关于《重庆市未成年人保护条例(草案)》的说明

 　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受市人大内务司法委员会委托，现就《重庆市未成年人保护条例(草案)》作以下说明：

　　一、关于立法的重要性和必要性

　　在我国13亿人口中，18周岁以下的未成年人约有4亿，我市3200万人口中未成年人有800万。青少年是祖国的未来和希望，关系着千家万户的幸福安康，关系着国家的前途命运。未成年人是身心发育尚未成熟的特殊群体，需要国家、社会、学校和家庭给予特别的关心和爱护，需要法律给予特殊的保护。保障未成年人的合法权益，保护其健康成长，培养其优良品质、聪明才智，是家庭、学校、社会共同的义不容辞的责任，也是保证社会主义事业后继有人和实现中华民族伟大复兴的具有战略意义的任务。

　　党和国家对保护未成年人十分重视，2004年，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，中央综治委启动了"为了明天──预防青少年违法犯罪工程"。2005年6月，胡锦涛同志作出重要批示，强调"要从国家和民族的未来的高度，重视未成年人犯罪问题。要明确责任、大力协同，综合防治，通过教育和法制相结合，使未成年人犯罪问题得到明显好转。"1991年9月全国人大常委会制定了《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》），1999年11月全国人大常委会又通过了《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称《预防未成年人犯罪法》），这两部法律共同构成了我国未成年人保护法律体系的两大支柱，标志着我国的未成年人保护工作进入了法制化、规范化、社会化的阶段。针对未成年人保护方面出现的新情况和存在的突出问题，2006年12月全国人大常委会又对《未成年人保护法》作了重大修订，进一步明确了未成年人的权利、未成年人保护的原则、政府及其有关部门的职责，全面充实了家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护等四大保护的内容，强化了法律责任，为维护未成年人合法权益、预防青少年违法犯罪工作提供了更加有力的法律保障。2009年7月全国人大常委会副委员长李建国在《预防未成年人犯罪法》颁布十周年座谈会上讲话要求，"要以完善配套法规规章推进法律实施。要围绕预防未成年人犯罪工作的重点难点问题深入调研，制定或修订相关地方性法规。"

　　1998年，我市人大常委会制定了《重庆市实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》（以下简称《实施办法》），此后并组织开展了两次代表视察和执法检查。在各级党委、政府的领导下，全社会共同努力，我市未成年人保护和预防未成年人犯罪工作取得了显著成绩。但随着经济社会的发展，一系列新情况如未成年人沉迷网络、网吧接纳未成年人、相关文体场所设施对未成年人开放不足、留守儿童的监护缺位、青少年违法犯罪呈增长趋势等问题引起社会高度关注，同时我市尚未制定预防未成年人犯罪法的实施办法。鉴于修订后的《未成年人保护法》有许多新的规定需要结合我市实际予以体现和细化，同时《预防未成年人犯罪法》的实施规定也需制定，并考虑到两部上位法内容有共同之处，因此，根据两部上位法，在我市实施未成年人保护法办法的基础上，制定我市的未成年人保护的综合性地方法规《重庆市未成年人保护条例》（以下简称《条例》）很有必要。

　　二、关于草案的起草过程

　　为做好《条例》立法工作，2009年市未成年人保护委员会、团市委进行了大量调研，并委托西南政法大学有关专家完成了初稿草拟工作。今年初，我委会同团市委组建了《条例》起草小组，深入开展调研，广泛征求意见，就条例的重要内容多次研究、修改，以多种形式开展了论证。先后会同市人大法制委员会、教科文卫委员会、常委会法制工作委员会、市政府法制办公室召开专题研讨会4次，邀请教育、文化、工商、公安、司法、通信管理等部门和法院、检察院以及几大通信企业，就"相关文体活动场所和设施向未成年人开放"、"互联网及上网场所监管"等方面条文内容进行了重点探讨；召开征求意见会3个，邀请市人大代表、专家学者参加讨论；还专门召开座谈会直接听取了中、小学生和教师的意见。就起草中有争议的重要问题如怎样真正落实国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》关于网吧"零点停业"的规定等，制作了调查问卷向社会征求意见。条例草稿书面征求了40个区县（自治县）人大常委会和市级有关部门的意见。2010年5月6日，召开三届人大内司委第九次全体会议，通过了提请本次市人大常委会会议审议的《条例》草案。

　　三、关于立法的原则和思路

　　在条例草案起草工作中，我们遵循了以下原则和思路：

　　一是整合立法资源，制定综合性地方法规。草案以《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》两部上位法为主要依据，在原实施办法的基本框架内进行修改完善。《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》在调整范围和内容上不少是相同的，预防未成年人犯罪的最终目的是为了实现对未成年人更好地保护，未成年人保护工作本身就应当涵盖预防未成年人犯罪工作，因此可以整合立法资源，不再单独制定预防未成年人犯罪的地方性法规。《条例》草案对实施办法的内容作了较大修改，针对新情况新问题，补充和细化了实施《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》的规定。

