解读《江苏省慈善事业促进条例》

　　发展慈善事业 促进社会和谐

　　――解读《江苏省慈善事业促进条例》

　　2010年1月21日，江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过了《江苏省慈善事业促进条例》（以下简称条例），这是全国第一部促进慈善事业发展的地方性法规，将于5月1日起施行。

　　随着经济的快速发展和社会文明的不断进步，我国的慈善事业发展逐步进入快车道，在改善民生、健全社会保障体系、促进社会主义精神文明建设、构建社会主义和谐社会等方面，发挥着重要作用。条例在全面系统总结我省慈善事业发展的成功经验的基础上，重点规范了慈善活动中存在的诸如慈善组织的信息不够透明、慈善募捐秩序比较混乱等突出问题，从而为我省慈善事业的健康快速发展提供了法律支撑。条例的出台，不仅有利于促进我省慈善事业的发展，也为国家相关立法提供了实践探索。

　　条例共八章六十条，主要从慈善活动的定义、对慈善组织和慈善募捐的规范、对慈善事业的扶持和奖励等方面作了较为明确的规定。

　　一、关于慈善活动的定义

　　条例对于慈善活动定位的主要依据是中央的文件精神和我国的基本国情。中央明确提出，要发展以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业，为此条例规定“本条例所称慈善活动，是指公民、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿、无偿开展的扶老、助残、救孤、济困、赈灾等活动。”这个定义反映了慈善活动的三个特性：即民间性、自愿性和无偿性；明确了慈善活动的三种方式：即给予受助者资金、实物和服务帮助；界定了慈善活动的范围，即扶老、助残、救孤、济困、赈灾等领域。条例所调整的慈善活动的范围以这五个领域为重点，但并不仅仅限于这五个领域，还包括“支持经济薄弱地区发展教育、文化、卫生等社会事业”以及“符合慈善宗旨的其他活动”。

　　二、关于慈善组织的规范

　　慈善事业的发展需要全社会的参与，但慈善组织作为慈善事业的重要载体，在其中发挥着极其重要的作用，慈善组织的发展状况是衡量慈善事业发展水平的重要标志。

　　（一）条例明确了慈善组织的性质。“本条例所称慈善组织，是指依法登记成立，以慈善为唯一宗旨的非营利性社会组织。”“慈善组织依法自主管理、自我发展。”

　　（二）条例明确了慈善组织的资产属性和管理使用原则。慈善组织的财产主要来源于社会捐赠或者信托以及政府资助，因此，条例规定：“慈善组织受赠的财产及其增值为社会公共财产，受国家法律保护，不得私分、侵占、挪用和损毁。”“慈善组织应当建立受赠财产的管理制度，保障慈善财产的安全。”对于社会关注的慈善组织的工作经费问题，条例规定：“慈善组织开展慈善活动，可以根据实际需要，列支必要的工作经费和工作人员的工资。”“除必要的工作经费和工作人员的工资外，慈善组织受赠的财产及其增值应当全部用于慈善事业。”为了加强对慈善组织列支经费的监督，条例还规定慈善组织应当每年向社会公布其工作经费和工作人员工资的列支情况。

　　（三）条例明确了慈善组织的信息公开义务。信息公开是慈善组织取信公众、取信社会最重要的途径，是所有慈善组织必须履行的最基本的义务。因此，条例规定慈善组织应当每年向社会公布慈善组织基本情况、慈善财产状况、慈善募捐和受赠财产的使用和管理情况、慈善项目和重大慈善活动的开展情况和效果、年度工作报告、工作经费和工作人员工资的列支情况等信息，接受社会监督。

　　三、关于慈善募捐的规范

　　慈善募捐是慈善活动的重要内容，因其属于面向社会的不特定对象开展的募集捐赠活动，涉及面广，如不严格规范容易造成不良影响。由于慈善募捐缺乏法律规范，我省的慈善募捐市场也不同程度存在着募捐主体混乱、募捐活动缺乏监督等问题。因此，条例创设了慈善募捐许可制度。

　　条例规定，可以开展慈善募捐活动的主体分为三类：一是慈善组织，二是法律、行政法规规定可以开展慈善募捐活动的组织，三是取得慈善募捐活动许可证的其他组织。另外，对于为帮助特定对象在本单位或本社区等特定范围内开展的互助性募捐活动，如同事之间、朋友之间、邻里之间等开展的互助性募捐活动，不属于面向社会开展的慈善募捐，条例明确规定其不需要经过行政许可。

　　条例规定了申请慈善募捐许可的组织应当具备的五项条件，包括申请的组织必须是依法登记成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位、具备开展慈善募捐活动和救助的能力等条件。条例规定申请慈善募捐许可的组织应当在开展募捐活动前向民政部门提出申请，民政部门应当在收到申请材料之日起十五个工作日内作出是否许可的决定。条例还规定了开展慈善募捐活动的组织公开募捐相关信息、接受社会监督的几种情形，如开展募捐前将与募捐活动相关的事项向社会公告，募捐结束后十五日内将募捐情况向社会公告，募捐所得使用计划执行完毕后三十日内将其使用情况向社会公告等。此外，条例还规定了慈善募捐应当遵循自愿、无偿原则，不得摊派或者变相摊派。

　　四、关于扶持和奖励

　　促进慈善事业的健康、可持续发展，需要制定和落实相应的扶持奖励措施。因此，条例专设“扶持和奖励”一章，从政府引导扶持、表彰奖励、政府补贴、部门服务、社会支持和参与、税收优惠等方面作了规定。其中有些条款属于创制性规定，如“县级以上地方各级人民政府应当建立由有关国家机关、社会团体和慈善组织参与的慈善工作协调机制。”“省人民政府设立江苏慈善奖，每两年表彰一次。”在扶持奖励措施中，税收是最重要的组成部分。我国对慈善事业的税收优惠包括两个方面的内容，一是对于慈善组织本身给予优惠，二是对于慈善捐赠的主体给予税收优惠。基于税收是国家专属立法事项的考虑，条例仅对慈善事业的税收优惠作指引性规定，并要求税务部门简化办事程序，方便捐赠人办理有关减税免税手续。

　　此外，条例通过救助年度计划和支出比例、项目管理、被救助人隐私保护等方面的规定对慈善救助进行了规范，条例还明确了全社会在推进慈善文化建设中的责任，设立了江苏慈善周（每年十一月第一周），并对擅自改变募捐财产用途、未经许可擅自开展慈善募捐、假借慈善名义骗取钱财等违法行为设定了相应的法律责任。（韦瑞瑾 占立波）