北京市地方立法质量的成效、问题及对策研究

    一、北京市地方立法质量概述

    立法质量是立法机关全部立法活动的目标指向，也是衡量其立法工作成败的根本标准。地方立法质量的高低，直接影响着地方性法规的实施效果，反映了该地区的法律文明的发展水平。换言之，如果地方性法规存在语义模糊甚至自相矛盾，与上位法相抵触，不适应实际情况，或难以操作等质量问题，那么行政执法机关和司法机关将难以严格执行和适用法规，民众也不可能自觉遵守法规，最后法规将无法实施，沦为一纸空文，法治就更无从谈起。

    吴邦国委员长指出：“地方立法在坚持立法工作总的指导思想和原则的基础上，还应坚持三条原则，这就是坚持与宪法和法律不抵触的原则、坚持具有地方特色和时代精神的原则、坚持增强可操作性的原则”。因此，“不抵触”、“有特色”、“适应性”和“可操作”不仅是地方人大从事立法工作的指导方针，也是衡量地方立法质量的基本指标。

    自1979年被宪法、法律赋予了制定地方性法规的重要职权以来，北京市人大及其常委会紧紧围绕全市工作大局，把立法与首都的改革发展稳定紧密结合起来，自觉维护国家法制统一，从北京市实际出发，突出首都特色，有针对性地解决实际问题，增强法规的可操作性，先后制定、修订地方性法规300余项，现行有效的137项。这些法规保障了宪法、法律、行政法规在北京的有效实施，也为首都改革开放和现代化建设的顺利进行提供了有力的法制保障，促进了首都的民主法制建设进程。但是，随着首都经济社会的快速发展，社会主义民主法制建设的不断推进，一些地方性法规也显现出与上位法规定不一致，相互不协调，与当前经济社会发展不相适应，以及不可操作等质量问题，严重影响了实施效果。

    二、北京市地方立法质量的成效

    （一）注重立法的合法性，维护法制统一

    我国是一个单一制国家，维护社会主义法制的统一和尊严是一项宪法基本原则。北京市人大常委会在立法工作中，遵守法定权限和程序，切实做到不越权、不抵触，自觉维护国家法制统一，注重按照《行政许可法》和《行政处罚法》加强对法规的合法性审查和行政行为的合法性设定，努力做好法规清理工作。

    比如，2001年底，根据我国加入世贸组织的新形势，北京市人大常委会对北京125项现行有效法规进行了集中清理；2004年，国家出台《行政许可法》后，对北京地方性法规中的450项行政许可和收费事项进行了清理，并分两次做出了停止执行部分地方性法规中行政许可事项的决定，停止执行了北京35件地方性法规中的82项行政许可事项，有效维护了社会主义法制的统一和尊严。

    （二）注重立法的时代性，适应经济社会发展

    北京市人大常委会围绕中心、服务大局，坚持立法与改革发展稳定紧密结合，紧紧围绕首都经济社会发展，把握时代热点和社会前进的脉搏，及时推动相关法规出台，努力使立法更好地适应实际需要。

    比如，《北京市全民健身条例》起初并未列入2005年立法计划，但市人大常委会认为这项立法虽有一定难度，但从成功举办奥运会、提高全民健康素质、构建和谐社会首善之区的现实需要出发，尽快出台这一法规是十分必要的。于是，市人大常委会加强了同市政府及其相关部门的沟通协调，经过努力将其纳入当年立法计划，并认真做好法规起草工作，于2005年底顺利出台了该项法规。法规实施后，促进了全民健身活动的开展，营造了良好的奥运氛围，取得了良好的社会效果。

    又如：《北京市精神卫生条例》原来只是五年立法规划中的调研项目，但市人大常委会在调研中发现，北京精神疾病患病率近年来呈现明显上升趋势，已经成为重大公共卫生问题和突出的社会问题，成为构建和谐社会过程中一个亟待解决的现实问题，必须尽快采取包括立法在内的措施加以遏制。因此，市人大常委会从保障精神疾病患者的合法权益、提高公民的精神健康水平、促进社会和谐稳定的大局出发，加快该项立法进程，将其调整为计划项目，并于2006年12月顺利出台。

