广东省人大常委会专题调研组关于省政府扶持东西两翼和粤北山区污水处理设施建设情况的调研报告

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

　　我代表省人大常委会专题调研组作关于省政府扶持东西两翼和粤北山区（以下简称东西北地区）污水处理设施建设情况的调研报告。

　　今年2月，省人大常委会研究决定对省政府专项投入25亿元资金重点扶持东西北地区污水处理设施建设的情况进行专题调研，拟安排常委会会议听取和审议调研报告，并将调研报告和审议意见交由省政府研究处理。目的是通过探索运用人大监督新形式，推进我省东西北地区污水处理设施建设，促进污染减排，进一步增强人大监督工作的针对性和实效性。按照省人大常委会的安排，3月上旬至4月中旬，省人大常委会专题调研组先后赴茂名、湛江、韶关、清远、梅州、汕尾、揭阳、阳江、肇庆、云浮等10个市，深入县（市）、区实地考察了29座污水处理厂，听取了当地政府、有关污水处理厂及其主管部门的汇报，并进行了座谈。4月9日，调研组专门召开会议听取了省政府有关部门的汇报。省人大环资委主任委员、副主任委员，部分省人大常委会组成人员、省人大环资委委员，部分省人大代表及省政府有关部门的负责同志参加了调研。调研组还委托东西北地区5市（汕头、河源、惠州、江门和潮州市）人大常委会协助报送了有关材料。 4月下旬，调研组赴山东、河南省学习、考察污水处理设施建设和运营的做法和经验。现将专题调研情况报告如下：

　　一、基本情况

　　加快污水处理设施建设是落实工程减排、实现主要污染物减排目标的迫切需要。2008年上半年，我省城镇污水日处理达940万吨，但污水处理设施分布极不均衡，主要分布在珠三角地区，东西北地区仅占11.5%。资金缺乏是多年来制约东西北地区污水处理设施建设的瓶颈。为此，2008年6月，《广东省委省政府关于争当实践科学发展观排头兵的决定》提出：“2009年底前，东西北地区县城全部建成污水集中处理设施”的要求。同年8月，省政府决定安排25亿元专项资金一揽子解决东西北地区污水处理设施建设资金不足的问题，并印发了《广东省加快东西北地区污水处理设施建设工作实施方案》（以下简称《方案》）。其中，20. 35亿元用于补助东西北地区103座污水处理设施建设（含主管网）；4.65亿元用于补助东西北地区其他污水处理项目（目前尚未实施）。污水处理设施的补助标准是：韶关、河源、梅州3市为每万吨日处理能力补助1000万元，其他地区为每万吨日处理能力补助800万元。在各地、各有关部门的共同努力下，东西北地区污水处理设施建设取得显著成绩。截至今年3月，列入《方案》的103座污水处理设施，已建成87座，占84.5%，日处理能力共248.15万吨；东西北地区55个县市全部建成污水处理设施，实现了“一县一厂”的建设目标。

　　从调研的情况看，省政府投入专项资金扶持东西北地区污水处理设施建设，缓解了建设资金不足的压力，调动了建设污水处理设施的积极性，对加快项目建成起到关键的推动作用。与此同时，省政府还通过加强组织领导、建立目标责任制、强化对各地政府的督促、检查和考核等措施，有力地推进了东西北地区污水处理设施的建设。

　　（一）加强组织领导，狠抓建设进度。2008年，省政府建立了加快污水处理设施建设工作联席会议制度，召开了加快东西北地区污水处理设施建设工作会议。从省到各市、县政府，层层签订目标责任书，将污水处理设施建设任务明确到政府主要负责人和相关责任单位。各地同时建立了工作协调机制，加强组织领导和部门协作，加快项目审批进度，优先安排建设用地。对规划设计、征地拆迁、“三通一平”前期费用积极安排资金。为加快污水处理设施建设，省及各地政府领导亲自到现场检查督办；建立污水处理设施建设情况季报、月报制，发现问题及时组织协调解决。省环保、监察部门实行了联合挂牌督办制度，并建立动态跟踪机制，对建设进展缓慢的地区发出预警通知。

　　（二）加大扶持力度，推进征费改革。2008年至今，省财政下达东西北地区污水处理设施建设专项资金约19亿元。此外，省政府有关部门积极争取中央财政下拨预算内资金4.6亿元用于我省污水处理设施建设，其中3.7亿元用于东西北地区。据统计，省政府的资金投入起到四两拨千斤的作用，共拉动地方多渠道筹资超过80亿元。自2007年起，省政府要求各地加大污水处理收费力度，专门召开会议要求全面开征污水处理费，并出台了污水处理费指导收费标准。不少县市在去年把污水处理费的标准从每吨0.5元提高到0.8元。根据省物价局提供的材料，截至2009年底，东西北地区83个市、县（含单独核定污水处理费标准的市辖区）中，污水处理收费平均(即商业污水和居民生活污水)达到0.8元／吨以上的有71个，占85.5%。其中，清远、湛江、潮州、揭阳市所属县（市、区）居民生活污水处理收费标准均达0.8元/吨。

