北京：推动人民代表大会制度与时俱进

    

市十四届人大二次会议前，人大代表开展视察。李丹丹摄

市人大常委会会议首次采取网络直播向社会公开。薛睿杰摄

市人大常委会对旅游大额专项资金使用绩效进行专题询问。薛睿杰摄

    2013年是市十四届人大开局之年，市人大常委会在中共北京市委领导下，深入学习贯彻党的十八大、十八届三中全会和市委十一届三次、四次全会精神，认真执行市十四届人大一次会议决议，不断推动人民代表大会制度与时俱进，在立法、监督、代表工作等方面形成了一批工作创新亮点，更加有效地保证了人民通过人民代表大会行使国家权力推动首都改革发展。

    十三年后重启人代会立法

    大气污染防治条例、实施《代表法》办法、代表建议办理条例，三部颇有分量的地方性法规草案由市人大常委会提交今年1月16日召开的市十四届人大二次会议审议，是本届常委会开局之年立法工作的最大亮点，更是继2001年2月市十一届人大四次会议通过《北京市制定地方性法规条例》以来，十三年后市人代会再次行使立法权。

    从六十多位常委会委员审议表决，扩大到七百多位市人大代表审议表决，是民主立法的直接体现，也改变了人代会立法权长期虚置的状况。但要将法规拿到人代会上审议并确保会议质量，就必须让代表提前参与到立法起草进程中来，充分讨论，形成共识。

    以大气污染防治条例为例，在提交大会前不仅经过了公开征求意见、常委会三次审议修改，还专门召开听证会，政府部门、环保专家、普通市民就“停车三分钟熄火”等关键条款充分辩论，形成社会热点。

    市人大常委会法制办负责人表示，今后人代会立法有望在本市成为常态，涉及人民代表大会制度、首都改革发展重大问题、人民群众普遍关注热点问题的地方性法规，都有可能提交人代会审议表决。

    五年立法规划确定四大方向

    开局之年，常委会坚持立法工作格局，在市委领导下认真开展本市地方性法规五年立法规划编制工作，采取向社会直接征求立法项目建议，委托研究机构调研社会立法需求等方式，经过深入研究论证，从560多件立法规划项目建议中，最终确定55个立法项目，其中，本届内力争完成的法规33项，根据国家立法进程或条件成熟情况适时安排的22项。

    这些项目按内容分为四个方面：一是坚持首都城市性质功能、推进发展方式转变、保障首都科学发展方面的立法。二是维护公民合法权益、保障和改善民生、完善社会管理方面的立法。三是规范国家权力运行、推进依法行政、加强民主政治建设方面的立法。四是推进城市规划建设和管理服务、保障城市安全运行、维护公共利益方面的立法。

    “未来五年，北京市人大及其常委会要运用法治思维和改革精神来开展立法工作，重点抓好大气污染治理、交通管理、食品安全等公共领域立法工作。通过立法妥善处理好政府、社会、公民三者在公共治理中的权利义务关系，充分调动人民群众参与民主立法、自觉遵纪守法的积极性，推进民主立法、科学立法相统一，为首都公共治理提供法制保障。”市人大法制委负责人如是说。

    “市长应考”首次网络直播

    “层次高、水平高、社会关注度高！”这是多位旁听市人大常委会会议的群众，对首次网络直播给予的一致评价。

    2013年9月27日上午，副市长陈刚在市十四届人大常委会第六次会议的全体会议上，报告市政府关于“加强城市规划管理，标本兼治缓解交通拥堵”议案办理情况，并接受常委会委员审议。这是市人大历史上首次通过网络直播的形式直接反映市人大常委会的工作情况，一经推出立刻得到各方高度关注。

    不仅是副市长陈刚的报告，包括十几位常委会委员和列席代表的审议意见，一字不改通过网络直接向社会公开，对人大和政府的公开透明履职都是一个新考验。陈刚在报告中详细介绍了市政府对首都交通拥堵问题的认识、采取的措施、取得的成效、未来的考虑，委员代表也直言不讳提出批评和建议，大家共同为首都治堵出谋划策。

    在此之后，市人大常委会又对旅游大额专项资金询问情况进行了网络直播，同样取得良好的社会效果。市人大常委会办公厅有关负责人表示，今年的市人代会，在过去电视、广播、网络直播部分全体大会的基础上，也将选择部分代表团分团审议进行网络直播，使人代会的工作情况也更加公开透明，更便于群众了解和监督。

    代表建议办理直面“不好办的事”

    早期的人大代表建议，从清理门前垃圾堆、给路灯换灯泡这样点滴小事做起，为群众切实解决了一批身边事，也对推动政府改进工作做出了重要的贡献。随着政府工作水平不断提高，代表和人民群众通过建议反映出的期待也越来越高，一些代表直言不讳提出批评：“政府建议办理越来越不给力了！”

    市人大常委会代表联络室主任陶世欣告诉记者，从近年代表建议的内容来看，办理困难主要体现为涉及特定项目、单个部门的具体建议向事关全局、涉及多个承办单位的综合性建议发展，在这种情况下仍然沿用过去层层交办落实到具体工作人员答复代表的方式，效果当然不会理想。

