全面推进新型农村合作医疗发展
吴仪
党的十六届六中全会明确要求加快推进新型农村合作医疗（以下简称新农合）。不久前召开的中央经济工作会议要求，2007年要实现新农合覆盖全国80%以上县（市、区）的目标。最近，国务院新农合部际联席会议（以下简称部际联席会议）回顾总结了四年来试点工作情况，深入分析了新农合发展形势，认真研究了全面推进这项工作的一些重大问题，决定尽快召开这次工作会议。这是新农合从试点到全面推进的一次关键性的会议。会议的目的就是贯彻落实中央的部署和要求，总结交流试点工作经验，研究部署全面推进新农合发展的工作任务。
一、试点取得显著成效，全面推进新农合具备了基本条件
2002年10月，党中央、国务院作出进一步加强农村卫生工作的决定，提出了建立新农合制度的要求。2003年，国务院建立了部际联席会议，将浙江、湖北、云南和吉林四个省作为重点，试点工作在全国陆续展开。胡锦涛总书记、温家宝总理高度重视，多次作出重要批示，为试点工作指明了方向。国务院连续三年召开全国新农合试点工作会议，部署推进试点工作。四年来，在党中央、国务院的正确领导下，各地区、各有关部门通力合作，广大农民群众积极参与，试点工作一步一个脚印、一步一个台阶，扎扎实实、积极稳妥地推进，取得了显著成效。主要体现在以下三个方面：
第一，新农合制度框架及运行机制基本形成。试点之初，我们提出的目标任务是，研究和探索适应经济发展水平、农民经济承受能力、医疗服务供需状况的新农合政策措施、运行机制和监管方式，为全面建立新农合制度提供经验。目前，这一目标已基本实现。一是建立了从中央到地方由政府领导，卫生部门主管，相关部门配合，经办机构运作，医疗机构服务，农民群众参与的管理运行机制；二是建立了以家庭为单位自愿参加，以县（市、区）为单位统筹，个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制；三是形成了符合各地实际的统筹补偿方案，建立了参合农民在本县（市、区）范围内自主选择定点医疗机构就医、现场结报医疗费用的结算报销办法；四是建立了有关方面和农民参与的以基金运行、审核报付为核心的监管制度；五是形成了医疗服务、药品供应等方面的规范，建立了与新农合制度相互衔接、互为补充的医疗救助制度。可以说，新农合的制度框架和运行机制已基本形成。
第二，新农合具有了广泛的社会基础。四年来，新农合覆盖面逐年扩大，截至2006年底，已达全国县（市、区）总数的51%；参合农民逐年增加，已达4.1亿人；受益面逐步扩大，补偿农民4.2亿人次；补偿金额逐年增长，累计补偿242亿元。开展试点工作的地区，农民医疗负担有所减轻，看病就医率有所提高，小病拖、大病挨的情况有所减少，因病致贫、因病返贫的状况有所缓解，广大参合农民得到了实实在在的好处。随着新农合的不断推进，农民群众对新农合的疑虑逐步消除，信心逐渐增强。与此同时，广大农民群众的卫生保健意识和健康风险意识明显增强，互助共济意识和民主参与监督意识得到了培育。新农合已受到广大农民群众的普遍欢迎，得到了社会各界的广泛认可。应该说，新农合具有了一个比较好的社会基础。
第三，新农合为政府卫生资金的有效投放提供了制度平台。新农合制度最大的特点就是政府投入了资金，而且直接把钱投给“需方”——参合农民。四年来，各级财政累计投入资金189亿元。一方面，参合农民看病就医有了一定保障，激活并释放了农民的医疗需求。另一方面，由于新农合的统筹补偿方案引导农民到乡村医疗机构就诊，快速增长的医疗服务工作量带动了医疗卫生资源逐步向广大农村医疗机构“下沉”，有效地激活了农村医疗机构并促使其良性发展。这种做法跳出了过去政府资金单纯投向“供方”的老路，避免了办机构、养人员的弊端，走出了政府卫生资金投放的一条新路。实践证明，新农合投资的效率高、效果好，政府对新农合投入的信心增强了。应该说，我们花钱买了一个好机制，新农合为政府卫生资金的有效投放搭建了制度平台。
在取得上述成效的同时，我们也积累了宝贵的经验，这些经验概括起来主要有三条：
其一，坚持把农民权益放在首位，谋划制度建设与发展。新农合制度是新时期为解决农民基本医疗问题而建立的一项保障制度，成败的关键在于是否充分体现并保障农民的权益。四年来，我们始终坚持惠及农民，以是否有利于农民来谋划制度的建设与发展，真正做到为民、利民和便民；始终坚持尊重农民意愿，充分听取农民的意见、反映农民的需求，反对各种强迫命令；始终坚持依靠农民，调动农民的积极性，发挥农民的创造性，使农民真正参与到新农合制度建设中来。实践证明，只有把农民权益放在首位，制度才能向正确方向发展，才具有持久的生命力，制度的推行才能取得成功。