    （三）注重立法的针对性，突出首都特色

    北京市人大常委会在维护法制统一的前提下，坚持从北京的实际出发，在突出首都特色上下功夫，使制定的法规具有较强的针对性。

    比如在民办教育立法中，市人大常委会在充分调研论证、深入分析市情的基础上，根据北京公办教育资源丰富、民办教育发展空间有限、城市资源供给和人口压力过大等情况，认为北京民办教育的发展不宜走规模扩张的外延式发展道路，而应走“高质量、有特色”的内涵式发展道路。因此，《北京市实施<中华人民共和国民办教育促进法>办法》将北京民办教育的发展方向确定为“适应需要、适度规模、优化结构、提高质量”，既贯彻了国家大法，又突出了首都特色。由于定位准确、规定合理、措施有效，该法规对于北京民办教育发展起到了很好的规范促进作用。

    又如：针对北京知识产权资源丰富、但创新动力不足的问题，《北京市专利保护和促进条例》中突出了鼓励发明创造、激发创新活力这条主线。在对国家和北京一些重要鼓励政策进行整合的基础上，提出了由市政府出资设立专利奖的规定，这在全国地方立法中尚属首例；关于优先采购本国自主研发专利产品的规定，突出体现了北京通过政府采购支持民族品牌、促进自主创新的特色。另外，针对社会上专利意识淡薄、专利知识缺乏的问题，将开展专利宣传、普及专利教育作为政府的法定责任，这在同类立法中也是不多见的。

    （四）注重立法的实效性，增强可操作性

    北京市人大常委会坚持“针对问题立法，立法解决问题”的立法思路，针对立法中遇到的新情况、新问题以及多年存在的老问题，解放思想，实事求是，尽量具体、合理地制定规范，明确相关程序，力求有效解决问题，增强了法规的可操作性。

    例如：由于精神疾病范围十分广泛，不仅包括重性精神疾病，也包括诸如失眠症、轻度抑郁症、神经官能症等其它精神疾病，所以，《北京市精神卫生条例》规定建立精神疾病信息分类报告和管理系统，由市卫生行政部门根据实际情况合理分类，设置相应的报告内容、程序、时限和方式，对重性精神疾病患者着重监测和管理，记录其详细信息；而对其他精神疾病应把握其总体趋势和特点，注重预防。

    又如：为解决中小学生人身伤害事故中学校赔偿难的问题，《北京市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》创造性地引进了社会保险机制，建立了新险种——学校责任险，并规定保险费由学校举办者承担，为赔偿经费的落实提供了保障。

    三、北京市地方立法质量的问题

    （一）地方性法规的规定与上位法不一致

    立法法第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”因此，不得与上位法相抵触是对地方性法规的基本要求。

    北京地方性法规在制定之初，基本不存在与上位法相抵触的情况，而且在当时的社会背景下还发挥了重要作用。但是，随着经济社会发展，世易时移，上位法发生变动，而地方性法规并未及时进行相应的调整，于是就产生了合法性危机，进而影响了实施效果。换言之，地方性法规产生合法性危机，不是因为“先天不足”，而是“后天失调”。

    一是地方性法规先于上位法出台，上位法出台后，地方性法规的内容与上位法不一致的。例如：为迎接奥运会，促进全民健身活动的开展，增强全民体质，北京市在无直接上位法的背景下，于2005年12月制定了《北京市全民健身条例》，但在2009年8月国务院出台了《全民健身条例》。北京市地方性法规大部分内容与国务院行政法规并不抵触，但在全民健身日、经营高危险体育项目的法律责任方面并不一致，从而导致了《北京市全民健身条例》的这两条规定在实践中已失去效力。

    二是上位法修订后，地方性法规并未及时修订，而与上位法不一致。如：为了加强出版业管理，北京于1997年出台了《北京市图书报刊电子出版物管理条例》和《北京市音像制品管理条例》两个地方性法规（以下简称两个条例），在维护北京出版行业管理秩序，规范行业发展方面起到了重要作用。但是，2001年国务院先后修订了《出版管理条例》、《音像制品管理条例》、《印刷业管理条例》等相关上位法。这样导致两个条例与上位法冲突的条款有10条，失去依据的有12条。2003年国家又出台了《行政许可法》，两个条例与行政许可法规定的行政许可标准不一致的有17条。如此导致两个条例的主要条款实际上已经停止执行，形同虚设。

