我国的文物管理体制与“五纳入”措施
全国人大教科文卫委员会文化室主任 朱兵
文物行政管理制度的建立和职责的明确，是整个文物工作有效开展的前提和保障。建国以来，虽然文物管理体制的建设与其它行政管理体制一样，经历了曲折坎坷的发展过程。但总的看来，我国政府一直十分重视文化行政管理体制的建立，不断根据社会发展和文物工作的需要，调整和完善文物管理体制，规范和明确其职责，为文物工作的深入、广泛开展创造了条件。同时，党和国家在不同历史时期，制定了许多有关文物保护工作政策，采取了许多卓有成效的措施，特别是改革开放以后，相关的政策和措施包括著名的“五纳入”的出台，使全国文物保护工作由此出现了崭新的面貌。
随着我国社会主义法制建设的深入发展，文物工作的法制化进程日益加快。通过法律的形式把文物管理体制及其职责规定下来，把在实践中证明是成熟和正确的政策、措施上升为国家法律的规定，这是我国社会主义法制建设的一个特点。1982年的文物保护法的制定，大体上反映了这一特点。在2002年文物保护法的修订过程中，一个重要的立法思想就是要进一步具体、明确地规定文物行政管理体制，明确规定各级政府和文物行政部门及有关部门的职责，将党和国家在新时期的文物工作指导方针、原则和政策转变为对全社会具有普遍约束力的法律准则。从立法实践看，文物保护法的修订基本上达到了这一要求。
一、文物管理体制的历史沿革
新中国以来的文物管理体制的建立和发展，经过了一个由初创到独立建制再到相对完善的过程。这个历程大体可以分为三个时期：从建国到文化大革命前时期、文化大革命时期、改革开放前后的发展。下面分别作一简要介绍：
（一）从建国到文革前时期（1949—1966）
我国文物管理体制的建立最早可追溯到建国伊始。1949年1月31日，北平和平解放。中国人民解放军北平市军事管制委员会进驻北平，作为人民政权的特殊形式，接管北平市一切事务。在军事管制委员会下属的文化接管委员会内，就设有专门的文物部，负责接管市内的文物、博物馆、图书馆。在很短的时间内，文物部迅速接管了故宫博物院、北平图书馆、北平历史博物馆、北平文物整理委员会等重要单位。这为以后北京乃至全国的文物保护工作的全面开展打下了基础。同年6月，华北人民政府高等教育委员会成立。北平市军事管制委员会文化接管委员会下属的文物部并入该会，改称图书文物管理处。1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府宣告成立。根据《中华人民共和国中央人民政府组织法》的规定，成立了中央人民政府文化部。文化部则以华北人民政府高等教育委员会图书文物管理处为基础，设立了文物局，负责指导、管理全国的文物、博物馆、图书馆事业。同时，将前华北人民政府高等教育委员会所属故宫博物院、北京历史博物馆、北京文物整理委员会和北京图书馆划归文化部领导。1951年，文化部将文物局与科学普及局合并成立社会文化事业管理局，除原文物局主管的文物、博物馆、图书馆事业外，增加了对文化馆事业的管理。1955年，文化部鉴于群众文化工作日益发展，文物工作日益繁重，社会文化事业管理局的机构已不能适应形势的需要，于是另行成立文物管理局，主管文物、博物馆事业。1965年，文化部决定将图书馆事业再次划归文物管理局领导，因而将其改名为图博文物事业管理局。
（二）文革时期（1966—1976）
由于文革时期的特殊性，全国各项事业都受到很大影响，文物管理工作也不例外。在相当一段时间内，文化部及其文物事业管理局的领导受到冲击，机关党政组织瘫痪，工作陷于停顿状态。这种局面直到文革后期才有所改善。1970年5月，在周恩来总理的亲自指示下，国务院办公室成立了图博口领导小组，承担起全国的图书馆、博物馆和文物事业的领导工作。随着文革后期各项事业的恢复发展，文物管理体制的问题又提到了议事日程。1973年2月，国务院颁发了关于成立国家文物事业管理局的通知。通知指出，为了加强对文物事业的管理，决定成立国家文物事业管理局，归国务院文化组领导。同时，国务院撤销了图博口领导小组，成立中共国家文物事业管理局临时委员会。由此，文物局的领导体制由文化部下属部门改为国务院的直属机构。
（三）改革开放前后的发展（1976—2002）
