西部地区资源开发及其法律政策体系建设略论

      我国西部地区（本文所指的西部地区除特别注明外是指5个少数民族自治区及云、贵、青、川、陕、甘、渝十二省区市）地域广袤，资源底蕴丰富，战略地位重要，发展潜力巨大。作为一个独具特色的区域，在全国可持续发展的大格局和国家战略目标的构建中占有举足轻重的地位和具有十分重要的意义。但生态环境脆弱，经济与发展相对滞后，贫困问题突出，已使其成为影响中国在新世纪实施新发展战略和构建和谐社会的关键性地区。解决西部地区重大资源开发中的问题，不仅关系到国家的经济发展，更关系到民族团结、共同繁荣和社会稳定。而这其中符合可持续发展原则的法律与政策体系是实现这一目标的重要保障。


        一、西部地区资源开发的基本态势

        土地资源绝对数量大，但耕地资源有限。西部地区拥有巨大的土地资源，人均土地面积达28.8亩，分别为全国平均和东部地区人均水平的2.53倍和7.59倍，但能够满足人类直接生存发展要求的有效土地资源并不丰富，人均耕地只有全国平均水平的1.4倍和东部地区的2.1倍，略强于中部地区。渝、川、黔、滇等省（市）还低于全国平均水平。西部地区虽然耕地总量占全国总量的38.13%，但耕地多属于旱地，耕地等级及质量多数偏低。尤其是处于西北的西部地区耕地基本为旱地，除新疆绿洲外，其余大部分地区有效灌溉面积比重均不到旱地总量的30%。1999年耕地种植指数仅为81%，远低于全国平均水平。处于西南的西部地区则耕地资源不足，人均耕地不到1亩，且多数为坡地。单位耕地粮食产量平均为中部地区的3/4左右。

        草地资源丰富，但质量较差。西部地区是我国草地的主要分布地区，主要分布于川、滇、藏、甘、青、新、蒙等省区，全国18类草地在西部地区均有不同程度的分布，天然草地面积达25720.03万公顷，占全国总量的97.8%；改良草地面积217.10万公顷，占全国的96.0%；人工草地面积90.91万公顷，占全国总量的85.43%。天然草地主要集中于内蒙古、西藏、新疆、青海、四川和甘肃，而改良草地和人工草地主要分布于西北地区。但是，西部地区草地质量等级相对偏低，大部分草地属于二、三等地，甚至为不适宜放牧的草地。

        林地面积大、生态功能强，但可利用度较低。在西部地区，森林覆盖率差别较大，其中云南、广西、陕西、四川、贵州和内蒙古超过全国平均水平；而西藏、甘肃、宁夏、新疆和青海均低于全国平均水平。西部地区森林主要分布在西南四省（区）国有林区（川、滇、藏、桂）和西北四省（区）国有林区（陕、甘、新、蒙），两片区森林面积分别为3556万公顷和2689万公顷，森林蓄积量分别在40亿立方米和17亿立方米。西部地区各省（区、市）的有林面积与其林业用地面积相比普遍较低，除广西及西藏有林面积与林业用地面积的比值超过全国平均水平外，其余省市均低于全国水平。西部地区森林资源的分布与我国黄河、长江、澜沧江、珠江、等主要江河的发源地相吻合，即森林分布地集中分布区也是主要江河发源地区和上游流域。当地森林生态环境相当脆弱。这些森林的数量、质量及分布于流域局部地区乃至整个流域生态环境关系十分密切，具有重要涵养水源、防止水土流失、防风固沙等重要功能；同时这些森林集中分布地区还是西部地区主要野生动植物资源的最后栖息地。因此，西部地区的森林资源生态维护功能、社会价值远远大于森林本身的经济价值。森林资源的的开发保育工作必须从整个流域甚至全国的生态环境安全和社会经济可持续发展的高度通盘考虑。

        地表水资源丰富，但时空不均、结构性短缺。西部地区为我国主要大江大河的发源地和中上游，水资源赋存占有一定优势，拥有量占全国总量的46.6%，但其中38.4%分布在西南地区。其总量占到整个西部地区总量的83.4%；人均对资源5545立方米，为全国人均水平的2.47倍；面积密度46.9万立方米/平方公里，为全国平均的1.59倍。西北地区水资源拥有量仅占全国的7.9%和西部地区的17.6%；人均水资源2510立方米，为全国的1.12倍；面积密度7.3万立方米/平方公里，只有全国平均的24.8%，西南地区的15.6%。在西北地区，除陕南、关中地区年降水量能够达到600毫米以上，黄土高原降水量基本处在300至600毫米过渡带外，其余大部分地区均处在干旱区内。西南大部分地区年降水量一般在1000毫米以上，但由于降水相对集中，因此成为我国比较典型的干旱与洪涝灾害并发地区，同时由于山地众多水资源利用难度大，从而在时空上使得西南地区的水资源开发利用存在着结构性短缺特征。