　　（三）探索机制创新，引入市场经营。各地创新机制，引入社会资金参与污水处理设施建设，加快了项目建设，取得较好成效。在列入《方案》的103座污水处理设施中，有52座以特许经营模式（BOT）由广东省广业环保产业集团有限公司（以下简称广业公司）负责建设和运营，经营期限为25年，总投资约57亿元（其中省财政补贴约11亿元），截至今年3月，有39座污水处理厂已建成。广业公司作为广东的国有企业，充分发挥其资金和技术优势，切实履行社会责任，积极参与地方污水处理设施建设运营，受到了地方政府的欢迎。由于采用BOT等模式引入社会资本参与建设和运行，污水处理厂建设资金不足的问题得以解决。云浮市已建成的4座污水处理设施，都是以BOT模式引入社会资本建设和运营的，企业投入资金达7933.8万元，占实际总投资的56.2%。

　　二、存在的问题及原因

　　在调研过程中，调研组也发现污水处理设施建设和运行存在一些困难和问题。

　　（一）配套管网建设滞后。一是污水处理设施配套主干管网建设滞后问题突出。列入《方案》的污水处理设施配套管网设计总共应建1058.63公里，目前仍有422.96公里未建成，欠账达四成多。其中，欠账较多的有汕头、惠州、河源、汕尾市。二是污水收集支管网不完善。东西北地区县城市政管网基础设施建设普遍滞后。配套管网不完善，雨、污水不分流，造成污水处理厂进水量不足或者进水浓度偏低，影响设备正常运转，难以有效发挥污水处理设施的效果。造成配套管网建设滞后的主要原因：一是施工难度大、工程周期长。东西北地区大多数是山区，污水处理配套管网建设施工环境和地质条件复杂，再加上征地拆迁难度大等问题，管网建成需要较长的时间。二是管网建设资金缺乏。由于配套主管网普遍较长，建设资金需求量大，一般为厂区投资的2倍以上，地方政府难以独自承担，而企业考虑到投资收益等因素，大多不愿意以BOT、BT模式全部配套建设管网，造成管网建设资金严重不足。

　　（二）运行经费困难。各地普遍反映，采用BOT模式运营的污水处理厂，由于厂区、管网建设投入纳入运营成本，导致污水处理成本较高，大多在1元/吨左右（最高的达1.59元/吨），高于当地0.8元/吨的污水处理收费标准，政府所收取的污水处理费不足于支付污水处理厂的建设运行费用，其缺口需要地方财政补贴，这给财力相对薄弱的当地政府财政带来较大负担。如由广业公司采用BOT模式建设运营的连南瑶族自治县污水处理厂，日处理能力1.5万吨/日，第一年的运行费（处理量按设计规模的60%计算，处理成本按BOT合同价0.96元/吨计算）约315万元，年收取污水处理费157万元，缺口158万元需要县财政补贴；第二年的运行费按设计规模的80%收费，第三年按100%收费，缺口将更大。如果财政补贴不到位，运行费用得不到保障，污水处理厂将难以正常运行，并将影响到广业公司的经营状况。

　　三是建设和环保验收任务尚未完成，运行率偏低。截至今年3月，纳入《方案》的103座污水处理厂未开工建设的有4座，在建设的12座。其中，未开工的分别是：湛江市的坡头区污水处理厂一期、东海岛污水处理厂一期和汕头市的南区污水处理厂海门分厂、潮阳谷饶污水处理项目。主要原因有：征地手续未办理；项目用地未落实；征地拆迁步伐缓慢；配套资金跟不上等。

　　在已建成的87座污水处理厂中，通过环保验收并开始正常运行的有42座，占48.3%；正在调试或试运行的有29座，占33.3%。污水处理设施运行率偏低。主要原因有：设备采购未能及时到位；管网不配套或配套管网建设未完工；没有收集到足够的进厂污水，不满足进水量要求；试运行和菌种培养等调试工作需要较长时间；设计规模超前等。