其二，坚持从实际出发，创新制度和机制。新农合制度突出的特点在于“新”，建立新农合制度及其运行机制不能“一刀切”，必须从实际出发，不断探索创新。我们在制度设计上，突出了政府组织引导和资金支持，采取了以县（市、区）为统筹单位和家庭集体参合的办法，实行了以大病统筹为主兼顾门诊小额费用的办法，建立了医疗救助等配套制度，保障农民知情、参与和监督的权利，确保制度的公开、公平和公正。在运行机制上，我们采取中央定原则、地方具体组织实施的办法，鼓励各地探索创新。各地在筹资方式、统筹补偿方案、医疗费用报销、经办方式和医疗费用控制方面探索了许多适合本地实际的好做法。此外，一些地区依托社保管理机构参与新农合的经办，并为参合农民建立补充保险，在新农合制度与城镇职工基本医疗保险制度衔接方面做了积极的探索。还有一些地区引入商业保险公司参与新农合的经办，开发新的商业健康险种作为补充，在政府主导和市场机制相结合方面也做了积极的探索。实践证明，只有坚持从实际出发，勇于探索创新，才可能切实建立并不断完善新农合制度及其运行机制。
其三，坚持部门配合，协同推进制度建设。新农合制度建设是一项复杂的系统工程。在试点工作中，我们始终强调有关部门要密切配合，协同推进。一方面，不断制定和完善配套政策措施。卫生、财政、发展改革、食品药品监管、中医药等部门，从完善财政补助办法、建立风险基金、加强定点医疗机构医药费用管理、农村卫生服务体系建设与发展、农村药品供应网络和监督网络建设、充分发挥中医药作用等方面共同制定了一系列相关政策，有力地推动了新农合的健康发展。另一方面，发挥新农合制度与农村医疗救助制度的协同作用，注重解决贫困人口参合及看病就医问题；发挥新农合制度与公共卫生专项救治项目的协同作用，提高对重大传染病和地方病的救治力度。此外，还注意调动红十字会、残疾人联合会等社会团体的力量，发挥专家学者的专长，支持基层更好地开展试点工作。实践证明，只有相关部门密切配合，协同完善政策措施，才能创造良好的制度运行环境，保障制度顺利地推进。
四年来，试点取得的成效和经验，充分说明新农合制度符合我国国情和农村实际，全面推进新农合具备了良好的基础。与此同时，我们应该用更广阔的视野来观察全面推进新农合的其他一些有利条件：
农村卫生发展和改革为新农合提供了有力保障。近几年，中央和地方先后投入105亿元和164亿元，基本建成了全国疾病预防控制体系和医疗救治体系，农村地区疾病预防控制能力大大增强。从2004年开始，各级政府陆续安排216亿元，实施农村卫生服务体系建设与发展规划，对县、乡、村三级卫生机构进行建设和改造，进一步改善农民看病就医的条件。2004—2006年，中央财政投入34亿元，用于支持农村卫生服务能力建设。支持开展中西部地区乡镇卫生院业务骨干和乡村医生专业培训，实施“万名医师支援农村卫生工程”，提高了农村卫生服务水平。乡镇卫生院上划到县管理的改革，推进了乡村卫生服务一体化，加强了县、乡、村三级医疗机构间的业务交流与合作。乡镇卫生院面向社会招聘院长，实行全员聘用制，深化了人事分配制度改革。社会力量的参与进一步加强了村卫生室建设。农村卫生发展和改革增强了农村医疗卫生机构发展活力，提高了农村卫生服务的可及性，使农民群众看得上病，看得好病。
经济社会发展为新农合创造了良好环境。中央作出构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村等重大决策，坚持不懈地统筹城乡经济社会发展，实施“十一五”规划纲要，并制定了一系列推动农业发展、加强农村建设、促进农民增收的政策措施，农村出现了多年期盼、十分难得的发展形势。农村经济社会的发展，推动了农村卫生事业的进步，必将有力促进新农合的持续发展，进一步保障和增进农民群众的身体健康，使农民真正享受到改革发展成果。
正是基于四年来的试点工作成效和经验，基于农村卫生发展和改革提供的有力保障，基于经济社会发展创造的良好环境，中央提出2007年新农合覆盖全国80%以上县（市、区）的要求。我们必须统一思想，坚定信心，不失时机地全面推进新农合的发展。
二、扎实工作，确保新农合深入持续发展
全面推进新农合深入持续发展，就是要努力使新农合覆盖全国所有农村地区，覆盖广大农民群众；就是要逐步扩大参合农民受益面，提高参合农民受益水平；就是要着力于制度的完善和管理的创新。
（一）进一步提高思想认识
一要科学认识新农合的制度定位。农村医疗保障形式是多层次的，新农合只是其中的主要形式，鉴于目前筹资水平，只能是以大病统筹为主兼顾门诊小额费用，不能期望通过这一制度来解决农村医疗卫生的全部问题。同时，也不能因为制度建立初期的运行效果与社会期望存在一定距离，就对新农合制度的地位和作用产生疑虑。要实事求是地、辩证地、发展地看待这项制度。
二要注意保持新农合政策的稳定性和连续性。四年来的试点，已经形成了行之有效的做法并取得了不少成功的经验，这是全面推进新农合的基础。新开展新农合的地区，要充分借鉴试点的好做法、好经验、好成果，避免走弯路，不要重打锣鼓另开张，另来一套。已经开展新农合的地区，在深化完善制度的过程中，具体的统筹补偿方案等可以调整，但不能大起大落。要始终保持政策的稳定性和连续性，稳定人心，增强信心，特别是坚定农民的信心，确保这项制度平稳顺利推进。