1976年粉碎“四人帮”后，国家文物事业管理局的体制和名称仍延续下来。这一局面进入八十年代后有所改变。1982年4月，国务院根据当时改革开放的需要和形势的发展，决定进行政府机构改革。同年5月，六届全国人大常委会第23次会议通过关于国务院部委机构改革实施方案的决议。将文化部、对外文化联络委员会、国家出版事业管理局、国家文物事业管理局和外文出版发行事业局五个单位进行合并，统一由文化部负责管理。因此，国家文物事业管理局改为文化部文物事业管理局。1987年，根据文物事业发展的需要，国务院发出通知，为了加强全国文物工作的领导和管理，决定将文化部文物事业管理局又改为国家文物事业管理局，独立行使职权，计划单列，但隶属关系不变，仍由文化部领导。1988年，国务院常务会议决定将国家文物事业管理局更名为国家文物局。1988年，国家机构编制委员会原则批准了国家文物局的“三定方案”（定编、定员、定职）。该方案规定国家文物局是国务院直属主管全国文物、博物馆工作的职能部门，由文化部归口管理。至今，国家文物局这一体制和名称仍继续沿用。【注1】
二、文物行政管理机构及其职责
（一） 文物行政管理机构。
从上文可以看出，在相当长的时间内，文物行政管理机构是文化行政部门下属的一个职能部门，并非独立建制。虽然后来国务院将其更名为国家文物局，并作为国务院的直属机构，但仍归口文化部管理。这是我国文物管理机构的一个突出特点，也是各级文物行政管理机构并不独立行使职权的一个主要原因。特别是对地方人民政府而言，更是如此。因此，在实践中，文物行政管理权并未脱离文化行政管理权，甚至混同于文化行政管理权。由于机构、职权的不明确，全国文物行政管理机构和队伍建设发展缓慢，无法适应文物工作的发展需要。
1982年颁布的文物保护法规定：“国家文化行政管理部门主管全国文物工作。（第三条第一款）”这一规定基本上是根据当时文物管理机构隶属于文化部门、文物行政管理权混同于文化行政管理权的状况而作出的。虽然这一规定从法律上明确了文物事业的主管部门，但随着时间的推移，其弊端日现。一个主要的问题就是不能依法建立国家独立的文物管理机构。同时，我国文物管理体制的另一个特点就是实行属地管理，分级负责的管理体制。因此，1982年文物法同时又规定：“地方各级人民政府保护本行政区域内的文物。各省、自治区、直辖市和文物较多的自治州、县、自治县、市可以设立文物保护管理机构，管理本行政区域内的文物工作。（第三条第二款）”这一规定明确了地方政府的职责，看到了建立独立的文物管理机构的重要性，尤其是对那些有着丰富文化遗产的地区更是如此。一些地方据此建立了专门的机构和队伍，极大地保障了文物保护工作的开展。但是，这一规定由于缺乏强制性，从而使得一些地方政府随意撤销、合并文物行政机构。随着社会主义市场经济的迅速发展，这一状况显然已不适应形势需要。从实际情况看，全国文物行政管理力量相当薄弱，机构不健全，人员偏少，权力难以行使。特别是省一级机构大多不健全。仅有4个省市设有独立建制的厅级文物局，10个省市区在文化厅内设立副厅级文物局，其他则在文化厅内设立处级的文物机构。市、县两级文物管理机构更为薄弱。在机构改革中，有些省市县的文物行政机构还被撤销、合并。（据2002年统计，全国各级文物管理机构为2007个，其中省级机构15个，地市级机构387个，县市级机构1605个。全国文物管理人员为22392人。）【注2】从国际上看，世界上许多国家包括文明古国，都设有专门的文化遗产管理机构，并在管理体制上实行垂直管理。如意大利政府设有文化遗产和环境部，与之平行的还有国家文化遗产委员会，文化遗产和环境部在全国各地派驻管理处，统一管理全国的文物古迹。埃及除设置由政府高级官员和专家组成的“国家文化遗产最高委员会”外，还设立负责文物行政管理事务的国家文物总局，它统一直接管理全国各地的文物和文物机构，并掌握一支专门的文物警察队伍。法国对文物管理采取也是这种垂直领导、统一管理的模式。近些年来，我国社会各界对如何加强文物管理有不少看法，一种有代表性的意见是，建议成立国家文化遗产委员会，加强中央政府对文物工作的协调和宏观调控，审定全国文物事业发展的总体规划，听取国家文物局关于文物工作重大事项的汇报，协调处理文物工作的重大问题。同时，地方各级政府也可根据需要成立地方的文化遗产委员会，以加强协调管理。