　　二是坚持法制统一和适用原则，处理好与法律、行政法规的关系，重点解决现实存在的突出问题。未成年人保护工作涉及面很广，我国民事、刑事、行政、社会等很多法律都有关于未成年人保护的内容。草案遵循法律、行政法规优先于地方性法规的法律适用原则，重在对法律、行政法规的细化。因此，凡是法律、行政法规有明确规定的，本条例一般不再重复，或者只作原则性、衔接性的规定。草案在内容上着重有针对性地保护未成年人的政治权利、民事权利、诉讼权利，没有面面俱到作重复规定。未成年人保护工作当前面临的问题很多、很复杂，不可能通过一次立法或一部法规全部解决，草案抓主要矛盾和突出问题，并注重适用性和操作性。此次修订的重点，是进一步明确执法主体职责，健全未成年人保护工作机制、强化家长监护职责、提高社会保护水平、防止未成年人沉迷网络、对农村留守儿童的监护、对生活无着未成年人的救助、为未成年人创造更多的有益活动空间、预防未成年人违法犯罪等问题。以上原则在草案条文数量上也得以体现，如两部上位法共有129条，原实施办法有72条，《条例》草案只有67条。

　　三是处理好与其他地方性法规的关系，做到相互协调衔接。如其他地方性法规将要作出规定的，草案只作原则性规定。义务教育和校园安全都是未成年人保护的重要内容，但根据市人大常委会立法计划，《重庆市义务教育条例》和《重庆市学校安全条例》也将要制定，在义务教育、寄宿制学校建设、学校建设标准、专门学校教育、校园安全等方面与本条例草案有重合、交叉的内容，我委与市人大教科文卫委员会协调了意见，本条例草案只作原则性规定，《重庆市义务教育条例》和《重庆市学校安全条例》作较为详细的规定。而对于其他地方性法规没有规定或者规定不够完善的，在草案中尽可能作出明确规定。如对网吧的管理、尤其是对无照经营网吧的查处，本应由互联网管理专门法规规定，但鉴于目前相关地方法规欠缺，而未成年人是网吧违法经营和"黑网吧"的主要受害者，社会各界强烈要求将其管理纳入法制轨道，及时在地方立法中予以规范，因此，纳入了本条例调整范围。

　　四、需要说明的几个问题

　　（一）关于综合协调工作机构和工作机制

　　未成年人保护工作涉及面广、涉及部门多。在市级层面，我市现有两个涉及未成年人保护工作的综合协调工作机构，即重庆市未成年人保护委员会和重庆市预防青少年犯罪工作领导小组。两个综合协调机构的办事机构都设在团市委，两个综合协调机构的成员单位均多达30余个。区县的机构设置也大体类似。因此，草案本着加强协调配合，发挥齐抓共管、跨部门合作的政治优势和体制优势，积极应对新情况、新问题的精神，明确了这两个综合协调机构的日常工作机构设在同级共青团组织，并充实了综合协调、检查监督、工作考核、受理投诉等职责（第六条）。强化各个成员单位主动严格履职和加强协作配合，是草案拟订的重点，对此作了规定：一是明确了未成年人保护和预防青少年违法犯罪工作的责任主体（第三、五、六、七条）。二是对相关职能部门的职责界分、履职的程序和时限、部门和责任人员的责任追究及建立跨部门的信息共享、联合执法、责任倒查等工作机制作出了明确规定（第七条）。三是规定建立跨部门工作通报制度，明确了通报义务，便于实现部门协作，将联合执法和责任追究落到实处（第五十五、五十九条）。四是细化了执法机关的法律责任（第六十五条）。

　　（二）关于加强对校园周边不适宜未成年人进入的经营场所的整治

　　早在1999年6月颁布的《预防未成年人犯罪法》和2006年修订的《未成年人保护法》规定："禁止在中小学校附近开办营业性歌舞厅、营业性电子游戏场所以及其他未成年人不适宜进入的场所"，并授权省级人民政府规定禁止开办上述场所的具体范围。我市文化广播电视局关于贯彻执行《娱乐场所管理条例》中若干问题的意见（渝文广发[2007]124号）明确规定在学校周边200米范围内不得设立不适宜未成年人的娱乐场所、电子游戏场所。从教育行政部门2009年调查情况看，这些规定的执行还有很大差距。全市范围共调查中小学和幼儿园12782所，其中校园周边200米内存在不适宜未成年人的经营场所的有2375所，城镇学校周边尤为突出，群众反映强烈。为加强执法力度，推动这一问题的解决，条例草案根据上位法的精神，从地方立法上将政府部门的具体规定上升为法律规范，并规定校园周边已经违规设立的经营场所必须限期整改。考虑到目前经过相关部门审批同意的这些场所，其责任并不完全在经营者，因此，草案设定了一定的整改期限（第五十六条）。