三要充分认识新农合制度建设的长期性、艰巨性和复杂性。虽然新农合的制度框架和运行机制已基本形成，但试点中存在的一些老问题并没有完全解决，随着新农合全面推进，一些新问题也会不断出现，完善制度和创新管理的任务是长期的。要切忌“大功告成”、制度已经定型的思想，防止出现不思完善创新、工作松懈的行为。今年新农合的覆盖率要提高到80%以上，新扩面的县（市、区）大多是一些基础条件相对薄弱、工作难度相对较大的地区，任务是艰巨的。同时，新农合又是一项涉及面广、政策性强、制约因素多的复杂的社会系统工程，切忌急功近利、操之过急，不能单纯追求覆盖数量而忽视工作质量。需要特别指出的是，2007年新农合覆盖80%以上的县（市、区）是对全国而言的，各省（区、市）还是要从实际出发，量力而行。条件不具备的，一定不要盲目推进。工作要尽最大努力，但千万不能弄虚作假。
希望大家始终保持清醒的头脑，切实做好全面推进新农合的思想准备、组织准备和工作准备。地方各级政府要切实加强领导，将全面推进新农合纳入政府工作重要议事日程，纳入地方经济社会发展和新农村建设的总体规划，纳入公共财政支出预算，纳入干部考核的内容，做到认识到位、责任到位、措施到位，确保新农合扎实全面推进。
（二）探索建立稳定的筹资机制
要在农民自愿基础上，继续探索建立形式多样、简便易行的农民个人筹资方式。近年来，各地大多采取乡村干部和医务人员上门办理的做法。同时，还积极探索了许多新的筹资方式，有的采取委托信用社、定点医疗机构和乡镇财税所等机构代收的办法；也有的采取一事一议经村民代表大会通过后由村民委员会集中收取的办法；还有的采取农民定时、定点、定额主动缴纳的办法。总之，无论采取什么办法，只要农民愿意、赞同，效率高、成本低，就可以推行，并在实践中不断完善。
要进一步完善财政补助资金的拨付机制。今年，中央财政进一步简化拨付办法，由原来按75%的比例预拨调整为按100%全额预拨。各地区必须进一步规范、完善财政补助资金拨付办法，确保中央财政和地方财政的补助资金及时足额拨付到新农合基金账户。财政部、卫生部等有关部门要严格审核把关和监督检查，并进一步规范和完善中央财政和地方财政的资金拨付管理办法。
要积极探索稳定可靠、合理增长的筹资机制。2006年，新农合的筹资标准从每人每年30元提高到50元，保障水平也相应提高了。因此，建立稳定可靠、合理增长的筹资机制对于不断提高保障水平具有积极的意义。有些地方根据当地财力和农民收入增长情况，相应提高筹资标准，探索建立稳定可靠、合理增长的筹资机制，进一步提高了医疗保障水平。事实上，稳定可靠、合理增长的筹资机制，不仅有利于提高医疗保障水平，更重要的是能够促进新农合的深入持续发展。因此，只要坚持农民自愿，把维护和发展农民群众的根本利益放在首位，有条件的地方都可以根据本地财力状况和农民承受能力积极探索。
（三）形成科学规范的统筹补偿方案
统筹补偿方案是新农合制度的核心，目前要在保证基金安全的前提下，想方设法逐步扩大参合农民受益面，提高参合农民受益水平。试点中，许多地方采取了住院统筹加家庭账户的统筹补偿方案。有些地方增加了健康体检，门诊大额补偿，慢性病、地方病和住院分娩补偿等，扩大了受益面；有些地方利用医疗救助和基金结余进行二次补偿，提高了受益水平。还有许多地方探索住院统筹加门诊统筹，从机制上探索进一步扩大受益面和提高受益水平。起付线、封顶线和补偿比例也直接关系到受益面和受益水平，各地也根据实际情况不断做出一些调整。
统筹补偿方案要与基金的规模相适应，提高受益面和受益水平不能超出基金的承受能力，也不能因为盲目担心基金透支，未经科学测算，人为地缩小受益面，降低受益水平。要科学研究、合理确定基金的结余比例，提高基金使用效率，既要避免结余过多，也要切实防止基金透支，在此基础上调整统筹补偿方案，逐步扩大受益面，提高受益水平。
卫生部等部门要研究提出调整统筹补偿方案的指导性意见。各省（区、市）应尽快科学规范本行政区域内的统筹补偿方案。
（四）加强医疗服务和医药费用的监管
让农民得到适宜、价廉、质优的医疗服务是新农合制度得以发展的重要保证。要始终把加强医疗机构监管、规范医疗服务行为、控制医药费用增长，作为推行新农合制度的一项重要工作来抓。农村医疗机构要切实加强内部管理，建立健全疾病检查、治疗、用药等方面的规章制度及行之有效的自律机制。要有效开展农村医疗机构及其服务行为的外部监管，建立定点医疗机构准入和退出机制，实行动态管理；根据基本诊疗和药品目录以及收费项目和价格，严格监管医疗机构服务行为；采取单病种定额付费、按人头预付、医药费用清单制、加强结算审核和补偿报销情况公示等，有效监管收费行为，切实控制医药费用。总之，要采取综合措施，将基金补偿的经济调节手段、行政管理手段、医疗机构内部管理和社会监督结合起来，强化医疗服务监管，控制医药费用。对违规行为，要严肃处理，决不姑息。
