坚持以科学发展观为统领<BR>努力开创广东地方立法工作新局面

回顾改革开放30年的历程，有两条主线比较清晰：一是党的工作重心从以阶级斗争为纲，转向以经济建设为中心，逐步冲破了高度集中的计划经济体制，走上了建设充满活力的社会主义市场经济体制的道路。二是把政治社会秩序从十年文革的无民主、无法治的状态，转到保障人民民主、健全社会主义法制、维护社会稳定上来，强调必须把社会主义民主制度化、法律化，逐步走向依法治国、依法执政、依法行政和建设社会主义法治国家、法治政府的道路。30年来，经济建设与民主法制建设互为前提，相互推进，共同发展。30年民主法制建设的经验表明，立法是法治的前提，依法行政是法治的集中表现，司法是法治的防线，监督是法治的保障，普法是法治的工作基础。做好立法、执法、司法、普法、监督和法律服务等方面的工作，根本目的是要为转变发展方式，为推动科学发展提供有效服务，努力创造公平正义的法治环境、安定有序的社会环境和优质高效的服务环境。可见，做好立法工作与深入贯彻落实科学发展观有着十分紧密的联系。

深入学习实践科学发展观，是党的十七大作出的战略决策，是用中国特色社会主义理论体系武装全党的重大举措，是“三个代表”重要思想学习教育活动和保持共产党员先进性教育活动的继续，是深入推进改革开放、推动经济又好又快发展、促进社会和谐稳定的迫切需要，是提高党的执政能力和执政水平、保持和发展党的先进性的必然要求，是应对我国经济社会发展中各种风险和挑战的必然要求，是面临新形势新情况新任务我们做好各项工作的根本保证。按照省委的统一部署，我参加了学习实践科学发展观第一阶段的有关活动，按照“五个一天，四个一次”的要求，完成了各项“规定动作”，思考很多，体会很深，主要有三点：一是认识更加深刻。一方面，对科学发展观的科学内涵、精神实质、根本要求有了更为深刻的理解，运用科学发展观统领我省立法工作的自觉性、主动性和坚定性明显增强。另一方面，对民主法制，尤其是立法工作是贯彻落实科学发展观根本保障的认识进一步深化，对立法工作与科学发展观内在联系的理解进一步加深，服从并服务于科学发展，加强和改进立法工作的紧迫感、责任感和使命感进一步增强。二是任务更加明确。做好新时期的地方立法工作，首要任务就是要有利于推动我省经济社会的科学发展，将保障公平正义、反映人民群众根本利益的方针政策和实践经验制度化、法制化，把科学发展观贯穿于立法工作的全过程，落实到立法工作的各个环节，使地方立法与贯彻落实科学发展观在工作目标上相协调，在工作部署上相适应。三是思路更加清晰。地方立法工作要服从和服务于科学发展的大局，立足于中国特色社会主义的总体布局和我省的中心工作，立足于社会主义初级阶段的基本国情和本省实际，立足于改革开放和现代化建设的伟大实践，统筹谋划立法工作的全局，更新观念、调整思路，拓宽视野、完善机制，着力发挥地方立法在经济社会发展中的引导、规范、保障和促进作用，全面提升立法工作为推动科学发展和促进社会和谐的能力水平。

 

一、立法工作为广东省改革开放和经济社会科学发展提供了重要保障

改革开放三十年来，为适应广东省经济社会发展先行一步的需要，在省委的正确领导和省政府的全力配合下，广东充分发挥“立法试验田”的作用，地方立法工作取得了显著的成绩。主要有三个方面：1.立法步伐较快。广东经济社会发展比较快，对外开放力度比较大，改革和发展中遇到的问题和难题比较多，对立法的需求始终较为迫切，因而一直保持了较快的立法步伐。到今年九月份，省人大及其常委会共制定和批准地方性法规538项，现行有效的446项，立法工作一直走在全国前列。2.立法重点突出。立法工作始终围绕经济建设的中心、围绕省委的工作部署开展，突出以经济立法为重点，先行先试，勇于探索。据统计，属先行性、自主性、试验性的立法有236项，不仅为广东省的改革、发展和稳定提供了有力的法制保障，也为国家立法提供了重要经验。如公司立法、工资支付、食品安全、安全生产、物业管理等等。3.立法机制不断创新。为增强立法工作的民主性和透明度，在全国率先探索将法规草案登报公开征询意见、召开立法听证会、立法论坛等民主立法、公开立法途径，取得良好的效果。此外，还制定了立法技术与工作程序规范，开展了立法后评估。