　　三、几点建议

　　调研组赴外省调研时了解到，河南省在2007年底前已实现污水处理设施“一县一厂”的目标，是全国最早完成“一县一厂”建设任务的省份之一，他们的做法：一是积极争取国家财政支持。全省建成140座污水处理厂，总投资120亿元，约70%的资金来自国家。二是污水处理收费标准高。2006年起，各市、县按平均不低于0.8元/吨的标准开征污水处理费，2009年，全省污水处理费实际征收6.81亿元。三是省财政对污水处理设施运行费用予以补助。2007年每县补助100万元，2008年，56个贫困县每县补助300万（包括对垃圾处理的补助）。四是高度重视营运监管。省政府将2009年确定为污水垃圾处理运营管理年，提出“建得成、配得起、转得开”的要求。

　　调研组认为，省政府投入25亿元专项资金扶持东西北地区污水处理设施建设取得了阶段性成果，接下来的主要任务是完善配套管网建设、推动污水处理设施稳定运行和规范化管理，充分发挥污水处理设施的治污减排效能，河南省的一些做法值得我们借鉴。为此，调研组提出以下建议：

　　（一）加快管网建设，提高处理效率。加快配套管网建设，是提高污水收集率和处理率，充分发挥污水处理设施减排效益的关键。由于污水管网投资大、资本沉淀时间久，社会资本一般不愿意介入，这就需要由政府来投资。各地政府要增强责任意识，想方设法拓宽资金筹措渠道，加大投入，积极推进配套管网建设。建议省财政对东西北各县（市）的污水处理设施配套主干管网建设予以补助，以解决他们资金不足，同时也调动他们的积极性。各地政府要结合新城区建设、旧城改造、河涌污染整治，科学规划污水收集支管网布局，狠抓市政污水管网基础设施建设，不断扩大污水收集范围，努力提高污水收集率，建成较为完善的污水收集网络框架。

　　（二）加大支持力度，确保有效运行。运行经费保障是实现污水处理厂正常运行的必要条件，要多渠道筹集资金解决污水处理厂运行费用短缺的问题。一是通过“三个一点”的办法解决污水处理厂运行费用不足。即省财政、县财政、社会各出一点。在污水设施运行的头三年，建议由省级财政对东西北各县（市）的污水处理设施运行经费予以适当补助一点；当地县级财政补贴一点；社会出一点则主要通过适当提高污水处理费来实现，生活污水处理费未达到0.8元/吨的地区今年内要调整到0.8元/吨，有条件的地方应按处理费成本适时提高收费标准。商业与生活污水处理费同价的地区，要提高商业污水处理费。今后要采取小步走的办法，逐步提高污水处理费，最后达到运行成本。二是加大政策支持和政府监管力度。要落实省关于污水处理厂用电等方面的优惠政策，严格节约、审核污水处理成本，努力降低运行成本。

　　（三）强化运营监管，完善制度措施。加强运营监管是保证污水处理厂正常运行和达标排放的重要举措。各级政府有关部门要强化监管手段，加快在线监控设施的建设，完善县、市、省三级全天候在线监控联网；建立健全政策引导、技术规范、监督检查相结合的监管体系。建议制定污水处理设施建设运行管理规定及污泥处理规范，建立行政责任追究制度，完善目标考核机制。要把污水处理厂列入重点监管企业，加强日常巡查，落实管理责任，确保设施正常运行和污水达标排放。要对污水处理企业的违规、不达标排放实施处罚；对政府部门监管不到位，造成污水处理厂不正常运行或排放不达标的，要追究当地政府及其有关主管部门的责任。各污水处理企业要规范运行管理，建立和完善各种规章制度，健全运行台帐和定期报告机制。

　　（四）加大征费力度，深化机制改革。要加强和规范污水处理费征收使用管理，制定污水处理费征收使用管理办法。加大污水处理费征收力度，完善征费方式和改进征费手段，确保足额征收。污水处理费应当专项用于污水处理设施的建设和运行。加强自备水源的监督管理和污水处理费的征缴力度，严格限制公共供水管网覆盖范围的自备水审批。为了确保环保部门的监管到位和公正执法，对目前隶属于环保部门的污水处理厂，要通过推进市场化改革，促其运、管分离，并健全运行机制。

　　（五）加强技术指导，强化人员培训。目前，东西北地区大部分县（市）在建设和运行污水处理设施方面尚处摸索阶段，缺乏必要的技术和经验。省政府有关部门要加强服务意识，指导各地做好污水处理项目调试和环保验收工作，确保项目尽快投入运行。加大科研投入，解决污水处理技术难题，深入研究进厂污水浓度偏低影响设施运行的问题和污泥无害化处置及资源化利用技术手段。加强污水处理管理人员和技术人员专业培训工作，提高污水处理厂运营管理水平。选好示范典型，积极组织推广，充分发挥示范单位的典型带动作用。

　　以上报告，请予审议。