北京市急救医疗服务立法研究

    在2011年北京市十三届人大四次会议上，潘迎等21位代表提出了制定《北京市急救医疗服务条例》（以下简称《条例》）的法规案，大会主席团决定，交市人民政府研究，提出是否制定地方性法规的意见，由市人大常委会进行立项论证。为此，北京市人大常委会教科文卫体办公室开展了本市急救医疗服务立法的课题研究，以期为《北京市急救医疗服务条例》的立项论证和将来立法工作提供资料支持和理论支撑。

    一、立法的必要性和可行性

    （一）必要性

    一是保障人民群众基本医疗权益的需要。急救医疗服务关系广大人民群众的生命健康，是政府基本公共服务的重要组成部分，也是人民群众应当享有的一项基本权利。多年来，本市不断加大投入，完善急救医疗服务网络，急救医疗服务能力显著增强，急救医疗服务工作取得了很大成绩。但是，与人民群众的期望和日益增长的急救医疗服务需求相比仍有一定差距，需要通过立法促进急救医疗服务事业发展，保障人民群众的基本医疗权益。

    二是保障首都城市科学发展的需要。近年来，本市急救医疗服务面临的形势发生了深刻变化。首都人口数量大幅度增长、老龄化趋势明显，人员密集场所和大型活动日益增加，突发事件、意外事故相对增多，急救医疗服务需求以较快的速度递增。据统计，全市院前急救呼叫量年均增长14.7%。因此，需要通过立法推动完善急救医疗服务网络，提高急救医疗服务能力，保障首都城市科学发展。

    三是解决当前急救医疗服务中突出问题的需要。当前存在一些制约本市急救医疗服务事业发展的突出问题，如急救医疗服务的性质、各级政府及其相关部门的职责、急救医疗服务准入和执业行为缺乏法律规范，首都急救医疗服务资源缺乏科学的组织、协调和规划，社会参与急救医疗服务的有关规范还不充分，公民在急救医疗服务中的权利义务还不够明确，等等。需要通过立法解决这些问题，以推动首都急救医疗服务事业健康发展。

    （二）可行性

    一是有充足的立法空间。《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》明确要求加强城乡急救医疗服务体系建设，并将急救医疗机构纳入专业公共卫生机构，增加投入，加强管理；卫生部近期将出台《院前医疗急救管理办法》，加强院前医疗急救管理，规范院前医疗急救行为。为贯彻落实中央有关精神，需要结合首都实际，做出具体的规定。同时，《执业医师法》、《突发事件应对法》、《侵权责任法》、《消防法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《医疗机构管理条例》和《护士条例》等法律法规均有涉及急救医疗服务的法律条款，但对于急救医疗服务定位、政府职责、社会参与、公民权利义务等方面涉及较少，给地方立法留下了较大的空间。

    二是有一定的政策基础。《北京市2010-2011年深化医药卫生体制改革实施方案》中明确提出本市要健全覆盖城乡的急救网络，提高急救速度、效率、水平和服务质量；本市还制定了《北京市院前医疗急救工作相关标准及规范》，涉及院前急救指挥调度系统管理办法、信息报告制度、设施建设标准、医护人员工作规范、车辆管理配置规范、收费规定等13个规范性文件，其中很多行之有效的政策措施可以提升、固化为法律规范。

    三是有较好的实践基础。北京是国内开展急救医疗服务最早的城市之一，急救医疗服务水平一直处于全国领先地位，有着较好的实践工作基础。奥运期间，本市急救医疗服务体系圆满完成了医疗安全保障工作，积累了成功经验。特别是2011年7月本市启用120和999联合急救指挥调度平台，初步实现了两个急救网络信息互通、数据共享、双网联动、统一指挥，日常急救实行分号受理、协同调度，在急救资源统筹调度和提高整体运行效率方面做出了积极探索。

    四是有丰富的理论基础。2008年，本市五年立法规划将急救医疗服务立法列入调研项目后，市卫生局会同首都医科大学开展了急救医疗服务立法专题研究，形成了丰富的调研成果，并起草了《北京市急救医疗服务条例》（专家建议稿），为本市急救医疗服务立法提供了有力的理论支撑。此外，国内外的立法经验也将为本市急救医疗服务立法提供重要参考。

    五是有广泛的社会基础。随着广大人民群众急救医疗服务需求的日益增长，急救医疗服务成为社会普遍关注的热点问题。近年来，人大代表和政协委员针对急救医疗服务立法的呼声很高，2007年至2011年市人大代表、市政协委员共提出22件与急救相关的议案、提案、建议和１件制定《条例》的法规案，对急救医疗服务工作和立法提出了很好的意见建议。

    二、立法的基本思路

    坚持以人为本，以保障人民群众生命健康权益为出发点和落脚点，以首都医药卫生体制改革为契机，创新体制机制、整合医疗资源、完善服务体系，为首都急救医疗服务事业发展提供法制保障。坚持“针对问题立法，立法解决问题”的原则，针对本市急救医疗服务中的突出问题和实际需要开展立法，力求法规具有前瞻性、针对性和可操作性；在国家法律法规的框架下，结合急救医疗服务的一般规律和首都特点，补充细化有关法律法规的规定，并将有效政策措施固化成法律规范；由医院承担的院内急救医疗服务已由《执业医师法》和《医疗机构管理条例》进行规范，而其它环节尚无国家法律法规具体规范，因此《条例》将重点针对院前及院前和院内急救医疗服务的衔接环节做出制度规定。

