“武汉创造”从修法起步

　　2009年12月8日，在获批“国家自主创新示范区”后，武汉东湖新技术开发区（以下简称“东湖高新区”）迎来了她成立22年来的第10个“国字号”身份。

　　从1988年创建伊始，高新技术产业开发区、生物产业基地、科技兴贸创新基地、海外高层次人才创新创业基地、地球空间信息产业化基地等一个又一个“国字号”身份，已经让这个初始规划面积仅为20余平方公里的弹丸之地，发展成如今注册企业1.3万余家，集激光、通信、软件开发等高科技产业于一身的华中创业之都。

　　在东湖高新区，没有人会怀疑，国家批准成立自主创新示范区的战略，将为这里的“武汉创造”带来一次质的飞跃，然而他们更加确信，这样的飞跃需要在一个公平、规范、适应形势的法制环境下才能完成。相比之下，1994年颁布，迄今已实施16年的《武汉东湖新技术开发区条例》已然显得有些力不从心，因此，“修法”便成为了实现“武汉创造”所必须迈出的第一步。

　　立法“护航”16年

　　众所周知，迄今，一部《武汉东湖新技术开发区条例》已经为东湖高新区的发展保驾护航了整整16年之久，而事实上，这条法制之路却并非自东湖高新区创建之初即铺就而成。

　　1988年10月，在省委省政府的支持下，武汉市政府成立了武汉东湖新技术开发区，并于3年后，被国务院批准成为首批国家级高新技术产业开发区，这也是东湖高新的首个“国字号”身份。

　　为了全面促进和保障东湖高新区的建设和发展，1994年7月，武汉市人大常委会审议通过了《武汉东湖新技术开发区条例》，这也使得东湖高新区成为当时全国为数不多的较早具有地方立法保障的国家高新区之一。

　　然而，为什么东湖高新区的立法工作在创建6年之后才姗姗来迟呢？对此，东湖高新区党工委委员卢胜解释说，最初创建东湖高新区只是为了单纯的加快武汉市经济发展的步伐，当年在学习借鉴了国内其他先进城市发展都市工业园的理念后，武汉市决定成立东湖新技术开发区，并定位为以光电子为主打项目的高新技术产业园区。

　　“当时，开发区周边的高等院校、科研院所比邻而立，多达数十万的专业技术人员是高新区得天独厚的巨大优势。”卢胜说，但高新区发展的速度明显超出了预期，仅仅用了4、5年的时间，区内企业和产值都实现了超常规突破。而与高速发展的态势形成对比的，是高新区在人才培养流动机制、技术与资本对接以及各项管理制度等方面的滞后。这使得将东湖高新区发展纳入法制化轨道成为了当时最迫切的任务，而条例也因此应运而生。

　　条例制定后，确定了东湖高新区的法律地位，通过改革工商登记管理制度，促进技术与资本对接，完善人才机制，规范了政府行为，保护创业者和投资者的合法权益，极大地解放了高新区的创新活力与生产力。

　　“可以说，当时的立法，成为将东湖高新区成功推入高速发展跑道上最重要的一股动力，并影响深远。”卢胜说，条例为东湖高新区的健康、持续、快速发展营造了良好的法制环境和政策环境，高新区也由此进入了新的发展历史时期。

　　国家战略催动“修法”

　　在条例实施14年之后，一个新的问题出现，迫使决策层将东湖高新区的修法工作提上了议事日程。

　　2008年，国务院批准了《高新技术企业认定管理办法》。这份文件对全国范围内有关高新区高新技术企业资格的认定进行了规范，其中最重要的一条是要求认定高新技术企业必须由具有行政许可权力的一级行政主体部门来执行。

　　“在国家有关规定出台之前，根据条例，区内高新技术企业认定仅需要报东湖高新区管委会批准就可以，但实际上管委会并不具备一级行政主体资格。”卢胜委员说，本着服从上位法的立法精神，条例势必要进行一番修订。