要进一步规范农村药品零售价格和进药渠道。尽快确定一批定点企业为农村生产简易包装的基本药品，切实保证农村用药质量，降低药品价格。同时，要充分发挥中医药“简、便、验、廉”等特色优势，将适宜的中医药服务纳入新农合基本诊疗和药品目录，降低中医药报销起付线，并适当提高报销比例，积极鼓励有条件的农村医疗机构和乡村医生为农民提供中医药服务，积极鼓励参合农民接受中医药服务。
（五）加强基金运行管理和经办能力建设
加强基金监管的目的是保证基金安全。试点初期，我们提出了基金封闭运行的指导意见，各地逐步建立了比较完善的基金管理制度和办法，保证了新农合基金的安全。随着新农合的全面推进，基金规模越来越大，监管任务越来越重，财政部、卫生部要研究制订财务会计制度，各地区要不断规范基金监管措施，健全基金管理制度，形成有效的监管机制。同时，要充分发挥各职能部门的监督作用。2007年，审计署要继续对新农合基金进行审计，各省（区、市）也应该把新农合基金列入省级专项审计的范围。还要注意充分发挥农民和社会各界的监督作用。需要强调的是，新农合基金是参合农民的保命钱，对基金管理的任何环节都不能有丝毫的放松，一旦发现违规操作，甚至贪污行为，要严肃查处，决不姑息。
审核报付是基金运行中的重要环节，要不断予以改进，切实做到方便参合农民。采取参合农民就医时先付费后到新农合经办机构报销的地方，要积极创造条件，尽可能采取参合农民就医时由医疗机构垫付费用，医疗机构定期到新农合经办机构兑付的办法。这种办法既方便参合农民，也便于对医疗机构的监管，还有利于精简经办机构的人员。同时，要积极推行计算机网络即时审核报付办法，提高审核报付工作的效率和质量。
新农合的全面推进，对管理经办能力提出了更高的要求。要本着精简、高效的原则，整合现有人力资源，加强管理体系建设，做到有人办事、有钱办事。要加强经办人员培训，不断提高管理能力，形成相对稳定、素质较高的管理经办队伍。要通过整合资源，加强省级管理平台和信息数据系统建设，落实县（市、区）的计算机信息化管理，不断提高新农合管理水平和效率。编制部门要会同卫生、财政部门抓紧调查研究，提出完善管理体系的解决方案。中央和地方有关部门要继续对计算机网络系统建设给予支持。
（六）整合资源，协同推进
要着力整合相关制度、政策和社会资源，协同推进新农合制度发展。试点开展以来，我们建立了农村医疗救助制度，实行了新农合制度与医疗救助制度的有机结合。2003—2006年，中央财政共投入18.5亿元支持农村医疗救助制度建设，在一定程度上解决了困难农民无力参合和无力支付大额医疗费用的问题。一些地方开展的补充商业医疗保险，红十字会开展的贫困农民医疗救助，又进一步解决了这方面的问题。事实上，还有许多在农村推行的政策，比如计划生育，扶贫开发，“降消”项目，艾滋病、血吸虫病、结核病和地方病等方面的防治政策，都可以通过部门协调，与新农合制度有效衔接。此外，还有一些社会和市场资源，可通过政府与市场结合的方式很好开发，比如，可以积极鼓励社会和个人捐助，支持农村贫困人口的医疗救助；积极探索金融创新，开发适合农民特点的商业健康保险产品；积极支持社会力量举办农村基层医疗卫生机构，扩大基层卫生资源。这是新农合制度发展完善的方向性问题，各地区、各有关部门要下功夫探索研究，不断突破和创新。
要充分利用农村现有的各种资源，包括人力资源、技术资源，确保新农合制度有效运行。一些地区整合基层行政、事业单位人员，充实县级管理经办队伍；一些地区利用城镇社保机构、商业保险公司承担新农合的费用审核和结算工作；还有一些地区将农村药品供应网络和监督网络的建设纳入地方政府工作考核目标，充分利用计划生育服务网络加强药品“两网”建设，开展农村医疗机构规范化药房建设，规范供应渠道，保证药品供应和质量。这些都是非常有益的探索，对保证新农合制度有效运行有积极作用。各地区、各有关部门要认真加以总结，对成熟的做法要及时推广。
新农合制度建设是一个不断突破难点、不断解决新问题的探索、创新过程。要加强前瞻性研究，不断解决推进过程中遇到的新问题，对一些其他改革措施可能带给新农合的影响也要给予关注。卫生部等部门要结合经济社会发展情况和新农合的发展方向，深入总结各地的好做法，逐步把新农合纳入规范化、法制化发展的轨道。
建立和完善新农合制度是一项惠及亿万农民的大事，实现全面推进新农合的目标时间紧迫，建立完善的新农合制度任重道远。我们要按照党中央、国务院的部署和要求，更加扎实工作，不断总结探索，努力创新提高，全面推进新农合的深入持续发展，而且“只能成功，不能失败”，为切实保障和增进广大农民的健康，为构建社会主义和谐社会做出新的更大的贡献！