    “2013年春节前后，我们机关的工作人员人手几份建议，逐字逐句地读，分类定性。”陶世欣介绍说，为了改变这种状况，2013年市人大常委会和政府联手对改进代表建议办理进行了初步探索。

    工作人员用近一个月的时间对1297件建议逐字阅读，按各专委会和政府各具体部门的职责权限进行分类，然后在每个部门的建议里再按法规制定修改、政策调整、完善体制机制改革、城市规划调整、基本建设项目、管理服务完善、工作作风改进、具体事务、一般性工作建议九类办理层级细分。

    陶世欣说，这样做主要是希望解决代表建议与政府决策“两张皮”的矛盾。过去只是简单地说建议能办还是不能办，结果的单一注定了工作方式的单一。例如，有的代表今年提出修某一条路，办理工作人员一看预算没有安排，只能答复代表办不了，结果肯定不会满意。但如果能够从交通规划的层面来研究，认真论证一下这条路是不是如代表所提确实有修的必要，可能就会被纳入明年或今后几年的建设计划中逐步得到实施，这显然不是具体一个工作人员所能决定的。在这种情况下，预先对建议进行分类就十分必要。

    具体事务，可能当天就落实；涉及到规划调整、法规修改，往往6个月也不够。市政府办公厅作为政府承办建议的对接部门，对分类也表示赞同：“区分了类别，不同类型的采取不同的办理方式，给了死循环建议一个出口，更加实事求是。”

    综合分析让不同性质的问题得到不同方式的解决，该立刻解决的立刻解决，该立法的立法，该纳入规划的纳入规划，总的目的是让建议“分门、别类、定性、入轨”。

    预算初审首次成为社会热点

    “人大建议合理调整公交价格”、“人大建议增加环境、民生财政支出”，市人大财经委每年12月初对市级财政预算的初审，作为一项开展多年的常规工作，却在2013年成为首都各界关注的焦点。

    以往的预算初审，仅对少数媒体开放，进行严格限制内容的程序性报道，2013年却敞开大门，欢迎中央和市属媒体进行开放式采访。为期三天的审议中，各媒体记者认真听审议，追着参与审议的代表交流采访，刊发相关稿件近两百篇，其中“人大建议合理调整公交价格”、“人大建议增加环境、民生财政支出”两个话题各媒体均有报道，在此后的近半个月中，又被媒体、网络深入讨论进一步发酵，不同程度形成了社会舆论热点。

    刚刚过去的财政预算初审，从人大工作层面来说，可以总结出很多创新点，从媒体的角度来说，最吸引眼球的要素可以概括为“广泛、透明、深入、扎实”。

    广泛，从过去的财经委为主，变成各专委会全体上阵参与审议，各部门分工合作，对自己所联系的领域进行案例分析、专题研究。各区县人大常委会也分别推荐本单位选出的熟悉财政工作的人大代表参加审议，积极反映区县需要市级财政支持的问题。

    透明，全部审议场次欢迎记者全程参与，代表们并没有因为有记者的参与而受到干扰，畅所欲言直抒胸臆。记者们在采访中都感到，代表发言言之有物，只要你不偷懒，用手中的笔和镜头真实记录下代表审议发言，本身就是很有水平的新闻素材。

    深入，财经代表小组的参与，更增加了本次初审的专业性，把财政监督从形式审查进一步引向深入。财经代表小组的成员，很多本身就是多年研究财政科学的权威专家学者，或者是多年从事财政管理的政府高级管理人员，他们用丰富的专业知识，弥补了一般代表审议中专业性不足的弱点。在未来的正式审议中，财经代表小组的成员分散到各代表团中，将发挥更大作用，进一步解决非专业代表“看不懂”预算的难题。

    扎实，财政预算本身就是以数说话，必须有扎实的数据作为支撑。随着人大、政府在预算监督上的合作不断深入，政府交出的“家底”也越来越明晰。政府每年用于公交运行的补贴在100亿元以上，这些数据就是代表们在审议中，从厚厚的几大本财政预算数据中“独具慧眼”发现的，经过媒体的宣传报道，在全社会形成了公交票价改革的共识。

    “人大提出公交调价合不合适？”“人大是不是在替政府说话？”在审议报道面世之初，市人大常委会有关领导也在心里对这个问题有所疑虑，作为预算初审的首次改革尝试，效果终究还是要经过实践的检验。在接下来的几天中，无论是媒体还是网络，首都市民的舆论主流都是理解和支持人大提出的审查意见，在此后召开的相关会议上，中央领导在讲话中也提到了首都公交的问题，最终将这个问题一锤定音，改革不合理的公交运行体制已经成为社会各界的共识。

    我们有理由期待，人大工作的每一个项目都和预算初审一样，更加广泛、透明、深入、扎实，他所汇集的首都人民群众的意志愿望，也将因此而更加完美地汇集到党和政府的决策中来。