　　而事实上，东湖高新区“修法”的理由绝不仅仅只有这一条。

　　“随着中国加入WTO和行政许可法等一系列法规的出台和完善，这些年来，东湖高新区基本情况已经发生了很大变化。”卢胜委员认为，原条例在地域范围、政策措施、规划建设、行政管理体制和产业化重点等方面已经不能适应现实发展要求。比如东湖高新区发展规划涉及武昌、洪山、江夏等多个行政区，因此，常常遇到棘手难题。另一方面，由于各职能部门在区内的派出机构实际不具备行政审批权力，也使得“办事不出园”基本成为一句空谈。

　　卢胜举了一个简单的例子，某企业若是想在区内申请拿一块发展用地，最起码也要经过东湖高新区管委会、土地所在辖区以及市国土资源管理部门“三道坎”，由此，行政审批效率之低可见一斑。

　　无论是从要与上位法保持一致的角度，还是就自身发展的要求而言，东湖高新区都具有无可争辩的“修法”理由，但在卢胜看来，这其间，最重要的推手还是国家战略的实施。

　　2007年武汉城市圈获批‘两型社会’综合改革配套试验区，吹响了国家实施“中部崛起”战略的号角，而去年底，国务院批复同意东湖高新区成为继中关村之后全国第二家国家自主创新示范区，更是为东湖高新区迎来了空前的发展机遇。

　　卢胜说，涉及股权激励试点、科技金融改革创新试点、研究支持自主创新的财政税收政策等8个方面先行先试的措施，都无疑为把高新区建设成国内一流、国际知名的科学发展试验区和技术产业基地指明了方向。“这一切，都迫使我们必须建立与新形势、新任务、新要求相适应的法制支撑体系。”

　　修订“助跑”自主创新

　　在条例修订稿草案提交审议前，是漫长的调研起草工作。而草案主笔人是武汉大学法学院副院长冯果以及他所带的博士生团队。

　　与16年前相比，卢胜认为这种由管委会牵头、多部门参与、第三方专家起草的工作专班本身就是立法模式上的一次创新。专班具体负责立法工作上传下达、沟通衔接、组织协调，安排座谈、调研、访谈、评审，组织问卷、听证、评估等征求修改意见活动。“通过这些工作，一方面是能保证立法质量，另一方面也希望能加速立法进程。”

　　3月中旬，草案征求意见稿顺利出炉。共7章86条，包括管理体制与服务、创新主体与创新平台、法律责任等内容。与1994年高新区条例5章44条相比，草案框架结构和主体内容都发生了很大变化。同时，在于《中关村国家自主创新示范区条例》的横向比较中，条例修订稿草案则根据管理体制、目标定位和创新主体的差异性和地区性，突出了“政策集中”和“行政集中”的理念，并制定了体现宽容失败创新文化氛围的“免责条款”。

　　“中关村是以海淀区为核心园区的‘一区十园’模式，因此，其条例在涉及管理体制规定上，突出以北京市区政府为主导。”卢胜解释说，东湖高新区区划相对集中，管委会不仅具有协调服务职能，还履行了相当于一级行政区的经济管理职能和社会管理职能，所以根据省市支持示范区建设的意见和决定中“提请人大全面赋予市级经济管理权限”的精神，草案专门拟定了“行政许可集中、行政执法集中”两项条款，明确提出示范区内的有关行政许可和行政执法原则上由示范区管委会实施，而确需设立派出机构的，要充分放权。相比之下，这一改变带来的直接影响便是“办事不出园”真正成为可能。

　　此外，条例修订稿草案还在创新发展制度措施，规划建设和环境营造上突出了“两型社会”，做出了新的规定。尤其值得一提的是，草案在鼓励创新、宽容失败氛围营造上提出了“相对免责条款”。

　　“在《深圳经济特区改革创新促进条例》和《西安市改革创新促进条例》中都做出了有关‘免责条款’的设计”，卢胜介绍说，比如对于那些原始记录能够证明相关人员已经履行了勤勉尽责义务的，即便改革创新工作没有达到预期效果，也可以免于追求责任。

　　“宽容失败，曾是硅谷等成熟高科技园区可资借鉴的成功经验，而过去的20多年来的发展实践也证明这是激发创新创业热情的重要文化土壤。我们也希望通过这次修订，能为东湖自主创新示范区的建设和发展提供更为有力的‘助跑’。”（彭劲）