    三、立法拟重点解决的几个问题

    （一）关于政府在急救医疗服务体系建设中的职责

    1．明确政府的领导职责。急救医疗服务承担着急、危、重伤病人的现场救治和转运治疗，以及突发公共事件的现场急救，是基本医疗服务和公共安全应急保障体系的重要内容，具有明显的公共服务性质，政府应当在急救医疗服务体系建设中发挥领导和主导作用，加强对急救医疗服务工作的领导，把急救医疗服务事业纳入国民经济和社会发展规划。

    2．明确政府的经费保障职责。目前本市尚未形成规范的财政投入长效机制，有的远郊区县急救医疗服务财政投入不足，导致部分急救医疗服务机构运行困难，公共服务受到影响，应当通过立法明确政府急救医疗服务体系建设中的经费保障职责。

    3．明确政府的规划建设职责。目前本市院前急救医疗服务机构由于隶属于不同体系、不同层级，缺乏统一的规划，院前急救医疗服务机构和网点布局不尽合理。政府应当履行好统一规划急救医疗服务资源、科学设置急救医疗服务站点、建设完善急救医疗服务网络等职责。

    4．明确政府在准入和加强监管方面的职责。同于缺乏院前急救医疗服务准入制度和统一的服务行为规范，本市院前急救医疗服务机构设备设施条件和人员资质参差不齐，影响了急救医疗服务水平的提升，政府应当承担建立急救医疗服务准入制度、加强急救医疗服务活动监管的职责。

    此外，为完善急救医疗服务体系、提高急救医疗服务能力，还需要对市和区县政府及其有关部门在土地供应、基础设施建设、人力资源、社会管理等方面的相应职责做出规定。

    （二）关于管理体制机制

    1．整合优化急救医疗服务网络。目前本市院前急救体系由120和999两个网络系统组成，两个系统的隶属关系不同，管理体系复杂，运行规范不尽一致，在网点布局、急救医疗服务等方面的协调协作不足，需要从建立高效、统一的急救指挥调度机制入手，促进急救医疗服务网络资源融合和协调运行，有效发挥本市急救医疗服务网络的整体效能。

    2．理顺市和区县政府急救医疗服务管理体制。明确加强市和区县政府对急救医疗服务机构的财政投入、规划布局、指挥调度、行政管理等方面的统筹管理，建立统一协调的政府急救医疗服务管理体制。

    3．完善院前急救与院内急救的衔接机制。明确建立由现场急救人员、院内急救人员与指挥调度人员三方实时沟通机制及现场急救人员向指挥调度人员报告的制度；明确院前急救与院内急救的交接程序、内容和规范；加强对首都急救医疗服务资源的统筹协调。

    （三）关于社会参与急救医疗服务

    1．允许社会力量参与急救医疗服务。随着社会文明的发展，越来越多的社会组织和慈善机构等社会力量愿意参与公益服务，为充分发挥其积极性，增强急救医疗服务力量，有必要通过立法明确社会力量只要接受政府的统一急救调度，遵守政府制定的急救医疗服务标准和行为规范，可以进入急救医疗服务网络参与服务。

    2．加强对社会公众急救意识和能力的培养。在专业急救力量介入救治前，社会急救和公众的自救、互救对于提高救护效果具有十分重要的意义，这不仅体现城市的急救水平，也体现城市的人文关怀和文明程度。然而，目前本市市民急救知识的普及情况与发达国家和地区相比还存在较大差距。因此，有必要加强对警察、消防员、医护人员、教师、乘务员、导游等特殊行业人员的急救能力培训，以及通过电视、广播、报刊、互联网等新闻媒介加强对公民急救知识的宣传和普及，提高社会公众自救、互救的能力。

    3．鼓励社会公众的善良救助。目前影响社会公众实施现场急救的原因，除了技术能力的限制之外，更多的是因为权益缺乏法律保障。因此，有必要建立奖励和权益保障机制，鼓励社会公众的善良救助。同时，应当建立鼓励医护人员志愿者参与急救医疗服务的制度，引导专业人员在工作之余参与社会救助公益服务，补充急救医疗服务力量。

    （四）关于公民的权利义务

    急救医疗服务具有较强的社会性，有必要通过立法规范协调公民的行为，保证急救医疗服务的顺利开展。一方面明确公民在急、危、重伤病时，享有得到具有资质的急救人员救治、被及时转运到相应的医疗机构进行治疗和知情同意等急救医疗服务的权利。另一方面，明确公民负有配合支持急救医疗服务机构和人员开展急救诊疗活动的义务；主动避让方便急救车辆快速通行的义务；不得恶意拨打急救电话和长时间占用急救线路、非急救需求不得叫用急救车辆等义务。

    四、立法的预期效果和困难

    《条例》的制定实施，将有利于解决本市急救医疗服务体系建设中的突出问题，明确政府在急救医疗服务中的职责，完善急救医疗服务体制机制，提高社会公众的急救意识和能力，提升城市整体的急救医疗服务水平，保障人民群众的生命健康权益和促进首都城市科学发展。同时，在立法过程中还面临一些难点问题，如急救医疗服务没有直接的上位法依据，某些领域存在法律空白，相关的法律规范过于原则；政府在急救医疗服务中的职责、公民的权利义务、社会参与等问题还比较复杂，需要进一步深入研究和沟通协调。

    （作者单位：北京市人大常委会教科文卫体办公室）