    三是实施性地方性法规所依据的上位法已经废止，地方性法规还未废止的。如：2009年2月，国家出台《食品安全法》的同时废止了《食品卫生法》。但是，《北京市实施<中华人民共和国食品卫生法>办法》仍未废止，于理于法都不合适。

    （二）地方性法规规定之间不协调

    一是不同地方性法规的规定之间相互矛盾的。如：《北京市人民代表大会常务委员会议事规则》（1988年5月制定，2007年3月最新修订）第25条规定，市政府对专项工作报告审议意见书的研究处理情况报告提交时间为2个月，而2007年11月出台的《北京市各级人民代表大会常务委员会听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院专项工作报告办法》第15条规定，市政府对专项工作报告审议意见书的研究处理情况报告提交时间为1年。两个条例的规定相互矛盾，不仅使人无所适从，也损害了地方性法规的权威性。

    二是地方性法规中引用的其他地方性法规已经发生变化的。例如：1999年9月制定的《北京市森林资源保护管理条例》第2条规定，“城市绿化和管理依照《北京市城市绿化条例》执行”。但是，《北京市城市绿化条例》已于2009年11月废止。

    （三）地方性法规不适应实际情况

    法律应该具备一定的稳定性，否则朝令夕改，就会损害法律的权威性和严肃性，让人们无所适从。古希腊哲学家亚里斯多德指出：“人们倘使习惯于轻率的变革，这不是社会的幸福，要是变革所得的利益不大，则政府和法律方面所包含的一些缺点还是姑且让它沿袭的好；一经更张，政府和法律的威信总要一度降落，这样变革所得的一些利益也许不足以抵挡更张所受的损失。”这一论断蕴含了深刻的辩证法思想，阐述了法律稳定的重要性。当然，任何事物都有相对性，如果法律脱离了社会现实，那么稳定性就蜕化为僵化性，法也就成为马克思所说的“一叠不值钱的废纸”。可见，法律的适应性是稳定性与变动性的恰当平衡，是反映立法质量的重要方面。

    北京大部分地方性法规都适应了当时的经济社会发展情况，并及时根据变化进行了修订，但也有部分地方性法规并未及时修订，滞后于经济社会发展，不适应客观实际。

    一是地方性法规制定时的客观依据不复存在的。如：1994年制定的《北京市实施<中华人民共和国教师法>办法》第十八条规定市和区县政府划拔专款建设教师住房，照顾住房困难的教师。该法规制定时还存在福利分房制度，但在1998年国家实行住房制度改革后，已经停止住房实物分配，实行住房分配货币化。因此，该条规定在实践中已无法操作，沦为空文。

    二是地方性法规规定的管理体制和调整的社会关系发生较大变化的。比如：建国以来，出版业作为国家舆论阵地，一直作为事业单位实行高度集中的管理体制。1997年《北京市图书报刊电子出版物管理条例》和《北京市音像制品管理条例》两个地方性法规（以下简称两个条例）也正是在这种管理体制和社会背景下出台的。但是，随着出版体制改革的深化和出版产业的发展，出版业出现了许多新情况、新问题，包括出版的产业属性得到国家确认，但是缺乏促进产业发展的法制保障；出版业态正在由传统的纸质出版向以信息技术为支撑的数字出版方向发展，但目前并未纳入法规规范范围；出版市场主体更加多元化，民营资本成为出版业中新兴生产力，但其法律地位并未得到确认等，如此导致两个条例难以适应新形势的需要。

    三是地方性法规的内容与经济社会发展的新情况明显不适应的。2003年制定的《北京市人口与计划生育条例》第二十一条规定：“每月发给10元独生子女父母奖励费，奖励费自领取《独生子女父母光荣证》之月起发至其独生子女满十八周岁止；独生子女父母，女方年满五十五周岁，男方年满六十周岁的，每人享受不少于1000元的一次性奖励。”