因此，进一步确认文物行政管理机构的地位，加强文物行政执法权利，成为2002年文物保护法修订的一个重点。修订后的文物保护法在这方面作了重大调整，明确规定：“国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。”（第八条第一款）从而在法律上首次明确了国家文物局的地位和职责，廓清了文物行政权和文化行政权的界限。同时规定：“地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物实施监督管理。 县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。”（第八条第二、三款）这些规定与旧文物法相比，进一步明确了地方人民政府“承担文物保护工作的部门”和“有关行政部门”在文物工作中的地位。显然，这些修改对各级政府加强文物行政管理机构和执法队伍的建设提出了紧迫要求。2003年6月，国家文物局成立执法督查处，其主要职责是负责指导、督查全国文物行政执法和文物安全保卫工作。各地文物管理机构内相继设立了专门的文物行政执法部门或设置专职行政执法人员。截止2004年底,全国已有县级以上文物行政执法机构807个，专兼职执法人员4279人。21个省级文物行政部门设立了文物行政执法机构，专兼职执法人员220人。（参见《文物工作》2005年第8期）
（二）文物行政管理机构的职责
与上述文物管理机构、管理体制的发展相类似，文物管理部门的职责也经历了一个逐渐明确、细化和规范的发展过程。1950年，文化部制定了《中央人民政府文化部组织条例》（草案），其中规定所属文物局主管全国文物管理事宜，具体职责是（1）关于全国图书馆、博物馆之管理与指导事项；（2）关于文物之登记、收集、发掘研究与鉴定事项；（3）关于古代建筑、陵墓及有关革命文化史迹建筑之保护与修缮事项；（4）关于具有重大历史、文化、革命史迹价值之图书馆、博物馆之筹建与设置事项；（5）关于古物、图书出口之审定、管理与交换事项；（6）其他有关文物之管理事项。【注3】显然，这个规定只是一个粗略的规定，虽然有图书馆等事项交叉其中，但基本涵盖了文物工作的主要方面。其后在相当一段历史时期中，文物管理部门的职责范围也基本上是如此。
改革开放以后，文物管理部门的任务不断加重，工作范围和职责也需要进一步明确和规范。比较有代表性的是1988年国家机构编制委员会批准的《文化部、国家文物局三定方案》，明确将国家文物局的主要任务集中在文博事业及其相关工作上，从十多个方面规定了国家文物局的主要任务和职责，其规定之详细，具体，是前所未有的。这些规定包括：（1）研究、拟定文博事业的发展战略、方针、政策，提出或制定有关的法规、条例、制度和方法。（2）会同有关部门或有关省、直辖市、自治区，提出全国重点文物保护单位、历史文化名城、风景名胜保护区建议名单；（3）组织、检查、指导全国文物普查、文物档案管理、全国重点文物保护单位的“四有”落实工作，审定文博技术规范；（4）审批全国重点文物保护单位的维修方案及其保护范围内的基建项目，全国重点考古发掘项目、考古发掘领队资格、一级文物的调拨、审核特许文物的出境等；（5）调查研究、总结推广文博工作的典型经验，推动基层单位的职业道德教育，指导、协助、监督各有关部门设置的博物馆的业务工作；（6）审批文物商店、文物出口鉴定组的设立和撤销，指导、监督各有关部门设置的博物馆的业务工作；（7）调查、研究、监督、检查文物拣选工作和私人收藏文物的保护，考察了解流失海外的我国文物情况，通过接受捐赠、交换、收购等方式，逐步收回我国的珍贵文物；（8）调查研究全国文博干部情况和职称改革情况，提出管理建议或指导性意见、办法；（9）宣传贯彻文物保护法，根据文物保护法等法律，与有关部门协调解决有关文物保护的重大问题，协调和督促有关部门调查处理文物失盗、破坏、投机倒把的大案要案；（10）管理文物事业经费，并通过对文物的合理利用，开展经营活动，组织收入，弥补事业经费的不足；（11）管理文博外事工作；（12）按照干部管理权限，管理局机关和之属单位的主要领导干部，组织领导专业人才培训，搞好监察和审计工作；（13）组织联系国家文物委员会、国家文物鉴定文物委员会，以及其他咨询机构，指导博物馆学会、文物保护科学技术学会等社会团体的工作；（14）指导地方各级人民政府文物行政管理部门的业务工作；（15）领导直属单位；（16）组织、领导、审定文博宣传工作和新闻报道、文博科研和文物保护科学技术的攻关项目及其鉴定和评奖；（17）办理全国人大、全国政协交办的有关文博工作议案、提案的答复，对参加国际性文博组织、国际性文物条约、公约，提出审核意见或建议；（18）办理国务院或文化部交办的其他有关文博工作事宜。【注4】 1998年，国务院根据形势发展，深化国家机构管理体制改革。国务院机构又进行了相应改革。根据第九届全国人民代表大会第一次全体会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》国办法（1989）6号，再次明确规定国家文物局是文化部管理的负责国家文物和博物馆方面工作的行政机构。