　　（三）关于相关文体活动场所、设施对未成年人的开放

　　我国的未成年人保护工作始终坚持"堵疏结合"的原则，在对不适于未成年人的活动场所严格禁止或限制进入的同时，对有益活动场所、设施向未成年人免费和优惠开放也早有明确规定。2004年以来，中共中央、国务院和中央两办多次发文，国务院颁布《公共文化体育设施条例》，多个中央部委联合行文，都要求各类博物馆、纪念馆、展览馆、烈士陵园等爱国主义教育基地、科技馆、展览馆、美术馆、文化馆、图书馆、青少年宫、儿童活动中心以及影剧院等公共文化体育设施要创造条件对全社会开放，对未成年人免费或者优惠开放。2006年12月修订的《未成年人保护法》对此进一步作出了法律规定。2010年1月中宣部、财政部、文化部、国家文物局还对博物馆、纪念馆对未成年人免费开放的范围、财政保障机制、绩效考评作出了具体的部署。从我市实际情况看，有关文体活动场所向未成年人开放的工作发展不够平衡，为了落实相关法律和文件要求，《条例》草案根据上位法和中央部委的文件精神，做出了一些细化性规定。一是规定要加强青少年活动场所建设，新建住宅区应配套建设活动场所和设施，区县至少要建设一个综合性活动中心；二是规定课余时间和节假日期间学校的文化、体育设施、互联网上网服务设施应当向未成年学生免费开放（第二十七条）；三是分别明确了公益性场所、设施免费或优惠开放的范围和标准，规定公益性场所要向未成年人免费开放，非公益性场所实行至少半价的优惠开放（第三十二条）。

　　（三）关于进一步明确和强化监护人责任

　　家庭是未成年人主要的生活环境之一，父母及其他监护人负有重要的不可推卸的监护职责，社会其他方面的保护也需要家长及监护人的配合。条例草案针对新形势下家庭和社会保护中存在的问题，进一步明确和强化了监护人的义务和职责并细化了法律责任。例如关于在婚姻家庭关系变动中不得歧视、伤害子女的规定（第十一条）；关于引导和监督未成年人正确使用互联网，审慎开通手机上网功能的规定（第十三条）；关于在家庭房屋装修、车辆驾驶、电器使用、食品药品安全等方面遵守规章和技术规范，防止伤害未成年人的规定（第十四条）；关于外出务工的父母要妥善委托监护人并与子女、委托监护人、当地组织保持经常联系的规定（第十五条）等等，都是希望通过立法增强父母及其他监护人的监护意识和法律责任，有助加强家庭保护。

　　（四）关于加强对农村留守儿童的监护

　　我市是农村劳务输出的重点地区，全市农村外出务工人员近700万人，有200多万未成年子女，占农村地区未成年人总数的一半以上。这些留守儿童，由于父母长期不在身边，居住分散，家庭经济困难等原因，缺乏亲情关怀和学习辅导，缺乏约束管教，缺少安全保护，在生活、学习、心理和人身安全方面存在一些亟待解决的问题，市政府于2008年已就加强农村留守儿童工作作出部署，正在积极推进，地方立法予以关注和保障十分必要。根据全国人大常委会的有关精神和我市实际，《条例》草案分别从政府职责、家长义务、社会关怀不同角度对加强留守儿童监护作了规定，集中体现在第十五条和二十条中。

　　（五）关于司法保护的社会调查制度

　　近年来，在我国少年刑事司法制度改革进程中，国家和各省区市都作了大量探索实践，形成了一些行之有效的经验或作法，有的已推广实施。如在办理未成年人刑事案件中，对未成年犯罪嫌疑人、被告人实行社会调查的制度，对挽救失足未成年人有较强的现实意义，最高人民法院、最高人民检察院都就此制定了相关规定。草案在总结我市实践经验的基础以地方性法规的形式，对社会调查的主体、内容、作用等作了规定（第四十六条），以充实司法保护的措施。

