云南人大赴浙江山东考察学习规范性文件备案审查等工作

　　4月7日至12日，法工委浦林法主任率相关处室负责同志赴浙江、山东两省四市就规范性文件备案审查及开门立法、民主立法工作情况进行了考察。通过与浙江省人大法制委、宁波市大人常委会法工委、舟山市人大常委会法工委和山东省青岛市人大常委会法工委座谈交流，取得了许多值得借鉴的经验。

　　一、规范性文件备案审查工作稳步推进

　　对政府和下一级人大常委会制定的规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予地方各级人大常委会的重要职责，是加强对“一府两院”工作监督的重要形式，也是监督法确立的人大常委会开展监督工作的七种主要形式之一。监督法出台以后，各地人大常委会在加强和改进对规范性文件备案审查方面进行了积极实践和努力探索，取得了一些值得借鉴的成果。浙江、山东省人大常委会在法工委设立了专门的备案审查机构（山东省在常委会法工委成立了备案审查处，浙江省增加了备案审查专职人员，与法工委办公室合署办公）。有地方立法权的浙江省宁波市人大常委会、山东省青岛市大人常委会在法工委设立了备案审查室，制定了备案审查的相关规定。如浙江省人大常委会于2007年11月审议通过了《浙江省各级人大常委会规范性文件备案审查规定》，对全省各级人大常委会规范性文件备案审查的程序和内容进行了详细的规定。青岛市人大常委会于2009年4月制定了《关于贯彻实施<山东省各级人大常委会规范性文件备案审查规定>的指导意见》，按省的规定，结合青岛市的实际作了进一步细化。浙江省人大常委会还于2008年4月召开了规范性文件备案审查工作会议，并于同年10月召开了规范性文件备案审查工作总结交流会。根据上述两省四市人大常委会开展规范性文件备案审查工作的情况，归纳起来有这么几点：

　　一是建立了统一的备案审查专用文件格式，如《浙江省各级人大常委会规范性文件备案审查规定》明确：报备必须要有备案报告、文件文本、相关说明，数量要求一式十份。青岛市人大常委会的指导意见还对备案文件的格式从纸质文件到电子文件，从报备内容到报送份额都进行了具体的规定。这样就将向人大常委会报送一般的文件和正式的报备审查科学地区分开来。

　　二是科学界定了规范性文件备案审查的范围，确立了主动审查与被动审查相结合的审查模式，解决了你报多少我审多少、不报不审的尴尬局面；

　　三是建立起了“专”“统”结合的审查机制。将专门委员会的专业审查和法制委员会的统一审查有机结合，保证了备案审查的质量。

　　四是创建起了对规范性文件进行全面审查与结合常委会监督工作进行重点审查相结合的监督形式。所谓全面审查，就是有备必审，对凡是符合规定审查范围的规范性文件由常委会审查机构进行全面审查；所谓重点审查，就是结合常委会年度监督计划，与常委会的年度监督工作重点相结合，每年确立一至二件规范性文件进行主动的重点审查。

　　青岛市人大常委会还规定：常委会备案审查机构应当于每年第一季度，对上一年度规范性文件的备案及审查情况进行汇总，并向常委会主任会议作出书面报告，报告包括基本情况、审查结果、需要注意的问题、工作建议等。并由常委会办公厅向文件制定机关进行反馈。

　　总之，通过对这些省市人大常委会的规范性文件备案审查工作的学习考察，总体感受是：浙江、山东省人大常委会开展规范性文件备案审查工作起步早，措施实，较规范，效果好。

　　二、民主立法开门立法工作多头并进

　　考察期间还对两省四市人大常委会在民主立法、开门立法方面的新思路、新举措进行了学习。总体感到这些省市的地方立法工作公开性高、透明度强、规范性好。

　　一是法规草案起草的途径在不断增多。如浙江省人大常委会启动了重要法规草案实行组建起草小组进行起草的制度和重要法规草案实行三审制度，有效地提高了法规草案的质量，为审议工作打下了坚实基础。青岛市人大常委会进行了专家起草法规草案的探索，积累了一些成功经验。

