立环保良法 保高质发展 促生态文明

江苏省常州市武进区雪堰镇积极开展全域垃圾分类工作，将垃圾分类写入村规民约，提高了农村生活垃圾“分类化、减量化、资源化、无害化”水平，改善了村民的生活方式和习惯，提升了农村环境质量。图为雪堰镇新康村垃圾分类点。中国改革报记者雷茂盛摄

如何“用最严格制度最严密法治为生态文明建设提供可靠保障”已成为我国新时代建设中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的关键环节。江苏作为推进生态文明建设较早的省份，又是制造业大省和污染物排放大省，有条件也应当率先进行这一探索。前不久，江苏省委书记、省人大常委会主任娄勤俭指出，要把生态文明作为第一议程来谋划，要建立最严格的环境保护法制体系。这对江苏打赢污染防治攻坚战和高质量发展走在前列具有重要现实意义。

经济发展越快环保压力越大

近10年来，江苏省经济发展呈现跨越式发展的特征：2010年，全省GDP突破4万亿元，财政总收入突破万亿元；2015年，全省GDP突破7万亿元，一般公共预算收入超过8000亿元，产业结构实现“三二一”的历史性转变；2018年，全省GDP已实现9.2万亿元，而在2020年前必将突破10万亿元大关。

然而，在这组跨越发展数字背后，却是环境保护与生态修复的巨大压力，是越来越紧的资源环境瓶颈约束。据统计资料：全省工业废水排放量达18亿吨左右；机动车保有量达1500万辆，居全国各省第五位；全省土地开发强度最高时达21.99%，为全国各省最高；尤其是重化工业比重过高和煤电为主的能源结构，制约了发展方式和消费模式的绿色转型。

近年来，江苏省在水、大气环境污染防治总量控制、末端治理方面都作出了很大努力，取得明显成效，实现了大气、水污染物排放总量较大幅度下降，但要实现环保攻坚战目标压力更大。这就需要不断进行技术和制度创新。就制度创新而言，环境保护法治建设，应围绕高质量发展目标，将侧重于末端治理的“死法律”引向源头管控的“活制度”，建立起高质量发展的长效机制。

问题引导立法立法解决问题

党的十八大以来，江苏省人大常委会根据江苏省委作出的建设“强富美高”新江苏、“生态环境高质量”的决策部署和打好污染防治攻坚战新要求，不断加快生态环境保护法规的立、改、废步伐，积极推进生态文明法制建设，使生态文明建设做到于法有据。

在水环境保护方面，2017年以来，制定了《江苏省河道保护条例》，落实了河长制的法律责任，这一条例的出台，使江苏从长江、淮河、太湖、洪泽湖等“大动脉”到290多个中小湖泊、2900多条大小河道等“小静脉”都有了保护的法规。促进了“大动脉”与“小静脉”的良性循环。为全面加大水环境保护力度，对原制定的《江苏省长江水污染防治条例》《江苏省太湖水污染防治条例》进行了修正和修订。长江水污染防治条例，在全国率先实行了上下游水质交接责任制，当年这一条例的出台，被评为中国十大环境新闻之一。条例修正后，增强了条例的操作性。《江苏省太湖水污染防治条例》的修订，对原有的不利于发展战略性新兴产业和传统行业转型升级的“死规定”作了修改。新规定使战略性新兴产业发展获得更多空间，同时给传统产业技术进步开辟了新路，并逐步挤出落后污染产能，不断减少该地区单位国土面积承载的污染负荷。

在大气环境防治方面，2014年，雾霾肆虐江苏大地，成为人民群众的“心肺之患”。按照“源头严控，过程严管，后果严惩”的总体要求制定《江苏省大气污染防治条例》，经省人民代表大会高票通过。该条例把控煤作为首要措施，逐步消减全省煤炭消费总量；以转变发展方式和消费模式作为主线，把重污染行业新、改、扩建项目关进法律的笼子，限期淘汰落后产能、落后工艺；把机动车船及移动机械、扬尘污染、三产污染、农业污染全面列入防治范畴。条例实施以来，2018年全省PM2.5浓度为48微克/立方米，比2013年下降32.9%，完成了国家下达的考核目标。