        能源资源丰富、开发潜力巨大。除海上能源外,我国陆地能源资源中，无论是常规化石能源（煤炭、石油、天然气）水能、地热能资源，还是可再生的风能、太阳能能源，多集中分布在西部地区。近十年来，陕北、柴达木、塔里木天然气整装气田的大规模探明，使西部地区可开发能源资源的数量规模在不断增长，能源资源占全国的比重进一步上升，成为我国陆上能源资源最具开发潜力的地区。此外，从地缘政治的观点看，西北地区紧邻常规能源丰富的中亚地区，对我国开拓国外能源市场、利用国外油气资源具有十分重要的战略意义。西部地区的水能资源可开发装机容量达2.74亿千瓦，占全国的72.5%，其中，西南地区为2.32亿千瓦，占全国的61.5%。西北4194万千瓦。占11.1%，但开发总量只有可开发利用量的9%左右。目前，西部地区的煤炭保有储量仅占全国总量的38.59%,赋存状况有待勘探工作的加强。西部地区的油气资源主要是西北地区的石油资源量，预计为330至400亿吨，占全国总量的1/3；天然气则要集中在鄂尔多斯、四川、塔里木、准噶尔、柴达木等盆地，资源量大致占2/3，而已探明的天然气资源则主要赋存在陕北、塔里木、柴达木、四川盆地4  大气区，探明储量已超过上1.5万亿立方米，将成为我国当前和未来的主要陆上天然气开发区。

        矿产资源多样，分布相对集中。西部地区的矿产资源类型多样，储量丰富，相当一部分资源在国内属优势矿产，如黑色金属的铬铁矿和原生钛铁矿，有色金属的铅、锌、镍、汞、铂族金属，非金属的氯化锂、氯化镁、钾盐、钠盐、石棉、碳酸钠、芒硝等，其中原生钛铁矿、铅、锌、铂族金属、氯化锂、氯化镁等矿种具有世界级资源优势。同时，由于西部地区的地质矿产勘探工作相对滞后，随着勘探工作的进展，许多矿产的探明储量仍会显著增长，如近年在天山地区东都发现的千万吨级大铜矿，使西部地区铜矿资源储量由占全国1/4提高到占1/3  以上。


        二、西部地区资源开发中存在的突出问题

        目前，我国西部地区资源开发中需要亟待解决的突出问题：在西部地区进行资源开发，耕地占用、环境污染、地质灾害、移民安置后的扶持都由其自身承担，而所得补偿却很少。按照有关法律规定精神，国家采取措施，对输出自然资源的地方给予一定的利益补偿，但实际情况并不理想，如四川、新疆、内蒙古等地的资源开发中，地区输出天然气、煤炭等自然资源，得到的利益补偿不但数量少，而且不规范。此外，西部地区生态建设和环境保护补偿不到位。生态建设和环境保护补偿政策不完善，机制不健全，补偿标准低，适用范围小，造成项目区财政收入减少，群众生活艰难。大量失地的生态移民、库区移民，由于没能得到应有的补偿和合理的安置，又重新返回到贫困行列。

        不难看出，当前西部地区资源开发中存在的主要问题，是如何在开发资源的同时，切实保证西部地区干部群众的根本利益，妥善保护西部地区的生态环境，提高少数西部地区确保自身发展的“造血”能力，加快建立起一整套包括法律法规、财税政策及转移支付体系在内的资源开发运行体系，最终实现西部地区的社会全面可持续发展。


        三、西部地区资源开发的法律及政策保障

        加强西部地区资源开发的法制化管理。一是进一步完善国家和地方两级资源法律法规体系建设。完善国家资源立法，切实贯彻可持续发展及建立资源节约型、环境友好型社会的理念。西部地区地方资源法规的完善，一方面要全面梳理已出台的相关法规，修订不符合可持续发展原则的条款；另一方面，要提高地方性资源法规的质量，增强地方性资源法规的针对性和有效性，从而有力地弥补国家资源法律法规的不足。二是加强资源法律法规的执行力度，提高执法能力。西部地区要提高资源开发利用的法制化管理，加强执法队伍建设，提高执法队伍素质，建立比较完整的执法监督体系。三是提高西部地区群众对资源立法的参与程度。加强西部地区群众对资源法规的宣传教育，特别是要广开渠道，使广大西部地区的群众更广泛地参与到完善自然资源立法和执法实践中来。提高广大群众对在本地区进行的自然资源开发行为的关注程度和知情率，使广大群众真正成为监督和制止自然资源开发中违法行为的社会力量，并通过了解相关的法律法规规范自身的开发行为。

        西部地区资源开发需要协调配合的政策体系。构建一个全面协调的政策体系是综合考虑资源、生态、经济以及社会等诸多要素，合理开发利用资源的现实需要。一是要使相关政策具有协调性。其中包括中央政策与地方政策的协调，相关法律法规与政策的相互协调，地方政策与地方实际的协调等内容。二是地方性的优惠政策应将眼前利益和长远利益结合起来，适度优惠。有必要建立一种有效的机制来监督有关地方政策的制订和实施，以此增强地方政府依法行政能力。三是正确理解和执行党的民族政策。正确地理解和执行党的民族政策是保障西部地区自然资源得到合理开发利用的一个必不可少的前提条件。