    刑诉法检查从源头维护司法权威

    去年1月1日新刑诉法刚刚施行，经过与市委政法委、“一府两院”充分沟通，市人大常委会就决定开展执法检查，这在市人大监督工作中是第一次，在全国也鲜有先例。

    “这次检查实际上是人大、政府在党的领导下，依法履行各自职能的体现。该制约的要制约，该监督的要监督，制约和监督统一于认真贯彻实施这部法律，统一于推进首都法治建设，体现了人民代表大会制度的本质特征。”市人大常委会有关负责人这样说明刑诉法执法检查的意义。

    与以往的执法检查不同，刑诉法执法检查在听取各执法司法机关汇报的同时，更加注重的是全面、深入的实地检查。

    北京市第一看守所、市二中院、市二分检、海淀法院、安康医院、朝阳社区矫正中心、北京律师协会、市一中院，从5月到7月，常委会执法检查组先后九次深入本市政法单位实地检查。充分交流沟通，甚至是激烈辩论，反而使代表与政法单位之间的距离更近了。全国人大代表李大进律师说，我们来检查并不是抱着挑错、找毛病的心态，而是与政法单位一起了解情况，一起研究如何改进工作。有了这个前提，我们的一切行动就有了建设性。

    在执法检查的推动下，全市法院刑事审判整体质效得到提升，去年以来对18件案件被告人依法宣布无罪；检察机关均成立了未成年人案件检察处，推进合适成年人到场1299人次，保护未成年人合法权益；公安机关在590个执法办案场所统一装备了安防和录像设备，深化“阳光执法”建设；司法局和律师协会抽调骨干律师参与司法援助，不断完善监所管理。

    从刑诉法的角度来说，这次检查只是一个开始。市人大常委会将在未来持续追踪“一府两院”贯彻落实刑诉法的情况，确保这次检查中发现的问题得到整改。刑诉法在本市的贯彻落实必将更加扎实。

    从执法检查的角度来说，这次检查也只是一个开始。市人大常委会主任杜德印在检查启动时就已经宣示：“确保宪法和法律在本行政辖区的有效实施，是法律赋予人大及其常委会的重要职责。市人大常委会要通过这次执法检查探索积累经验，不断加强这方面工作。”

    会前视察首次化整为零下基层

    上月初，北京市人大代表在首都各主要媒体上频频亮相得到各界高度关注，这源于北京市人大常委会对市人代会召开前代表集中视察工作的重大改进。会前视察一改以往的“大拨轰”方式，全部参加视察的代表化整为零分成69个小组，围绕首都经济社会发展中的46个专题沉下基层做调研。由于改进了视察方式，本次视察共有近450名代表报名，为历年视察参加人数最多的一次。

    这46个专题包括大气污染防治、违法建设整治、百万亩平原造林、城乡结合部建设、南水北调工程、政府办实事工程等，基本涵盖了当前首都发展面临的主要矛盾和热点问题。其中最热门的养老专题，因为报名代表太多，在同一个专题里又细分成居家养老、社区养老等6个小组，同样是养老问题，代表们就能有不同的六个选择。

    “这次代表视察最大的特点就是细致、深入、扎实，这也是北京市人大常委会在党的群众路线教育实践活动中立行立改的一个具体举措。”北京市人大常委会新闻发言人刘维林作为北京市人大代表，参加过近十年的会前视察。他坦言，以往会前视察基本就是按常委会的机构设置粗分成经济、文化、城建环保等四五个组，每组参加的代表少则三五十人，多的上百人，往往是常委会领导带队，北京市政府相关委办局一把手陪同，不像调研更像参观，往往是解说人员围绕领导，后面的代表连解说都听不清，然后就是以委办局领导汇报工作为主召开座谈会，代表发言的机会也不多。

    “常委会领导专门要求，每组不超过十位代表，不要政府领导陪同，就要看最困难最基层的情况，要能和基层群众对上话。”刘维林介绍说，为实现这一目标，北京市人大常委会的工作量增加不少。首先是变“送菜”为“点菜”，提前向全体代表征求意见，听听大家想看什么，并从中梳理出46个专题。

    根据代表意愿，这次集中视察重点围绕城市建设和管理、民生保障及公共服务、转变政府职能及简化行政审批三大方面，在肯定成绩的基础上，聚焦问题、揭示矛盾、分析原因、提出建议，为参加北京市十四届人大二次会议，审议各项议案和报告，提出高质量的议案和建议做好准备。

    “代表下基层看到了实情，一定要在人代会上跟书记、市长直言！”“欢迎代表也到我们小区来坐坐！”“代表贯彻中央八项规定，好！”在市人大网站上代表视察相关新闻下面，网友的跟帖充满了对代表履职寄予的殷切期盼。首次当选北京市人大代表的80后基层法官王丽娟说，常委会的局级领导亲自为代表小组视察服务，视察全程不扰民不铺张，想看的都能看到，方式上充分自主，我们怎能不履行好人大代表应尽的职责。

    数说人大2013

    市人大常委会全年共召开常委会会议8次，审议了51项议题。其中，审议法规8项；听取和审议“一府两院”专项工作报告10个、议案办理情况报告3个；对3个方面法律法规执行情况进行了检查；依法作出地方政府债券收支安排专项预算调整方案等8项决议决定；任免国家机关工作人员735人次,圆满完成了市十四届人大一次会议确定的工作任务。