关于《银川市流动人口服务管理条例》贯彻执行情况的调研报告

　　市人大常委会：

　　按照常委会2012年度工作安排,2月13日至17日，在市人大常委会副主任金平的带领下，民侨工委调研组先后深入我市公安、人口与计划生育、卫生、住房保障、司法、民政、人力资源和社会保障、教育、建设、工商等十个政府职能部门以及兴庆区、贺兰县、永宁县，采取现场察看、座谈交流、明查暗访等方式，对《银川市流动人口服务管理条例》贯彻执行情况进行了调研，现将调研情况报告如下。

　　一、基本情况

　　《银川市流动人口服务管理条例》（以下简称《条例》）于2008年8月13日市第十三届人大常委会第五次会议审议通过。经自治区第十届人大常委会第五次会议批准，2008年11月1日起施行。自《条例》施行以来，我市公安等有关部门按照《条例》赋予的职责做了大量工作，为促进我市流动人口服务管理起到了积极作用。总体来看，《条例》的颁布实施具有较强的针对性和可操作性，为规范对流动人口的服务、管理，保障流动人口的合法权益，维护社会秩序，促进经济社会协调发展提供了重要的法规保障，取得了良好的社会效果。

　　近年来，银川市流动人口呈逐年上升态势，调研了解到，我市现有流动人口约30—50万人左右，虽然银川市流动人口在多个行业均有存在，但其职业状态分布是有规律的，建筑业是吸纳流动人口最多的行业，占全部流动人口的50%左右，其次是餐饮、娱乐、服务、小商贩等行业。近年来，流动人口违法犯罪现象时有发生，占全市刑事犯罪作案人数的60%-70%，且多数发生在流动人口之间，流动人口的大量涌入，一方面为银川市经济发展做出了积极贡献，另一方面，对我市社会综合治理和社会管理工作造成一定困难。

　　二、《条例》贯彻执行情况

　　（一）切实加强对《条例》的宣传工作。《条例》共分五章四十条，明确了立法目的、法律依据、管理主体，分别对居住登记、服务管理等作了规范，并对违法行为设定了相应的法律责任。一是各部门利用社区宣传栏、板报、印发宣传册等多种方式对流动人口进行经常性的法制宣传服务；二是组织执法人员学习《条例》，规范执法行为，严格执法，确保流动人口服务管理工作落到实处。

　　（二）树立服务和管理相结合的理念，各部门依照《条例》规定积极开展工作。

　　在治安管理方面。依照《条例》第二章，第二十三条的相关规定，公安部门突出重点，对流动人口中的高危人群进行管控，开通应用了公安信息网系统，共比对出1607名违法犯罪嫌疑人。2011年抓获盗、抢、打架斗殴等犯罪嫌疑人1774人，流动人口作案占全市发案率的57.99%。

　　在住建服务管理方面。依照《条例》第二十七条、第三十条的规定，住建部门一是规范房屋租赁市场管理，严查房屋出租中介机构和出租人不备案的现象，推行房屋租赁双方签订《房屋租赁合同》管理制度；二是规范建筑企业市场用人行为，推行“建筑企业用人备案”管理制度，加大拖欠农民工工资查处力度。

　　在计划生育服务管理方面。依照《条例》第二十四条的规定，卫生和计生部门创建了计划生育“一盘棋”、“同城化”服务管理工作新机制，建立健全流动人口计划生育服务点，免费发放宣传资料、避孕药具和提高生殖健康等技术服务。

　　在医疗卫生服务方面。将流动人口医疗卫生服务和管理纳入经常性工作范围，在传染病防治、儿童预防接种、妇幼保健等方面提供与常住人口同等服务。

　　在社会保障方面。依照《条例》第二十五条的规定，劳动保障部门积极搭建供需平台，为流动人口就业提供服务。2011年，举办各类招聘会36场次，提供就业岗位5万余个，达成意向性协议1.2万人。

　　在法律援助方面。依照《条例》第二十九条的规定，司法部门把流动人口法制宣传教育工作列为全面普法的一项重点工作，2011年，共接待处理法律咨询4000余件，调解纠纷102件，维护了流动人口的合法权益。

　　在文化教育方面。依照《条例》第二十六条的规定，教育部门对流动人口子女入学实行“同城待遇”，坚持“免试，就近上学”的原则，确保流动人口中的适龄儿童、少年正常接收国家规定的义务教育。

　　在帮扶救困方面。依照《条例》第二十八条的规定，民政部门对流动人口中城市流浪乞讨和困难人员开展救助、服务与管理工作。

　　(三)创新管理机制，明确工作思路，推动工作落实。一是及时修订配套制度，强化“以证管人、以房管人、以业管人”的工作措施，明确“谁经营谁负责、谁用工谁负责”的管理责任，并设置相应的处罚规定；二是创新管理机制，建立协管员队伍，落实协管员采集流动人口信息、出租房信息，办理居住证、查验《婚育证明》等管理职责；三是创新登记服务机制和年检服务方式，简化、完善登记程序。

　　（四）个别县区已初步建立了流动人口网格化管理模式。把社区划分为若干个网格，以住宅小区为一个单元“格”，连格成网，实行分片包干，责任到人，服务到户，社区工作人员、协管员、计生员、联防员、信息员、小区保安员，组成精干力量，各负其责，各尽其职，齐抓共管。