　　二是法规草案征求意见的渠道在不断拓宽。浙江省人大常委会坚持所有的法规草案都向市、县（区）人大常委会、省人大代表书面征求意见，在地方立法网上公开。并适时选择与老百姓利益密切相关的重点法规草案在地方党报上全文刊登，并与网络在线、地方人大门户网站进行合作，直接与网民在线访谈，通过发挥网络在汇集民情民意方面的直接和广泛的作用，大大扩展了法规草案征求意见的范围。

　　三是公民参与立法工作的方式在不断发展。建立了年度立法项目征集公民意见制度、立法听证制度和公民旁听常委会会议制度。这些省市通过不断巩固发展和探索，使全民参与立法的方式方法得到不断拓展。

　　四是地方立法工作的协调机制在不断完善。如浙江省人大常委会为加强立法沟通、协调和配合，充分发挥相关委员会“专”的作用，严格执行法制委“统”的规定，把提高立法质量和工作效率放在首位。省人大法制工作机构与省政府法制办公室联合制定了《关于进一步加强立法沟通协调，改进立法工作的若干意见》，建立了立法工作联席会议制度、立法项目起草工作精细化管理制度、立法计划实施情况通报会制度、法规草案提前介入制度、法规重要问题修改协商制度、年度立法计划预安排制度、立法项目起草工作责任考核制度等七项工作制度。同时，法制委员会加强与有关专门委员会、工作委员会、办公厅、研究室的沟通、交流和合作，提前介入法规草案的起草、修改工作，使立法工作的整体合力作用得到充分发挥。浙江、山东还在总结近年来立法工作体制机制方面积累的一些新的做法和经验基础上，组织专门的工作小组，对历年来制定的《法规草案征求意见工作规则》等13项立法工作制度进行全面的修订和系统整理，编印《立法工作备要》，进一步规范和改进了立法工作的方式方法，提高立法工作制度化水平。

　　五是立法咨询专家在地方立法中的作用在不断凸显。浙江、山东省人大常委会建立有立法咨询专家库。近年来，在认真总结专家库工作经验的基础上，按照广泛性、权威性、专业性、实践性等原则和要求，对专家库进行了优化。同时，通过制定《地方立法专家库工作规则》，进一步规范了地方立法专家库的运作机制。考察中，浙江省人大常委会在浙江大学法学院建立有地方立法研究中心，青岛市人大常委会法制室在青岛海洋大学法学院建立了立法研究所，这些研究机构的建立，为地方人大常委会立法工作的创新和发展，为法规质量的不断提高发挥了重要作用。如去年全国人大部署法规清理任务后，青岛市人大常委会法制室就充分利用立法研究所人手、资源、时间富集的优势，专门确立研究课题，将本级制定的全部现行有效法规逐一进行了综合评估，形成了一份高质量的研究报告，使青岛市人大常委会的法规清理工作得以按时地全面完成。

　　三、立法是人大及其常委会的一项重要工作

　　考察所到之处，人大常委会领导都十分重视地方立法工作。普遍认为，立法是地方人大及其常委会的重要职权，是依法治国的需要和保障。因此，立法工作应该是有立法权的各级地方人大常委会重要的日常工作，应从体制机制、人力物力上予以充分保障。浙江省人大常委会、宁波市大人常委会主任由党委书记兼任，一般由常务副主任分管立法工作。青岛市人大常委会立法工作由主任亲自分管。这些省市人大常委会分别有一位副秘书长专门负责协调立法工作，为法规草案的成熟度、是否上会进行统一把关。青岛市人大常委会还建立有“立法工作务虚会议制度”。每隔半年由分管领导牵头，各委员会、办公厅、研究室负责人参加，就立法工作形势、遇到的困难、改进工作等广开言路，畅所欲言，为常委会党组和主任会议提供决策参考。用当地常委会领导的话讲：人大工作千头万绪，但说到底唯有立法焦点多、程序严、影响大，在这方面是不敢有半点松懈和怠慢的。

　　此次考察，虽时间紧，面不广，但很有收获。同兄弟省相比，无论在立法工作上，还是在监督工作上，有一定的差距，需要认真思考，加强研究，改进工作，积极探索，使云南的立法工作更适应于新形势的发展。