在绿色发展方面，近年来，为撬动发展方式的转变，制定了《江苏省循环经济促进条例》，该条例着眼于转变资源利用方式，划定资源利用、污染物排放总量红线，提升限额标准，促进地方和企业在节约资源与保护环境的双轨道运行；构建信息服务平台，提供政策引导、技术推广、金融支持等服务；赋予有关部门刚性执法手段，对在拆解或者过程中可能造成环境污染的违法行为可依法吊销营业执照。目前，全省一般工业固体废物年产量1.2亿吨，综合利用率为91.2%，重要资源综合利用率水平均居全国前列。

尽管江苏制定的环境保护类法规较多，门类也较广，但从构建生态环境保护法制体系来看，仍然存在碎片化、不系统的问题。从近期省人大常委会开展的水污染防治法执法检查情况看，无论经济发达地区，还是欠发达地区，都存在落后污染产能问题，关闭这些行业企业，地方政府也很难。如何建立动态淘汰落后污染产能机制，引领行业和企业转型升级、绿色发展，走上高质量发展道路是生态环境保护法制建设的关键任务。

走进新时代文明看生态

当今世界，生态危机是人类社会面临的重大难题和严峻挑战。顺应新时代社会主要矛盾变化，构建人与自然和谐共生的现代化，已成为中华民族的新目标、新使命，只有加快制度创新，才能开辟生态文明新境界。

法随时转则治，治与世宜则有功。2018年7月，全国人大常委会作出了《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，明确提出“有立法权的地方人大及其常委会要加快制定、修改生态环境保护方面的地方性法规，结合本地实际进一步明确细化上位法规定，积极探索在生态环境保护领域优于国家进行立法”。江苏作为制造业大省和环境容量小省，迫切需要制定保障高速度增长向高质量发展转变，工业文明向生态文明跃升的引领性、创制性地方性法规，构建以生态文明为引领的生态环境保护法制体系，早日形成绿色发展的新机制、新格局。

加快制定以改善生态环境质量为核心地方性法规。本届江苏省人大常委会5年立法规划已明确将制定和修订生态环境保护、土壤污染防治、生态环境监测、水环境保护、乡村环境治理与保护等条例。笔者认为，通过制定这些法规解决江苏省生态环境保护和高质量发展中三个方面的突出问题：一是划定对人民群众生存环境构成威胁的重污染项目、企业和工业园区建设的底线，对重污染和高风险企业项目实行退出生产的法律制度；二是严格区域生态环境容量管控，谁压环境容量红线淘汰谁，实行企业单位GDP主要污染物贡献高者淘汰制度，以保证区域在环境容量一定的条件下GDP的持续增长，逐步走上绿色发展和高质量发展的道路；三是加大全社会环境保护的投入，使区域污染防治能力大于本区域污染物排放总量。四是建立健全对污染源精准监管和治理的技术范式和责任制度。

积极探索以生态文明为引领的绿色发展体制机制。一是要加快制定资源利用方式转变、产业转型升级、高质量发展等方面的地方性法规，如制定生态文明促进条例、绿色发展条例等，为实施“五位一体”总体布局提供法律支撑。二是要建立生态文明“四梁八柱”的基础性制度，探索制定自然资源登记制度，自然资产核算评估预警制度，生态环境损害赔偿制度，生态修复制度，绿色考核制度。三是制定增加生态产品供给和区域环境容量管理等方面的法律制度。

不断强化国土空间规划管控刚性。制定国土空间规划条例，严守生态保护红线条例，划定生态保护、永久基本农田、城镇开发边界三条控制红线，形成“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的新格局，让红线控制制度成为刚性约束和不可触碰的高压线。

努力提升以污染防治标准为基础的治理功效。环境标准是环保工作的生命线，也是实施生态环境保护法律法规的技术支撑。江苏已经发布《江苏省生态环境标准体系建设实施方案（2018－2022年）》，2022年底前，要研究制（修）订生态环境标准项目100项。建议这些标准要进一步加强与生态环境保护的地方法规规章相匹配，从而形成更严密的生态环境保护法制体系。（张弛）