今年一月换届后，广东省十一届人大常委会在省委的正确领导下，围绕全省工作大局，提出了“为我省争当实践科学发展观排头兵创造良好法治环境”的目标任务，在加强和改进立法工作方面采取了以下措施：

一是按照“重点突出、规模适度、统筹兼顾”的原则，妥善安排年度立法计划。重点突出是在安排年度立法计划时优先考虑社会领域的立法项目。规模适度是指为保证立法质量，适当控制立法数量。统筹兼顾是指立、改、废并重，把法规的修改与废止放在同等重要的位置。立法计划项目中新制定项目6项，根据物权法和企业所得税法清理的修改项目7项，其他修改项目12项。省人大常委会十分重视立法计划的执行，在年初着手制定年度立法计划后，加强组织领导，协调各个方面建立健全责任制，切实做到立法项目“任务、时间、组织、责任”四落实，确保立法计划的顺利实施。

二是开展了为广东省争当实践科学发展观排头兵创造良好法治环境的专题调研。省人大常委会组织了七个调研组，分别由常委会主任、副主任带队，通过座谈会、走访、实地考察等形式，围绕立法、监督等方面，深入了解情况，广泛听取意见和建议。在立法方面，着重就如何为推动广东省经济社会科学发展用好、用准、用足立法权等问题，也就是立什么法和如何立法的问题，进行了调研，收集到立法方面的意见和建议100多条。

三是注重提高立法质量，不断创新和完善科学立法、民主立法机制。为充分发挥专家学者的作用，增加了立法顾问的人数，扩大了立法顾问的专业范围，优化了人员结构，扩展了立法顾问参与立法工作的渠道和方式，完善了有关的工作制度。对新制定的和重大修改的法规项目，建立了法规草案主要内容的论证制度。我们坚持将所有法规草案都通过人大网站向社会全文公布，通过座谈会、论证会、听证会等多种形式，认真听取社会各方面尤其是基层群众的意见，努力做到深入了解民情、广泛集中民智、充分反映民意。比如在开门立法、扩大公民有序参与方面，召开了物业管理条例修订草案的立法听证会。

四是通过研讨会推动立法理论研究，科学把握立法规律。10月31日，省人大常委会以“地方性法规立项论证”和“地方性法规清理”为主题，召开了地方立法研讨会，与会人员部分通过全国范围征集论文的方式确定，主要是从事法学研究的专家学者和立法工作者，邀请了部分兄弟省法工委的同志。研讨会对如何做好地方性法规立项论证和法规清理工作进行了深入地交流和探讨，把务虚与务实相结合，把理论研究与改进立法工作相结合，为进一步做好立法工作提供了较为充分的理论准备，取得了良好的效果。

五是注重“立、改、废”并举，着手地方性法规的全面清理。随着改革开放的不断深化和经济社会的不断发展，三十年来制定的地方性法规不少已经不符合当前的实际情况和发展需要，需要进行一次全面的清理，对其中不适应改革和发展需要的，通过法定程序予以修改或者废止。今年立法计划新制定项目只有6项，修改的有19项。既重视“立”，更重视改，以确保立法与改革发展的进程相适应。

六是编制本届人大常委会五年立法规划。为推动科学发展、深入贯彻落实省委8号文件，为广东省争当实践科学发展观排头兵创造良好法治环境，进一步加强省人大常委会对立法工作的统筹性和计划性，提高立法质量，我们正在研究编制本届人大常委会五年立法规划，有关工作正有条不紊的推进。

二、广东省地方立法工作与学习实践科学发展观的新要求还有一定差距

虽然广东省的立法工作取得了较大的成绩，但按照科学发展观的要求来审视，也存在着诸多的问题和不足。归纳起来，主要表现在以下五个方面：

第一，立法的思想观念需要进一步转变。随着我国社会主义法律体系的建立和完善，国家政治、经济、文化、社会各方面已基本有法可依，一些同志由此产生悲观情绪，认为地方立法的空间越来越小，地方立法无所作为、可有可无，缺乏开拓进取的勇气。也有些同志认为，广东是改革开放前沿、是立法“试验田”，广东的立法工作走在全国前列，因此而骄傲自满、盲目乐观，缺乏创新的动力和锐气。

第二，社会领域立法需要进一步加强。改革开放三十年来，省人大及其常委会制定和批准的地方性法规中，社会领域立法仅60余项，经济与社会发展“一条腿长、一条腿短”的失衡现象同样存在于立法领域。就业、社会保障、教育、医疗、社会福利和特殊群体权益保障等方面的立法，长期处于相对滞后与缓慢的状态，从而逐渐演变成了构建和谐社会的制度性瓶颈，制约经济社会的全面协调可持续发展。