注：本文是吴仪同志2007年1月22日在全国新型农村合作医疗工作会议上的讲话，本刊发表时略有删节。
来源：求是 2007年第6期（总451期） 3月16日出版
一、试点取得显著成效，全面推进新农合具备了基本条件
2002年10月，党中央、国务院作出进一步加强农村卫生工作的决定，提出了建立新农合制度的要求。2003年，国务院建立了部际联席会议，将浙江、湖北、云南和吉林四个省作为重点，试点工作在全国陆续展开。胡锦涛总书记、温家宝总理高度重视，多次作出重要批示，为试点工作指明了方向。国务院连续三年召开全国新农合试点工作会议，部署推进试点工作。四年来，在党中央、国务院的正确领导下，各地区、各有关部门通力合作，广大农民群众积极参与，试点工作一步一个脚印、一步一个台阶，扎扎实实、积极稳妥地推进，取得了显著成效。主要体现在以下三个方面：
第一，新农合制度框架及运行机制基本形成。试点之初，我们提出的目标任务是，研究和探索适应经济发展水平、农民经济承受能力、医疗服务供需状况的新农合政策措施、运行机制和监管方式，为全面建立新农合制度提供经验。目前，这一目标已基本实现。一是建立了从中央到地方由政府领导，卫生部门主管，相关部门配合，经办机构运作，医疗机构服务，农民群众参与的管理运行机制；二是建立了以家庭为单位自愿参加，以县（市、区）为单位统筹，个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制；三是形成了符合各地实际的统筹补偿方案，建立了参合农民在本县（市、区）范围内自主选择定点医疗机构就医、现场结报医疗费用的结算报销办法；四是建立了有关方面和农民参与的以基金运行、审核报付为核心的监管制度；五是形成了医疗服务、药品供应等方面的规范，建立了与新农合制度相互衔接、互为补充的医疗救助制度。可以说，新农合的制度框架和运行机制已基本形成。
第二，新农合具有了广泛的社会基础。四年来，新农合覆盖面逐年扩大，截至2006年底，已达全国县（市、区）总数的51%；参合农民逐年增加，已达4.1亿人；受益面逐步扩大，补偿农民4.2亿人次；补偿金额逐年增长，累计补偿242亿元。开展试点工作的地区，农民医疗负担有所减轻，看病就医率有所提高，小病拖、大病挨的情况有所减少，因病致贫、因病返贫的状况有所缓解，广大参合农民得到了实实在在的好处。随着新农合的不断推进，农民群众对新农合的疑虑逐步消除，信心逐渐增强。与此同时，广大农民群众的卫生保健意识和健康风险意识明显增强，互助共济意识和民主参与监督意识得到了培育。新农合已受到广大农民群众的普遍欢迎，得到了社会各界的广泛认可。应该说，新农合具有了一个比较好的社会基础。
第三，新农合为政府卫生资金的有效投放提供了制度平台。新农合制度最大的特点就是政府投入了资金，而且直接把钱投给“需方”——参合农民。四年来，各级财政累计投入资金189亿元。一方面，参合农民看病就医有了一定保障，激活并释放了农民的医疗需求。另一方面，由于新农合的统筹补偿方案引导农民到乡村医疗机构就诊，快速增长的医疗服务工作量带动了医疗卫生资源逐步向广大农村医疗机构“下沉”，有效地激活了农村医疗机构并促使其良性发展。这种做法跳出了过去政府资金单纯投向“供方”的老路，避免了办机构、养人员的弊端，走出了政府卫生资金投放的一条新路。实践证明，新农合投资的效率高、效果好，政府对新农合投入的信心增强了。应该说，我们花钱买了一个好机制，新农合为政府卫生资金的有效投放搭建了制度平台。
在取得上述成效的同时，我们也积累了宝贵的经验，这些经验概括起来主要有三条：
其一，坚持把农民权益放在首位，谋划制度建设与发展。新农合制度是新时期为解决农民基本医疗问题而建立的一项保障制度，成败的关键在于是否充分体现并保障农民的权益。四年来，我们始终坚持惠及农民，以是否有利于农民来谋划制度的建设与发展，真正做到为民、利民和便民；始终坚持尊重农民意愿，充分听取农民的意见、反映农民的需求，反对各种强迫命令；始终坚持依靠农民，调动农民的积极性，发挥农民的创造性，使农民真正参与到新农合制度建设中来。实践证明，只有把农民权益放在首位，制度才能向正确方向发展，才具有持久的生命力，制度的推行才能取得成功。
其二，坚持从实际出发，创新制度和机制。新农合制度突出的特点在于“新”，建立新农合制度及其运行机制不能“一刀切”，必须从实际出发，不断探索创新。我们在制度设计上，突出了政府组织引导和资金支持，采取了以县（市、区）为统筹单位和家庭集体参合的办法，实行了以大病统筹为主兼顾门诊小额费用的办法，建立了医疗救助等配套制度，保障农民知情、参与和监督的权利，确保制度的公开、公平和公正。在运行机制上，我们采取中央定原则、地方具体组织实施的办法，鼓励各地探索创新。各地在筹资方式、统筹补偿方案、医疗费用报销、经办方式和医疗费用控制方面探索了许多适合本地实际的好做法。此外，一些地区依托社保管理机构参与新农合的经办，并为参合农民建立补充保险，在新农合制度与城镇职工基本医疗保险制度衔接方面做了积极的探索。还有一些地区引入商业保险公司参与新农合的经办，开发新的商业健康险种作为补充，在政府主导和市场机制相结合方面也做了积极的探索。实践证明，只有坚持从实际出发，勇于探索创新，才可能切实建立并不断完善新农合制度及其运行机制。