并对其职能进行了调整，将审批文物商店的有关工作，交给地方人民政府；同时取消其指导、监督文物经营单位购销活动和经营方式的职能。调整后，其主要职责是：（1）研究拟定文物、博物馆事业的发展方针、政策、法规和规划，制定有关的制度、办法并监督实施。（2）指导、协调文物的管理、保护、抢救、发掘、研究、出境、宣传等业务工作。（3）审核、申报全国重点文物保护单位；承担历史文化名城、世界文化遗产项目的相关审核、申报工作；依照有关法律法规审核或审批全国重点文物的发掘、保护、维修项目。（4）指导大型博物馆的建设及博物馆间的协作、交流。（5）研究处理文物保护的重大问题；对查处盗窃、破坏、走私文物的大案要案提出文物方面的专业性意见。（6）研究制定文物流通的管理方法；审批文物出口鉴定机构的设立和撤销。（7）编制文物事业经费预算，审核划拨并监督各项经费使用情况。 （8）统筹规划文物、博物馆专门人才的培训；组织指导文物保护和博物馆方面的科研工作。（9）管理和指导文物、博物馆外事工作，开展对外合作与交流。（10）承办国务院和文化部交办的其他事项。国家文物局内设机构为：办公室（政策法规司、外事联络司）、文物保护司、博物馆司、直属机关党委、机关服务中心等。
2001年文物保护法在修订时，考虑到了文物管理部门的上述既定职能和文物执法需要，在不可移动文物的保护、历史文化名城、村镇的保护、考古发掘的管理、馆藏文物的管理、民间收藏文物的管理和流通、文物的进出境管理等方面，对文物行政管理机构的职责、权利、义务等，都作出了具体、明确的规定。同时，在文物法总则第八条中，对国家文物部门、各级地方人民政府以及政府相关部门的职责都作出了明确规定。除了国家文物部门外， 地方各级人民政府也是管理监督当地文物保护工作的重要部门。我国幅员辽阔，各地历史、经济、教育、文化等背景不同，地上、地下文物，移动和不可移动文物的存量和布局也不同，文物保护工作只有国务院有关部门负责是远远不够的。由于我国文物行政管理体制一直采取属地管理、分级负责的原则，地方各级人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费纳入本级财政预算，正确处理好文物保护与经济建设和社会发展的关系，督促公安机关、工商行政管理部门、海关、城乡建设规划部门和其他国家机关依法履行保护文物的职责，维护文物管理的秩序。因此，必须要明确和强化各级人民政府对文物保护的职责。修订后的文物保护法明确规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作，县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。
县级以上人民政府的有关部门也是管理和监督本地文物保护工作的重要部门。新文物法规定，县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。文物保护工作仅仅依靠文物保护部门来实施管理和监督是不够的，文物保护工作是一项综合工作，涉及到各个方面。特别是在市场经济条件下，要建立起良好和规范的文物秩序，需要各个相关部门的共同努力。除了文物行政部门外，公安机关、海关承担着依法打击文物犯罪行为、打击文物走私活动的职责，工商行政管理部门承担着维护文物市场秩序的职责，城乡建设规划部门承担着城市规划建设中保护文物和历史文化名城、历史文化保护区的职责；此外，还有环保部门、旅游部门、民族宗教事物部门等，其工作范围都涉及到文物保护的问题，在文物保护中发挥着重要作用。因此这些部门都应当依法认真履行所承担的保护文物的职责，维护文物管理秩序。只有各部门形成合力，在各自的职责范围内协同配合文物保护部门，齐抓共管，才能有效的管理和监督文物保护工作。
三、“五纳入”措施的历史渊源及内涵
（一）“五纳入”措施提出之前后