　　三、存在的主要问题

　　（一）管理体制不够有力，管理网络不够健全。《条例》规定，市人民政府负责本市流动人口服务管理工作。公安等部门按照各自职责共同做好流动人口服务管理工作。由于没有具体的牵头、协调、主管部门和相关完善的配套措施，造成各部门独立开展工作，工作开展的程度和各部门间的协调性没有监督考评机制。再者，公安部门检查房屋租赁、用工过程是否落实流动人口《居住证》的前置要求，住房保障部门检查房屋租赁备案情况，领证率、备案率不高，流动人口基本信息采集不全，没有检查监督机制，致使整体工作难以推进。流动人口服务管理在体制、机制等方面尚需进一步的加强和完善。

　　（二）“以证管人、以房管人、以业管人”没有完全落到实处。各部门都按照各自职能和政策法规处理各项事务，部门掌握的流动人口信息底数不清，整体情况不明，致使流动人口准确信息难以掌握，服务管理难度加大。流动人口不办理居住证、租房不签订《房屋租赁合同》等现象的监督纠正措施跟不上；房屋租赁、用工单位对要求流动人口出示《居住证》的规定执行不严，可有可无现象普遍。

　　（三）管理机构条块分割，工作合力难以形成。流动人口的管理涉及多个部门，但目前银川市流动人口管理体制还是以部门“各自为政”管理为主，流动人口信息未实现共享，没有真正形成政府统筹协调工作的合力，随着经济社会的发展，这种工作体制已不适应服务和管理的需要。

　　（四）重管理轻服务的工作理念还没有从根本上得到转变。一些部门没有充分认识到流动人口对经济社会发展所起的积极作用，防范式的“重管理、轻服务”思想仍然存在，依照《条例》第三条、第四条、第六条规定，流动人口依法应当享受的待遇有些还没有落到实处，合法权益保护工作有待加强。各部门之间信息资源整合，政策衔接，工作协调配合等方面还存在一些空白和盲点。

　　四、几点建议

　　（一）建立健全工作体制。《银川市流动人口服务管理条例》规定，市人民政府负责本市行政区域内流动人口服务管理工作。但实际工作中没有具体的牵头部门，工作体制上有缺陷。为此，建议学习借鉴广州、深圳的做法，设立流动人口日常综合协调管理机构，这样既有利于领导协调工作，又有利于督查考核工作。再者，建议在街道建立流动人口服务中心，在社区建立流动人口服务站，充分发挥基层组织作用，监督出租房屋备案登记，经营签订《房屋租赁合同》、租房者办理《居住证》；监督用工单位备案登记情况和就业的流动人口办理《居住证》；监督房屋租赁和用工单位采集信息与公安采集信息联网情况，形成工作网络。

　　（二）建立对流动人口实行“以证管人、以房管人、以业管人”的管理工作体制。（1）以证管人。对流动人口管理的有效办法是通过办理居住证采集信息，实现有效管理。以证管人的关键之处还要实行以证管业，以证统管。以证管业，就是不办理居住证的流动人口不能提高就业服务。以证统管，就是不办理居住证的流动人口不能签订《房屋租赁合同》，用工单位不得招录用工，不能享受办理其他证件、不能评级评优、不能入学入园等。以证管业、以证统管的目的是通过行业和部门督查流动人口自觉、主动办理居住证。（2）以房管人。以房管人就是流动人口租赁住房必须办理《居住证》，必须签订《房屋租赁合同》，必须采集信息，信息与公安联网的管理方式。《银川市房屋租赁管理条例》明确规定房屋出租必须签订《房屋租赁合同》，房屋出租人应该督促租房的流动人口办理居住证。但调研中了解到，这两点要求都做得很差，也基本没有政府管理部门检查督促这项工作。我市房屋租赁主管部门也因人员不足，而没有精力管理这项工作。由于相当一部分房屋出租户没有与流动人口签订《房屋租赁合同》，致使一些没有办理居住证的流动人口信息不能采集。（3）以业管人。以业管人就是要求个体工商户、企业和建筑用工单位在招用流动人口时，必须要求流动人口出示《居住证》，必须建立用工登记、采集信息，信息与公安部门联网的管理方式。《银川市流动人口服务管理条例》规定，工商、建设等部门，应督促企业、个体工商户、建筑用工单位法人，要督促招用的流动人口及时办理居住证。这是以业管人的有效手段。调研中了解到，该项工作都在开展，但工作不够扎实，也没有检查监督部门。

　　（三）加强领导，构建统筹协调机制，实行部门资源共享。按照“统一规划、统一标准、联合共建、数据共享”的原则，建立流动人口服务管理信息库，实现流动人口基本信息、治安管理、计划生育、劳动就业、义务教育、卫生防疫、房屋租赁等信息资源跨部门、跨系统共享，有效整合社会资源，构建网络互联、信息互通、资源共享的城市网络系统平台。

　　（四）树立服务与管理并重的思想观念。严格按照《条例》统一各级各部门的思想，牢固树立公平对待、依法保护、服务至上的服务管理理念，将流动人口与常住人口一样纳入服务管理的范围，统筹规划、统一协调、精心组织，按照《条例》规定，建议免收各项办证费用，适当减免房屋租赁税，使流动人口在教育、医疗、就业、社会保障等方面的待遇落到实处。切实改变传统的防范式管理，突出以人为本，把流动人口服务与管理结合起来，把流动人口管理与教育结合起来，真正维护流动人口的合法权益。

　　（五）建议对《银川市流动人口管理条例》进行修订。随着时间推移和形势变化，《条例》在执行过程中，存在部分条款与我市经济社会发展不相适应的问题，例如：流动人口范围、概念界定问题；违法行为处罚过轻、执法成本过高等问题；政府责任部门怠于履职行政问责问题等。建议将《条例》修订工作纳入立法规划，适时加以细化、补充和完善。

　　银川市人大常委会民侨工委调研组

　　2012年3月14日