　　（六）关于加强对网吧接纳未成年人违法行为的监管

　　尽管行政法规对禁止网吧接纳未成年人已作出了专门规定，如实行实名登记、"零点停业"等制度，并设定了严厉的法律责任，但实际执行效果并不理想。2009年全国人大内务司法委员会在未成年人保护法执法检查整改情况的调研报告中指出，网吧接纳未成年人上网依然是严重问题。在本次立法调研中了解到，虽然我市近几年加强执法，情况有所好转，但网吧接纳未成年人屡禁不绝，2009年全市文化执法部门共处罚违规网吧1362家（次），其中90％以上都是接纳未成年人上网。据司法机关反映，未成年人违法犯罪案件中起因涉网的仍很突出。为进一步加强监管，一方面，草案针对现行网吧管理制度的不完善问题作了规定，如进入网吧一律实行身份证实名登记制度，堵塞目前用上网证登记无法核实真实身份和年龄，不利监管的漏洞（第三十三条）。另一方面，加重接纳未成年人上网的违法责任。草案参照国家有关部委的文件，对《未成年人保护法》关于"情节严重的，吊销《网络文化经营许可证》"的规定，进行了细化，规定凡有一次接纳3名未成年人或累计接纳未成年人3次、在法定营业时间以外接纳未成年人或者因接纳未成年人引发重大恶性案件等严重情节，一律予以吊销《网络文化经营许可证》处罚（第五十八条）。这样修改一是为了提高执法的可操作性，减少执法机构和执法人员的自由裁量权；二是便于各方面监督。

　　（七）关于防止未成年人沉迷网络的两个问题：

　　1．关于"零点断网"的问题

　　国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第二十二条规定："互联网上网服务营业场所每日营业时间限于8时至24时"，第三十条规定，互联网上网服务营业场所经营单位在规定的营业时间以外营业的，由文化行政部门给予警告，可以并处15000元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至吊销《网络文化经营许可证》。2008年8月，全国人大常委会执法检查组《关于检查<中华人民共和国未成年人保护法>实施情况的报告》指出："文化、工商、公安、工业和信息产业等部门，要进一步完善联合执法协调机制，加强对网吧的经常性监管，特别要加强对城乡结合部和农村网吧的监管，坚决取缔黑网吧，严格实行上网实名制和'零点断网'，对接纳未成年人和超时经营的网吧给予重罚，同时要依法追究经营者的责任。"目前，行政法规关于"零点停业"的规定基本上没有得到网吧业主的遵守，零时后未成年人上网吧的也有相当数量。在整治网吧违法经营行为当中，对于是否实施在法定营业时间以外切断网吧的网络接入（简称"零点断网"），各方面存在较大争议。网吧业主、互联网接入服务商、网络主管部门总体上持反对态度，而广大家长、人大代表、未成年人保护组织、学校则倾力赞成。4月，我委专门制作了调查问卷，就零点停业与零点断网的相关问题，征求区县（自治县）人大常委会、人大代表、专家学者和教师、学生意见，发出问卷600余张，收回434张。统计结果显示，认为"零点断网"没有上位法依据、没有实际作用、技术上难以实现的占14.5%；而认为地方立法作出"零点断网"规定，与上位法不相抵触，符合法律、行政法规立法原意；行政法规关于"零点停业"的规定属于强制性规定，网络服务提供商与网吧业主签订24小时服务合同违反该规定，属于无效合同；"零点断网"可以弥补执法力量不足，减少执法成本，有利于在较大范围内阻断未成年人零时后进入网吧的渠道，制止网吧违法经营；从技术上完全可以解决的，占85.5%。我委考虑到"零点断网"的措施影响较大，是否在全国率先由地方性法规作出规定，需要进一步研究，故暂未在草案中写入。草案只是增加了网吧管理和处罚的规定，并规定互联网服务提供商如发现网吧零点后营业的，应当立即通知文化行政执法机构，文化行政执法机构应当及时查处（第五十九条）。鉴于目前网吧违法经营，社会反映强烈的严峻形势和全国人大常委会审议通过的执法检查报告明确提出了"零点断网"的要求，建议常委会组成人员就此问题进行深入审议，并在一审后可以就"零点断网"问题进行立法听证。

　　2．关于实行手机卡实名制度

　　目前，使用手机的未成年人大幅增加，手机网络不良信息、网络游戏和网络聊天也成为导致未成年人沉迷网络的重要因素，社会各方面尤其是学校、家长、未成年人保护组织对此反映很大，强烈要求规定实行手机卡实名制度，限制对未成年人使用的手机开通互联网接入服务，或者在目前尚不能普遍实行实名制的情况下，通信服务商应当在家长的配合下对未成年人使用的手机卡实行实名登记，限制开通上网功能，过滤向未成年人手机发送不良信息。鉴于该问题比较复杂，通信管理部门和服务企业认为难以实施，也暂未写入草案。草案只是做了相关的两条规定，一是要求父母引导和监督其未成年子女正确使用互联网，审慎开通手机上网功能（第十三条），二是要求学校建立管理制度，规范学生在校园内使用移动通讯工具的行为。至于是否实行手机卡实名制度，建议在审议中进一步研究。

　　《条例》草案连同以上报告，请一并审议。