改革开放以来，文物工作出现了崭新局面。1981年开始在全国范围内开展文物普查、复查工作。1982年国务院公布了第二批全国重点文物保护单位62处，此项工作自1961年国务院公布了首批全国重点文物保护单位以后就一直陷于停顿状况。同年国务院还首次公布了国家第一批历史文化名城24座。尤其是1982年文物保护法制定颁布之后，全国文物工作进入了一个新的历史阶段。为确定文物保护工作的法律地位、作用，规范和加强文物管理，制止各种文物破坏活动起到了重大作用。但是，随着改革开放深入发展，特别是随着大规模经济建设、城市改造以及旅游开发的兴起，文物保护工作出现了不少问题。突出表现为，在一些地方文物工作得不到足够重视，文物工作不能被纳入到当地的社会发展规划，不能被纳入到当地的财政预算中。文物经费严重短缺，文物管理机构和队伍无法加强和健全，文物工作被置于一个虚弱的境地。文物的各种破坏、损害现象不断出现。同时，在如何正确认识文物工作的性质和特点，正确认识和处理文物的保护与利用的关系，出现了不少的争论和混乱看法。这一局面引起了党中央、国务院的高度重视，制定了一系列加强文物管理的政策和措施。1987年11月，国务院颁发了《关于进一步加强文物工作的通知》，对建国以来的文物工作进行了全面总结，明确指出当前文物工作的方针就是加强保护，改善管理，搞好改革，充分发挥文物的作用，继承和发扬民族优秀的文化传统，位社会主义服务，为人民服务。通知还特别强调，加强文物保护，是文物工作的基础，是发挥文物作用的前提，离开了保护就不可能发挥文物的作用。
1992年，国务院在西安召开了全国文物工作会议。从某种意义上说，这次会议是针对当时社会上出现的重利用、轻保护的现象，为了统一认识和思想而召开的。时任中共中央政治局常委的李瑞环同志出席了会议，并作了重要讲话。他在讲话中明确指出博大精深的历史文物是中华民族的骄傲，保护好文物是我们的历史责任，必须把抢救文物放在文物工作的首位。他第一次旗帜鲜明地提出了文物工作应当坚持“保护为主，抢救第一”。他说：“现在世界各国普遍重视文物保护工作。••••••如果我们目光短浅，在文物保护方面该花的钱不花，该办的事不办，致使文物保护长期处于一种较低的水平，那么我们还有什么资格自称文物大国，在世界文化舞台上还有什么光彩？我们各级领导，包括各位当省长、当市长、当县长的，都要以对祖国、对民族、对历史、对子孙高度负责的态度，把自己管辖范围内的文物保护好。”【注5】“保护为主，抢救第一”这一方针的确立和提出，澄清了认识上的混乱，统一了思想，并成为我国文物工作长期遵循的基本方针。由此，如何在实践中制定具体政策并采取措施，使这一方针得到贯彻执行，就成为现实中需要解决的紧迫问题。1995年国务院又一次召开了全国文物工作会议，在上述方针的前提下，又提出了“有效保护、合理利用、加强管理”的原则，以作对其补充和完善。为了切实保障这一方针原则的落实，会议首次明确提出，各级政府应当把文物保护纳入地方经济的和社会发展计划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳入各级领导责任制。这就是文物工作中的著名的“五纳入”政策。
1997年，国务院颁发了《关于加强和改善文物工作的通知》。这是一份对文物保护工作产生重大影响的文件。文件的主要内容就是要求各级政府贯彻落实“五纳入”。文件指出：“要努力建立适应社会主义市场经济体制要求、遵循文物工作自身规律、国家保护为主并动员全社会参与的文物保护体制。各地方、各有关部门应把文物保护纳入当地经济和社会发展计划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳入各级领导责任制。财政预算中安排的文物保护经费应逐年有所增加，同时要制定相应的政策鼓励，引导并广泛吸收有关部门和企事业单位及个人参与文物保护事业。”【注6】这个文件发布后，全国文物工作得到了相当程度的加强，文物保护工作所需的人财物欠缺的局面有所改善。其后在有关文物政策的制定中，“五纳入”成为了一项最重要的政策被长期坚持下来。2002年修订文物法时，一个重要的修订原则就是把在实践中证明是正确的政策上升为法律规定。因此，在修订时，把“五纳入”的基本精神吸收进去，变成了具体的法律条文。新文物法第十条规定：“国家发展文物保护事业。县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。 国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入增加而增加。国有博物馆、纪念馆、文物保护单位的事业性收入，专门用于文物保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用。 国家鼓励通过捐赠等方式设立文物保护社会基金，专门用于文物保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用。”