第三，立法工作机制需要进一步完善。立法项目的征集、筛选、论证与调整机制尚待建立，法规起草渠道过于单一，开放的、多元化的法规起草机制还未形成，立法过程中各个环节、各部门之间的沟通协调机制还不够健全。法规草案的审议机制、法规质量与效果的评价机制有待于进一步完善。

第四，科学立法、民主立法的力度需要进一步加大。法规草案公开征求意见的方式比较单一，听取意见的范围还不够广泛，立法调研不够深入、细致，法规草案内容论证不够充分，人大代表在立法中的作用、立法顾问和专家学者的作用还未得到充分发挥，公众参与立法的积极性还需要进一步调动。

第五，法规清理工作需要进一步推进。由于重视不够，没有将法规的修改与废止与制定新法规放在同等重要的位置，现行有效的地方性法规中不少已经“不合时宜”，地方性法规与法律、行政法规相冲突，地方性法规之间不协调、甚至相互矛盾的问题比较突出。有些早期制定的法规带有明显的计划经济的痕迹，有些法规过于宣言化和口号化，缺乏可操作性。这些问题直接影响法规的有效实施。

三、坚持以科学发展观为统领，努力开创广东省地方立法工作的新局面

当前，广东省正处于改革发展的关键阶段。省委提出的“主力省、试验区、先行地”的战略目标，对立法工作提出了新任务；改革发展面临的新形势，对立法工作提出了新课题；人民群众民主法治意识和政治参与积极性日益提高，对立法工作提出了新要求；深入贯彻落实科学发展观，对立法工作提出了新的更高标准。因此，我们必须从当前广东省经济社会发展的内外环境和客观需要出发，适应新形势新任务新要求，正确认识和把握立法工作的方向和趋势，把立法工作与深入贯彻落实科学发展观有机统一起来。以科学发展观统领立法工作，既是社会主义法治的内在要求，又是经济社会协调发展的必然要求，也是提高立法质量的根本保证。

（一）要以新的观念、新的要求，谋求立法工作新的发展

首先，要继续解放思想，更新立法观念。要抓住解放思想这个法宝，进一步解决好立什么法和怎样立法的问题。随着广东省进入改革发展的关键时期，立法工作也到了破解改革难题、突破传统思维定势的攻坚时刻。一方面，相对容易的法规多数已经制定，尚未立法的事项大多触及深层矛盾和冲突。另一方面，一些早期制定的法规已严重滞后，而亟待修改的内容往往是改革的难点，修改一个条款的难度甚至超过制定一项新法规。立法工作要取得进展，就必须进一步解放思想，冲破旧有观念的束缚。立法工作同样需要敢闯、敢试、敢冒的勇气和精神，对看准了的事情，只要符合科学发展观的要求，符合中国特色社会主义道路，符合最广大人民群众的根本利益，就要大胆地试、大胆地闯。只有不断解放思想，不断开拓创新，不断适应新形势，不断总结新经验，不断研究新问题，进一步更新思维方式，进一步提升思想观念，进一步创新立法理论，进一步提高工作水平，广东省的立法工作才能充满生机与活力，才能百尺竿头、更上一步。

其次，要坚持以科学发展观为导向统筹立法工作。科学发展观指明了新时期新阶段我国现代化建设的发展道路、发展模式和发展战略，明确了中国要发展、为什么发展和怎样发展的重大问题，是全面建设小康社会和构建和谐社会的根本指导方针，也是我们做好立法工作的重要指针。立法工作要全面贯彻落实科学发展观，就要研究和把握立法规律，统筹城乡、区域、经济与社会、人与自然以及改革开放等各项事业的发展，把体现科学发展要求、有利于推动经济社会协调发展、维护社会公平正义、反映人民群众根本利益的方针政策和经验制度化、法制化，着力抓好三个环节：一是要牢固树立以人为本、立法为民的理念，把维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。二是要实现立法与发展的有机统一。立法工作必须紧紧围绕发展这个第一要务，进一步完善经济领域的立法，规范市场主体及其行为，维护市场秩序，改善和加强宏观调控，充分发挥法制的引导、规范和保障作用。三是要提高构建和谐社会的能力。立法工作要服从和服务于构建社会主义和谐社会的大局，不断加强社会保障、社会管理、社会服务和促进社会稳定等方面的立法，努力营造人们平等发展、和谐相处的社会环境。