    相对目前北京的经济社会发展水平、较高的消费水平，该条规定的独生子女父母奖励费显得过低，在实践中已很难起到鼓励和引导市民实行计划生育的作用。

    （四）地方性法规的可操作性不强

    法律的生命力在于实施，只有通过实施，纸上的法条才能在实际生活中产生效力。《立法法》第六十四条规定，为了执行法律、行政法规的规定，管理地方事务，或者先行探索，可以制定地方性法规。无论是哪种形式，都是为了解决地方的实际问题、具体问题。因此，地方性法规应当具有较强的可操作性，调整的内容明确，权利义务指向明确，避免“观赏性立法”的出现。

    根据执法检查和平时了解的情况来看，北京大部分地方性法规可操作性强，实施效果较好。但是，仍有部分地方性法规只作倡导性、原则性规定，或者缺乏配套规章，客观造成执法机关有法难依，影响了实施效果。

    一是地方性法规只作了倡导性规定。如，《北京市体育设施管理条例》第十六条规定，“学校体育设施应当创造条件向社会开放”，但其中 “创造条件”四字十分原则，对学校没有明确的硬性要求或鼓励措施，同时也没有考虑到学校教学和安全的因素，该条款的可操作性不强，形同虚设，导致学校等单位体育设施对外开放举步维艰。

    二是地方性法规只作了原则性规定。例如：北京精神卫生工作经费投入不足，精神卫生工作机构和从业人员一直强烈呼吁在地方性法规中明确精神卫生工作经费的投入数额或比例，但是由于预算制度的限制，《北京市精神卫生条例》只规定：“本市根据经济社会发展水平和精神卫生工作需要，建立精神卫生工作经费保障制度”。该条规定太过原则，缺乏可操作性，北京精神卫生工作经费不足的状况仍未改变，目前北京精神疾病防治经费人均还不足0.2元，严重制约了精神卫生事业的发展。

    三是地方性法规作了禁止性规定，但无相应的法律责任。如：《北京市科学技术普及条例》第二十四条规定：“国家投资兴建的科普场所、设施，禁止出租、出借或者以其他形式改作他用。如有特殊情况需要临时改作他用的，须经上级主管部门批准，但不得改变其科普场所的基本性质，妨碍开展科普活动”，但由于法规并未规定相应的法律责任，缺乏可操作性，导致实践中将科普场所改作他用的现象屡禁不止。

    四是地方性法规明确规定由市政府及其有关部门制定具体办法，但至今尚未制定致使法规难以操作的。如：2008年11月出台的《北京市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》第十九条规定新建、改建居民区学校建设的具体办法由市政府制定。但是，新建、改建居民区学校建设的配套规定一直没有出台，直接导致了第十九条所规定的由政府承担新建、改建居民区学校建设责任的这一重要突破性规定没有得到落实，新建、改建居民区学校规划布局不合理、学校规模小、建设标准偏低、办学条件达不到标准、产权不清、交付不及时等问题仍然存在。又如：《北京市精神卫生条例》第九条规定，“本市建立以精神疾病预防控制机构为主体、医疗机构为骨干、社区为基础、家庭为依托的精神疾病预防控制体系。具体办法由市卫生行政部门另行制定”。但是，时至今日，具体办法仍未出台，精神疾病预防控制体系也未建立，导致了目前精神疾病预防工作的疏漏，发生精神疾病患者肇事肇祸现象增多，严重影响了首都的社会安全。

    四、提高北京市地方立法质量的对策

    目前，立法质量的问题倍受关注，矛盾显露更加突出，立法工作的主要矛盾从以前的注重解决“无法可依“的问题，已经转化为更加注重提高立法质量的问题。这要求我们一方面对现有的地方性法规进行修改完善；另一方面，制定新法规时，要努力提高立法质量。

    为解决目前地方性法规存在的与上位法不一致，相互不协调，与当前经济社会发展不相适应，以及不可操作等质量问题，建议：

    （一）健全地方性法规清理制度

    广义的立法包括“立、改、废”三种情况。但目前存在重视制定新法，但修改和废除地方性法规不够及时的现象。由于经济社会发展和上位法变动等原因，地方性法规一般都存在一个质量周期，如果修改和废除地方性法规不够及时，就会导致部分地方性法规不适应实际或严重脱离现实，影响法规的质量评价和实施效果，最终损害地方性法规的权威。