其三，坚持部门配合，协同推进制度建设。新农合制度建设是一项复杂的系统工程。在试点工作中，我们始终强调有关部门要密切配合，协同推进。一方面，不断制定和完善配套政策措施。卫生、财政、发展改革、食品药品监管、中医药等部门，从完善财政补助办法、建立风险基金、加强定点医疗机构医药费用管理、农村卫生服务体系建设与发展、农村药品供应网络和监督网络建设、充分发挥中医药作用等方面共同制定了一系列相关政策，有力地推动了新农合的健康发展。另一方面，发挥新农合制度与农村医疗救助制度的协同作用，注重解决贫困人口参合及看病就医问题；发挥新农合制度与公共卫生专项救治项目的协同作用，提高对重大传染病和地方病的救治力度。此外，还注意调动红十字会、残疾人联合会等社会团体的力量，发挥专家学者的专长，支持基层更好地开展试点工作。实践证明，只有相关部门密切配合，协同完善政策措施，才能创造良好的制度运行环境，保障制度顺利地推进。
四年来，试点取得的成效和经验，充分说明新农合制度符合我国国情和农村实际，全面推进新农合具备了良好的基础。与此同时，我们应该用更广阔的视野来观察全面推进新农合的其他一些有利条件：
农村卫生发展和改革为新农合提供了有力保障。近几年，中央和地方先后投入105亿元和164亿元，基本建成了全国疾病预防控制体系和医疗救治体系，农村地区疾病预防控制能力大大增强。从2004年开始，各级政府陆续安排216亿元，实施农村卫生服务体系建设与发展规划，对县、乡、村三级卫生机构进行建设和改造，进一步改善农民看病就医的条件。2004—2006年，中央财政投入34亿元，用于支持农村卫生服务能力建设。支持开展中西部地区乡镇卫生院业务骨干和乡村医生专业培训，实施“万名医师支援农村卫生工程”，提高了农村卫生服务水平。乡镇卫生院上划到县管理的改革，推进了乡村卫生服务一体化，加强了县、乡、村三级医疗机构间的业务交流与合作。乡镇卫生院面向社会招聘院长，实行全员聘用制，深化了人事分配制度改革。社会力量的参与进一步加强了村卫生室建设。农村卫生发展和改革增强了农村医疗卫生机构发展活力，提高了农村卫生服务的可及性，使农民群众看得上病，看得好病。
经济社会发展为新农合创造了良好环境。中央作出构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村等重大决策，坚持不懈地统筹城乡经济社会发展，实施“十一五”规划纲要，并制定了一系列推动农业发展、加强农村建设、促进农民增收的政策措施，农村出现了多年期盼、十分难得的发展形势。农村经济社会的发展，推动了农村卫生事业的进步，必将有力促进新农合的持续发展，进一步保障和增进农民群众的身体健康，使农民真正享受到改革发展成果。
正是基于四年来的试点工作成效和经验，基于农村卫生发展和改革提供的有力保障，基于经济社会发展创造的良好环境，中央提出2007年新农合覆盖全国80%以上县（市、区）的要求。我们必须统一思想，坚定信心，不失时机地全面推进新农合的发展。
二、扎实工作，确保新农合深入持续发展
全面推进新农合深入持续发展，就是要努力使新农合覆盖全国所有农村地区，覆盖广大农民群众；就是要逐步扩大参合农民受益面，提高参合农民受益水平；就是要着力于制度的完善和管理的创新。
（一）进一步提高思想认识
一要科学认识新农合的制度定位。农村医疗保障形式是多层次的，新农合只是其中的主要形式，鉴于目前筹资水平，只能是以大病统筹为主兼顾门诊小额费用，不能期望通过这一制度来解决农村医疗卫生的全部问题。同时，也不能因为制度建立初期的运行效果与社会期望存在一定距离，就对新农合制度的地位和作用产生疑虑。要实事求是地、辩证地、发展地看待这项制度。
二要注意保持新农合政策的稳定性和连续性。四年来的试点，已经形成了行之有效的做法并取得了不少成功的经验，这是全面推进新农合的基础。新开展新农合的地区，要充分借鉴试点的好做法、好经验、好成果，避免走弯路，不要重打锣鼓另开张，另来一套。已经开展新农合的地区，在深化完善制度的过程中，具体的统筹补偿方案等可以调整，但不能大起大落。要始终保持政策的稳定性和连续性，稳定人心，增强信心，特别是坚定农民的信心，确保这项制度平稳顺利推进。