再次，要牢固树立大局意识，用改革创新的思维探索推动科学发展的制度和法规。省委十届三次会议提出了“坚持面向世界，服务全国，努力建设成为提升我国国际竞争力的主力省，探索科学发展模式的试验区，发展中国特色社会主义的先行地”的战略目标，围绕这一战略目标，立法工作必须立足于中国特色社会主义的总体布局，立足于全省的工作大局，立足于社会主义初级阶段的基本国情，立足于改革开放和现代化建设的伟大实践，把立法工作放到全省工作大局中来谋划、来推进，从立法规划、年度立法计划的拟定，到每研究制定、修改一项法规项目，都要把它放到经济社会发展的大局中来筹划，放到改革发展稳定的全局上来审视，放到国际国内的政治经济环境中来思考，从法制上确保省委重大决策的顺利实施。要更加善于运用法律手段调整经济社会关系，为广东省争当实践科学发展观排头兵提供强有力的法制保障。

（二）以新的思路、新的举措，促进立法质量的提高

当前，经济社会发展中的深层次矛盾和不同利益诉求在立法中越来越多地反映出来，人民群众对通过立法解决社会矛盾、促进社会公平的要求越来越强烈，立法所要调整的社会关系越来越错综复杂。这就要求我们坚持科学立法、民主立法，统筹兼顾好不同利益诉求之间的关系，处理和权力与权利、权力与责任的关系。科学立法、民主立法是提高立法质量的有效途径，也是立法工作中贯彻落实科学发展观的具体体现。为此，必须做到“六个创新”。

一是创新法规立项论证制度，增强立法工作的预见性和计划性。立项论证是准确选择立法项目的前提，是编制年度立法计划和中长期立法规划的基础。以往对这个事情重视不够，最近准备制定《广东省地方性法规立项工作若干规定》，把这项工作规范起来，以克服立项工作中的随意性。创新法规立项论证制度，要着重解决好三个问题，首先是民主性，即立法项目应当公开向社会各界征集；其次是科学性，选择立法项目应当经过科学的程序和科学的筛选方式；第三是准确性，要研究改革发展的客观实际对立法的需求，准确把握立法时机和立法规律，项目的选择要突出重点、解决难点、关注热点。突出重点就是要求立法要服从和服务于全省工作大局；解决难点就是要求立法消除那些制约和影响经济社会科学发展的深层次因素，如行政效能、市场准入、环境保护等；关注热点就是要求立法高度重视和维护人民群众最关心、最现实、最直接的利益。在做好立项论证工作的基础上，着手明年的年度立法计划和立法规划的编制工作。

二是创新法规起草模式，探索建立开放的、多元化的法规起草机制。要改变以往“谁管理谁起草，谁起草谁执法”的格局，积极探索联合起草、委托起草等多渠道法规起草形式，逐步建立开放的、多元化的起草机制。对一些带有全局性的、事关经济发展与和谐社会建设的重要法规，可以由人大有关专门委员会组织起草；对涉及到多个政府部门职责的法规，可以由政府法制机构或者人大的有关委员会牵头，联合有关部门和专家学者共同起草；对一些理论性、专业性较强或者与人民群众切身利益密切相关的法规，可以尝试采用委托起草的方式，委托大专院校、科研机构的专家学者起草；也可以尝试采用招标起草的方式，吸引更多的社会力量参与法规的起草。

三是创新人大代表参与立法的方式，充分发挥人大代表的作用。人大代表是人民代表大会的主体，是人大联系人民群众的桥梁和纽带，立法工作中要充分发挥人大代表来自人民、来自基层、联系群众密切的优势和特点，积极创造条件让代表能够参与到立法过程的每一个环节，建立和完善代表参与立法的有关制度。

四是创新立法顾问和专家参与立法的机制，强化立法顾问和专家在立法中的作用。立法是公共决策的重要形式，其本身又具有较强的专业性和技术性，专家以其专业知识和法律知识参与立法，有助于立法机关客观分析法规内容的可行性、制度安排的合理性。因此，在立法过程的各个环节，都应当充分发挥立法顾问和专家的作用。