    2004年，北京市人大常委会开展了一次地方性法规清理，较好地解决了地方性法规与行政许可法冲突的问题；2010年，市人大常委会按照全国人大常委会的要求，对北京地方性法规进行了全面清理，主要解决了地方性法规与上位法不一致、相互不协调、不适应实际的问题。建议在此基础上，建立健全地方性法规清理制度，定期对地方性法规进行全面的清理，及时修改、废止不符合要求的法规。

    （二）完善地方性法规修订机制

    地方性法规清理制度固然能一次性解决与上位法冲突的问题，但是还是不能满足不断涌现的各种与上位法冲突的个别法规的需要。为及时纠正地方性法规与上位法冲突的现象，建议把修改、废止地方性法规放到与制定新法规同样的位置，完善地方性法规修订机制，在法律、行政法规新出台或修订后，及时对相关地方性法规进行评估，评估地方性法规与上位法的关系、是否需要修订、如何修订等，并根据情况需要及时纳入法规修订程序。

    （三）完善立法后评估制度

    立法后评估工作，是立法工作的一个重要环节。地方性法规实施一段时间后，要对法规质量及其实施效果进行评估，积累经验，指导今后立法工作；发现法规本身存在的不足，提出修改完善的建议，并及时将其纳入立法程序，以保证立法质量。2008年，市人大常委会对奥运立法情况进行了评估；2009年，又开展了养犬管理规定的评估工作，进行了初步探索，建议在此基础上，不断完善立法后评估制度。

    在今后的立法工作中，要提高立法质量，首先要增强市人大常委会的主导作用，由市人大常委会主持制定五年立法规划、年度立法计划，开展法规立项论证、法规草案审议、修改、表决、立法后评估等工作环节，把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。同时，要把科学立法、民主立法贯穿于立法工作全过程，这是新形势下加强和改进立法工作，进一步提高立法质量的内在要求和重要前提。

    （一）科学编制地方立法规划和立法计划

    在编制地方立法规划时，应该紧紧围绕全市中心工作，适应全市经济社会发展大局，与国家法律、行政法规相衔接，合理安排立法项目，增强立法的科学性、系统性、合理性和实效性。编制地方年度立法计划，应当按照重要、急需、条件成熟和立、改、废并重的要求，注重对备选立法项目的效益分析，科学制定立法计划。

    （二）完善立项论证工作机制

    为从源头上保障地方立法质量，建议建立并完善立项论证工作机制，就立法的必要性、可行性、解决的主要问题、主要制度设计、预期效果、面临的困难等进行论证，从而可以对立法项目进行科学筛选和统筹，剔除不合理、不成熟的立法动议，将有限的立法资源用到刀刃上。

    （三）健全法规草案起草制度

    为防止地方性法规的部门利益倾向，在法规起草过程中，要增强地方人大常委会的在立法工作中的主导作用，进一步缩小政府行政部门的起草比重，重视发挥专家、学者在起草工作的作用，可以采取“政府法制办直接起草”、“人大有关专门委员会起草”、“委托起草”和“招标起草”、等方式，建立起开放的、多元化的法规起草制度。

    （四）完善立法听证和公示制度

    坚持民主立法，要不断完善民主参与机制，扩大公民对立法的有序参与，注意听取不同利益群体的立法诉求，完善民意采纳机制，增强立法的民意基础。

    立法听证是公众参与立法的最直接、最有效的途径，也是立法者直接听取群众意见，改进立法工作的重要途径。在立法过程中，涉及人民群众切身利益的事项要进行听证，听取各种利益群体的意见，并作为立法的重要参考。同时，要通过多种形式将法规草案及其他与立法相关的事项向社会公布，广泛征求意见，并将征集意见情况、采纳情况、不采纳理由等向社会反馈。

    （五）健全常委会集体审议制度

    提高常委会集体审议的质量，是提高立法质量的关键环节。对一些重大问题或争议较大的条款，可以采取分章节、条款的表决方式以及引入辩论环节，使地方性法规的内容尽可能体现多数常委会组成人员的意志。

    （六）完善法规配套规章、规范性文件制定工作机制

    在法规起草过程中，经研究论证确实需要制定配套规章、规范性文件的，起草单位应当同时开展起草工作，在法规实施前完成，并与法规同步实施。市人大常委会应当加强对配套规章、规范性文件起草的督促以及内容的备案审查。

    （作者单位：北京市人大教科文卫体办公室）