三要充分认识新农合制度建设的长期性、艰巨性和复杂性。虽然新农合的制度框架和运行机制已基本形成，但试点中存在的一些老问题并没有完全解决，随着新农合全面推进，一些新问题也会不断出现，完善制度和创新管理的任务是长期的。要切忌“大功告成”、制度已经定型的思想，防止出现不思完善创新、工作松懈的行为。今年新农合的覆盖率要提高到80%以上，新扩面的县（市、区）大多是一些基础条件相对薄弱、工作难度相对较大的地区，任务是艰巨的。同时，新农合又是一项涉及面广、政策性强、制约因素多的复杂的社会系统工程，切忌急功近利、操之过急，不能单纯追求覆盖数量而忽视工作质量。需要特别指出的是，2007年新农合覆盖80%以上的县（市、区）是对全国而言的，各省（区、市）还是要从实际出发，量力而行。条件不具备的，一定不要盲目推进。工作要尽最大努力，但千万不能弄虚作假。
希望大家始终保持清醒的头脑，切实做好全面推进新农合的思想准备、组织准备和工作准备。地方各级政府要切实加强领导，将全面推进新农合纳入政府工作重要议事日程，纳入地方经济社会发展和新农村建设的总体规划，纳入公共财政支出预算，纳入干部考核的内容，做到认识到位、责任到位、措施到位，确保新农合扎实全面推进。
（二）探索建立稳定的筹资机制
要在农民自愿基础上，继续探索建立形式多样、简便易行的农民个人筹资方式。近年来，各地大多采取乡村干部和医务人员上门办理的做法。同时，还积极探索了许多新的筹资方式，有的采取委托信用社、定点医疗机构和乡镇财税所等机构代收的办法；也有的采取一事一议经村民代表大会通过后由村民委员会集中收取的办法；还有的采取农民定时、定点、定额主动缴纳的办法。总之，无论采取什么办法，只要农民愿意、赞同，效率高、成本低，就可以推行，并在实践中不断完善。
要进一步完善财政补助资金的拨付机制。今年，中央财政进一步简化拨付办法，由原来按75%的比例预拨调整为按100%全额预拨。各地区必须进一步规范、完善财政补助资金拨付办法，确保中央财政和地方财政的补助资金及时足额拨付到新农合基金账户。财政部、卫生部等有关部门要严格审核把关和监督检查，并进一步规范和完善中央财政和地方财政的资金拨付管理办法。
要积极探索稳定可靠、合理增长的筹资机制。2006年，新农合的筹资标准从每人每年30元提高到50元，保障水平也相应提高了。因此，建立稳定可靠、合理增长的筹资机制对于不断提高保障水平具有积极的意义。有些地方根据当地财力和农民收入增长情况，相应提高筹资标准，探索建立稳定可靠、合理增长的筹资机制，进一步提高了医疗保障水平。事实上，稳定可靠、合理增长的筹资机制，不仅有利于提高医疗保障水平，更重要的是能够促进新农合的深入持续发展。因此，只要坚持农民自愿，把维护和发展农民群众的根本利益放在首位，有条件的地方都可以根据本地财力状况和农民承受能力积极探索。
（三）形成科学规范的统筹补偿方案
统筹补偿方案是新农合制度的核心，目前要在保证基金安全的前提下，想方设法逐步扩大参合农民受益面，提高参合农民受益水平。试点中，许多地方采取了住院统筹加家庭账户的统筹补偿方案。有些地方增加了健康体检，门诊大额补偿，慢性病、地方病和住院分娩补偿等，扩大了受益面；有些地方利用医疗救助和基金结余进行二次补偿，提高了受益水平。还有许多地方探索住院统筹加门诊统筹，从机制上探索进一步扩大受益面和提高受益水平。起付线、封顶线和补偿比例也直接关系到受益面和受益水平，各地也根据实际情况不断做出一些调整。
统筹补偿方案要与基金的规模相适应，提高受益面和受益水平不能超出基金的承受能力，也不能因为盲目担心基金透支，未经科学测算，人为地缩小受益面，降低受益水平。要科学研究、合理确定基金的结余比例，提高基金使用效率，既要避免结余过多，也要切实防止基金透支，在此基础上调整统筹补偿方案，逐步扩大受益面，提高受益水平。
卫生部等部门要研究提出调整统筹补偿方案的指导性意见。各省（区、市）应尽快科学规范本行政区域内的统筹补偿方案。
（四）加强医疗服务和医药费用的监管
让农民得到适宜、价廉、质优的医疗服务是新农合制度得以发展的重要保证。要始终把加强医疗机构监管、规范医疗服务行为、控制医药费用增长，作为推行新农合制度的一项重要工作来抓。农村医疗机构要切实加强内部管理，建立健全疾病检查、治疗、用药等方面的规章制度及行之有效的自律机制。要有效开展农村医疗机构及其服务行为的外部监管，建立定点医疗机构准入和退出机制，实行动态管理；根据基本诊疗和药品目录以及收费项目和价格，严格监管医疗机构服务行为；采取单病种定额付费、按人头预付、医药费用清单制、加强结算审核和补偿报销情况公示等，有效监管收费行为，切实控制医药费用。总之，要采取综合措施，将基金补偿的经济调节手段、行政管理手段、医疗机构内部管理和社会监督结合起来，强化医疗服务监管，控制医药费用。对违规行为，要严肃处理，决不姑息。