五是创新公众有序参与立法的方式，提高立法民主化程度。要坚持开门立法，坚持走群众路线，充分发扬民主，拓宽公众有序参与立法的渠道。要改进法规草案征求公众意见的方式，认真倾听群众呼声，如实反映群众意见，充分吸收合理成分。原则上所有的法规草案都应当向社会公开，对一些涉及经济社会发展重大问题和关系人民群众切身利益的法规草案，除了在省人大网站刊登外，还要考虑在一些门户网站上刊登，并就立法背景和有关问题作提示说明，使社会各方面对立法过程和内容增加了解和认识，充分吸纳公众的意见和建议。要完善立法听证制度，创新听证的方式方法，提高立法听证的实效。要深入基层、深入群众、深入实际，开展广泛的调查研究，充分听取行政管理相对人、利害关系人的意见。要拓宽公民旁听法规草案审议的渠道，使公民能近距离感受立法过程。要加强法规审议过程的宣传报道，这既是人大常委会主动接受人民群众监督、听取各方面意见的重要途径，也是引导社会舆论、凝聚各方共识的有效形式，还可以普及法律知识，使立法的过程成为普法的过程。

六是创新法规清理机制，把立、改、废放在同等重要的位置。法规清理是立法活动的重要表现形式，法规清理的目的在于不抵触、相协调、可操作。不抵触就是地方性法规不与国家法律、行政法规相抵触，相协调就是地方性法规之间对同一事项的规定不矛盾，可操作就是地方性法规的内容符合实际情况，符合经济社会发展的客观需要，便于贯彻执行。相抵触的、相互矛盾的、缺乏操作性的，就必须予以修改或者废止。我们正在研究制定《广东省地方性法规清理工作若干规定》，对法规清理的启动机制、清理方式、清理程序等有关内容予以明确，将法规清理工作规范化、制度化。

（三）精心组织、科学编制立法规划，确保立法工作与改革发展进程相适应

编制本届人大常委会五年立法规划纲要，明确本届人大常委会立法工作的指导思想、基本原则和目标任务，是加强和改进立法工作的重要方式。编制立法规划纲要总的原则，是要坚持立法与经济社会发展相适应，围绕中央和省委的中心工作，坚持以人为本，推进科学发展、和谐发展，坚持统筹兼顾、合理布局，着力加强社会领域立法，继续完善经济立法，大力推进民主政治建设、建设资源节约型和环境友好型社会等方面的立法。重点包括以下六个方面：

第一，以改善民生为重点的社会领域立法。按照构建社会主义和谐社会的总体要求，社会领域立法应着重在保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理、健全矛盾纠纷解决机制等方面提出具体的立法项目。

第二，以促进经济发展为目的的经济领域立法。围绕省委提出的“主力省、试验区、先行地”的战略目标，经济领域立法一是要探索如何通过立法促进粤港澳合作深入发展；二是推动自主创新；三是促进现代产业体系发展；四是推动区域协调发展，等等。

第三，推进资源节约型和环境友好型社会发展的立法。要着力完善推动循环经济发展、节约资源能源和保护环境方面的立法，建设资源节约型和环境友好型社会。

第四，推进行政管理体制改革和推动政府职能转变的立法。一是要按照职权法定、程序法定、监督有效的原则，通过立法规范行政程序，推动政府职能转变和行政机关依法行使职权；二是强化行政执法责任、规范行政执法行为；三是建立防治腐败的长效机制和有效监督权力运行的机制。

第五，以发展社会主义民主政治为目标的民主政治建设立法。要完善人民代表大会制度，充分发挥人大及其常委会的职能作用；要通过立法，推进村民委员会、居民委员会、企业等基层民主的发展。

第六，以促进文化繁荣为导向的文化领域立法。文化领域立法，应当围绕促进文化产业发展、完善文化市场体系、优化文化管理体制等方面，推动广东文化大省建设。

省人大常委会高度重视这次立法规划纲要的编制工作，成立了立法规划纲要编制工作领导小组，配备了相应的工作机构，各项工作正有条不紊地推进。目前已经向社会公开征集立法项目，并准备通过新闻媒体广泛宣传，动员全社会积极参与。在集思广益的基础上，充分研究、科学论证，形成具体方案。经常委会党组讨论后，由常委会党组报请省委批准。

胡锦涛同志指出：“要把科学发展观贯穿于想问题、作决策、干工作的全过程，以长远眼光谋划发展，以全局意识统筹发展，以科学态度抓好发展，更加自觉地促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。”以科学发展观统领立法工作，就要求我们以科学发展观为指导，把科学发展观贯穿于立法工作的每一个环节，不断推进科学立法、民主立法，切实提高立法质量；就要求我们必须解放思想、实事求是、与时俱进，深刻认识我省经济社会发展的阶段性特征，妥善处理法规的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系；就要求我们在深入学习实践科学发展观的过程中，勇于探索、勇于实践，努力开创立法工作新局面，为科学发展提供有力的法制保障。（根据2008年11月24日广东省人大常委会副主任谢强华在广东法委、法工委深入学习实践科学发展观专题辅导会上的讲话录音整理）