来统计，如何处理好保护文物和发挥文物社会效益、经济效益的关系问题，指导不够明确；再比如，水库作为基础设施被纳入行政事业性国有资产范围，但其中一批大型水库是因建设水电站而形成，同水电企业密不可分。建议对这些基础性问题深入开展研究并做出决策。有的出席人员提出，事业单位资产特别是土地和房产的产权关系不明晰、权证不完整等问题，为其改革发展带来挑战。有些高校的校舍、土地因历史原因被其他单位占用，没有相应的土地使用权证，导致学校基础建设难以立项。建议对此类问题进行专项调研，并予以解决。

四、优化行政事业性国有资产配置

有些出席人员提出，地区、领域间行政事业性国有资产配置不平衡的现象较为突出，应把解决资产配置不平衡问题作为工作重点。有些出席人员认为，国有资产对于教育、医疗卫生、文化等公共事业发展具有十分重要的作用，应当加强行业发展规划和社会事业各领域公共服务标准体系建设，以此为基础建立健全行政事业性国有资产配置标准体系，增强民生社会领域财政预算资金安排的科学性、准确性，做到合理配置国有资产。有的出席人员认为，行政事业性国有资产调整机制不够完善，有些地方学龄人口减少，中小学校设施闲置浪费，同时老龄人口增长，养老服务设施短缺，但闲置校舍不能改造为养老服务设施使用。有些地方在人口流出较多的“空心村”，仍按一村建一个幼儿园、图书室的要求来配置公共服务设施。建议下大力气解决行政事业性国有资产管理中存在的条块分割、各自为政的问题，进一步明确行政事业性国有资产是政府资产而非部门资产的属性，适应城镇化发展和人口变化的长远趋势，加强对国有资产的统筹配置和合理调配。有的出席人员提出，2018年我国共有62.2万个村卫生室，尚未实现全覆盖，有些贫困地区村卫生室基础设施薄弱、诊疗设备简陋。建议研究将村卫生室作为农村公共服务设施，纳入行政事业性国有资产统一管理，实行公建公办或公建民办，给予日常运行经费保障，巩固好农村地区防病治病的前线阵地。

五、着力提高行政事业性国有资产使用效益

有些出席人员提出，加快总结梳理各地“公物仓”探索实践经验，尽早出台推动行政事业性国有资产共享共用的指导意见，盘活闲置资产，提高使用效益。有的出席人员认为，科研领域大型仪器设备共享共用工作还需进一步加强，建议尽快建立科研领域可共享大型仪器设备信息平台，完善鼓励共享共用的政策、规范、标准并建立相应奖惩考评制度，更加重视科研数据、信息的共享共用。

六、完善行政事业性国有资产管理体制机制

有的出席人员建议，加快建立和完善国有资产管理与预算决算管理之间的衔接机制，通过预算管理把控资产配置源头和资产处置出口，通过资产管理防范部分地方政府以虚假处置资产方式虚增空转财政收入、变相举借债务等行为。有的出席人员认为，开展对行政事业性国有资产的绩效评估，需要确立科学合理的评估方法，特别是对教育、文化等事业单位，其效益不宜也很难用经济价值来量化，应强化其社会效益。建议采取绩效评估与行业管理相结合的方式，通过健全行业准入、管理等标准，为评估绩效提供参照指引。还有的出席人员提出，从体制上解决行政事业性国有资产底数不清、配置不优、使用效率不高、流失浪费严重等问题，可以考虑参照对企业国有资产成立国资委进行监管的模式，组建或确定专门机构统一管理行政事业性国有资产。

有些出席人员提出，科研成果有其特殊性，纳入行政事业性国有资产范围管理需要有符合实际的制度安排。（1）财政部已经加大对高校科技成果转化形成国有股权管理的授权力度，建议进一步细化科技成果转化形成国有股权的登记、交易等环节具体制度，强化同交易所、证券部门具体政策的衔接，确保政策落地见效。（2）有些科研单位向民营企业转让成果不积极，主要是担心背负国有资产流失的责任，对研究形成的固定资产也缺乏明确的资产折旧、损耗标准。建议深入研究科技成果特别是由财政资金资助形成的科技成果的资产属性，制定专门的管理办法。（3）科研机构、学校运用研究成果创办的企业，在技术上与单位及研究团队有紧密的联系。在深化事业单位改革的同时，应当对分离出来的技术型企业如何保持与母体的有机联系作出机制安排，为其长远发展提供支撑。还有出席人员提出，大型央企普遍设有科研性质的事业单位，占有使用不少行政事业性国有资产，对这类资产的调整、处置都要向财政部门申请报批。建议加大对央企管理相关资产的放权力度，同时强化政府部门的监管。

七、发挥好人大对国有资产的监督作用

有些出席人员提出，贯彻好落实好《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》要求，应当进一步规范报告内容，突出报告重点，反映国有资产处置和收益分配、国有资产数量的变动趋势等情况，细化国有资本及其享有的权益、总资产报酬率等主要指标，分析研判国有资本保值增值和国有资本服务于国家战略目标等情况。应当抓紧建立一套系统完整、科学规范的指标体系，用以评价各类国有资产管理和运行情况。有的出席人员建议，全国人大常委会加强对地方人大监督行政事业性国有资产管理工作的指导，推动人大监督拓展到预算安排、资金拨付、项目建设、设备采购、财务决算、产权登记、投入使用、资产处置等各个环节，实现国有资产监督与预算审查监督的紧密衔接。

八、加强国有资产领域法律制度建设

有些出席人员提出，应加快国有资产管理立法工作，把国有资产管理工作纳入法治轨道。在行政事业性国有资产管理方面，现有制度依据主要是2006年财政部出台的有关部门规章，规范层级不够，权威性和约束力有所不足。建议总结实践经验，结合近年来出台的有关指导性意见，研究推进行政事业性国有资产管理工作立法。

九、规范报告和加强落实整改工作

有的出席人员建议，应把几大类资产的轮廓、范围、标准制定出来，然后再对国有资产进行普查进而分类详查，并开展资产分布、构成情况等分析工作，强化资产数据与单位履职、社会保障等各方面情况的联动分析，充分反映国有资产的详貌、效益、贡献和管理中存在的问题。有的出席人员建议，要改进编报方式方法，总体情况简明扼要，相关数据内容以图表形式直观展示；按照编制会计报表的方式，设置几个特定栏目，再填上相应数字，篇幅大为简化，也便于对比，进一步增强报告的可读性、可懂性和可审性。有些专门概念、提法或缩略语看后不明白其确切含义，比如“十项改革试点”、“双百企业”、“公物仓”、“增存挂钩”等。建议就统计口径、名词解释等作出说明，更好地帮助委员解读报告。研究逐步编制合并报表，以国家为准会计主体，而不是现行的汇总报表。有的出席人员提出，要加强技术支撑，建议从顶层设计上，建立一个综合的、全口径的国有资产信息系统的统一的共享平台，加快部署推进各类国有资产管理信息纳入人大预算联网监督系统，运用大数据技术开展分析研究。建立更加透明规范的国有企业信息公开制度，设立统一的信息公开网络平台，打造实时在线的企业产权、财务监管、投资管理等国资监管信息平台，推进信息化与监管业务深度融合，实现动态监测，切实解决信息不对称、监管不到位的问题。有的出席人员提出，要持续推动国有资产管理中存在的突出问题的解决。综合报告和专项报告明确指出了全国行政事业性国有资产管理的体制机制、基础工作、监督管理的规范性等方面存在的突出问题，找到问题是基础，关键是要对发现的问题紧盯不放，建立问题清单、整改清单、责任清单。