要进一步规范农村药品零售价格和进药渠道。尽快确定一批定点企业为农村生产简易包装的基本药品，切实保证农村用药质量，降低药品价格。同时，要充分发挥中医药“简、便、验、廉”等特色优势，将适宜的中医药服务纳入新农合基本诊疗和药品目录，降低中医药报销起付线，并适当提高报销比例，积极鼓励有条件的农村医疗机构和乡村医生为农民提供中医药服务，积极鼓励参合农民接受中医药服务。
（五）加强基金运行管理和经办能力建设
加强基金监管的目的是保证基金安全。试点初期，我们提出了基金封闭运行的指导意见，各地逐步建立了比较完善的基金管理制度和办法，保证了新农合基金的安全。随着新农合的全面推进，基金规模越来越大，监管任务越来越重，财政部、卫生部要研究制订财务会计制度，各地区要不断规范基金监管措施，健全基金管理制度，形成有效的监管机制。同时，要充分发挥各职能部门的监督作用。2007年，审计署要继续对新农合基金进行审计，各省（区、市）也应该把新农合基金列入省级专项审计的范围。还要注意充分发挥农民和社会各界的监督作用。需要强调的是，新农合基金是参合农民的保命钱，对基金管理的任何环节都不能有丝毫的放松，一旦发现违规操作，甚至贪污行为，要严肃查处，决不姑息。
审核报付是基金运行中的重要环节，要不断予以改进，切实做到方便参合农民。采取参合农民就医时先付费后到新农合经办机构报销的地方，要积极创造条件，尽可能采取参合农民就医时由医疗机构垫付费用，医疗机构定期到新农合经办机构兑付的办法。这种办法既方便参合农民，也便于对医疗机构的监管，还有利于精简经办机构的人员。同时，要积极推行计算机网络即时审核报付办法，提高审核报付工作的效率和质量。
新农合的全面推进，对管理经办能力提出了更高的要求。要本着精简、高效的原则，整合现有人力资源，加强管理体系建设，做到有人办事、有钱办事。要加强经办人员培训，不断提高管理能力，形成相对稳定、素质较高的管理经办队伍。要通过整合资源，加强省级管理平台和信息数据系统建设，落实县（市、区）的计算机信息化管理，不断提高新农合管理水平和效率。编制部门要会同卫生、财政部门抓紧调查研究，提出完善管理体系的解决方案。中央和地方有关部门要继续对计算机网络系统建设给予支持。
（六）整合资源，协同推进
要着力整合相关制度、政策和社会资源，协同推进新农合制度发展。试点开展以来，我们建立了农村医疗救助制度，实行了新农合制度与医疗救助制度的有机结合。2003—2006年，中央财政共投入18.5亿元支持农村医疗救助制度建设，在一定程度上解决了困难农民无力参合和无力支付大额医疗费用的问题。一些地方开展的补充商业医疗保险，红十字会开展的贫困农民医疗救助，又进一步解决了这方面的问题。事实上，还有许多在农村推行的政策，比如计划生育，扶贫开发，“降消”项目，艾滋病、血吸虫病、结核病和地方病等方面的防治政策，都可以通过部门协调，与新农合制度有效衔接。此外，还有一些社会和市场资源，可通过政府与市场结合的方式很好开发，比如，可以积极鼓励社会和个人捐助，支持农村贫困人口的医疗救助；积极探索金融创新，开发适合农民特点的商业健康保险产品；积极支持社会力量举办农村基层医疗卫生机构，扩大基层卫生资源。这是新农合制度发展完善的方向性问题，各地区、各有关部门要下功夫探索研究，不断突破和创新。
要充分利用农村现有的各种资源，包括人力资源、技术资源，确保新农合制度有效运行。一些地区整合基层行政、事业单位人员，充实县级管理经办队伍；一些地区利用城镇社保机构、商业保险公司承担新农合的费用审核和结算工作；还有一些地区将农村药品供应网络和监督网络的建设纳入地方政府工作考核目标，充分利用计划生育服务网络加强药品“两网”建设，开展农村医疗机构规范化药房建设，规范供应渠道，保证药品供应和质量。这些都是非常有益的探索，对保证新农合制度有效运行有积极作用。各地区、各有关部门要认真加以总结，对成熟的做法要及时推广。
新农合制度建设是一个不断突破难点、不断解决新问题的探索、创新过程。要加强前瞻性研究，不断解决推进过程中遇到的新问题，对一些其他改革措施可能带给新农合的影响也要给予关注。卫生部等部门要结合经济社会发展情况和新农合的发展方向，深入总结各地的好做法，逐步把新农合纳入规范化、法制化发展的轨道。
建立和完善新农合制度是一项惠及亿万农民的大事，实现全面推进新农合的目标时间紧迫，建立完善的新农合制度任重道远。我们要按照党中央、国务院的部署和要求，更加扎实工作，不断总结探索，努力创新提高，全面推进新农合的深入持续发展，而且“只能成功，不能失败”，为切实保障和增进广大农民的健康，为构建社会主义和谐社会做出新的更大的贡献！
注：本文是吴仪同志2007年1月22日在全国新型农村合作医疗工作会议上的讲话，本刊发表时略有删节。
来源：求是 2007年第6期（总451期） 3月16日出版
编 辑： 系统管理员
责 编： 苏大城
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