2002年，国务院再次召开全国文物工作会议，宣传贯彻落实新文物法，布置今后一段时期全国文物工作。时任中共中央政治局常委、国务院副总理的李岚清同志出席了会议并发表重要讲话。他充分肯定1997年国务院颁发的有关通知，强调要按照这一文件的精神，对文物工作要切实做到“五纳入”。他特别指出：“要继续加大文物保护的投入，少说空话，多干实事，杜绝造假。”【注7】2003年，国家文物局、中央编办、国家发展改革委、财政部、建设部、文化部、国家税务总局等部门联合向各省、直辖市、自治区政府和省级相关部门发出《关于进一步做好文物保护“五纳入”的通知》，明确要求各级政府具体落实文物保护的责任，把“五纳入”进一步具体化。
2005年3月，国务院办公厅发布《关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》，首次明确了保护非物质文化遗产的重要意义、目标和方针，同时将文物保护工作中形成的“五纳入”措施沿用于非物质文化遗产保护工作。明确要求“地方各级政府要加强领导，将保护工作列入重要工作议程，纳入国民经济和社会发展整体规划，纳入文化发展纲要。••••••各级政府要不断加大非物质文化遗产保护工作的经费投入。”2005年12月，国务院再次发出《关于加强文化遗产保护的通知》，将文化遗产分为物质文化遗产和非物质文化遗产，并决定自2006年起，每年六月的第二个星期六为我国的“文化遗产日”。通知进一步明确要求各级政府加强文化遗产保护的职责和任务。其中将“五纳入”的要求由文物保护扩及到包括非物质文化遗产在内的整个文化遗产保护。通知要求加强领导，落实责任。规定：“地方各级人民政府和有关部门要将文化遗产保护列入重要议事日程，并纳入经济和社会发展计划以及城乡规划。”“各级人民政府要将文化遗产保护经费纳入本级财政预算，保障重点文化遗产经费投入。”等。
（二）“五纳入”的内涵和要求
“五纳入”主要从五个方面对各级政府文物（或文化遗产）工作提出了明确要求，即纳入经济和社会发展计划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳入各级领导责任制。2003年国家文物局等7个部位联合发出通知，要求进一步做好文物保护的“五纳入”。通知指出，“五纳入”是建立国家保护为主，动员全社会共同参与的文物保护新体制的核心，是全面建设小康社会，大力发展先进文化的重要内容，也是国家保护文物、发展博物馆事业的基本措施。不少地方政府据此也制定和颁布了本区域落实“五纳入“的具体规定和办法。
1、所谓纳入经济和社会发展计划，其实质就是将文物保护紧密地与全面建设小康社会的宏伟目标相结合，与我国社会主义精神文明和物质文明建设相结合，明确文物保护和事业发展的任务和目标，实现文物的长期保护和文物事业的可持续发展。新文物法规定：“县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划。”因此，各级政府应当专门编制本地区文物事业发展计划，并依法将其纳入当地的国民经济和社会发展计划。要确定当地文物事业发展的目标、计划和政策措施，并按照规划切实予以落实。对那些文物集中丰富的地区，在制定规划，明确本地文物工作总体目标的同时，还应当具体文物单位或项目的维修、保护、利用，人才培养和队伍建设等，制定具体的工作目标和措施。这项要求对搞好当地的文物工作至关重要。例如，北京市制定了《北京市“十五”期间文物事业发展规划》、《北京历史文化名城保护规划》，提出了文物和历史文化名城保护管理的长期与阶段性目标，成为全市文物工作的指导性文件。
2、所谓纳入城乡建设规划，就是指各级政府应当在制定城乡建设规划时，要把文物工作放在一个重要位置上来考虑。这是有针对性的。因为随着经济的发展，各地的城乡建设蓬勃开展，在基本建设和城市改造中对文物特别是大遗址、历史文化名城、村镇的毁坏现象屡屡发生。因此，各地在编制和调整城乡建设规划时，必须按照文物保护法和城市规划法的有关规定，一是要充分考虑对于文物保护单位保护的特殊要求，要将文物保护单位及其建设控制地带的划定和保护，作为总体规划和详细规划的强制性内容；城乡建设项目的选址凡涉及不可移动文物的，应当在项目审批前征求文物部门的意见。二是在编制和调整城乡建设规划时，要充分考虑古文化遗址、墓葬区等大遗址的保护规划。三是要充分考虑到历史文化名城和历史文化街区、村镇的保护规划。城乡建设规划部门应会同文物行政部门制定这些保护规划。这些规划应当划定保护范围及建设控制地带，要有严格的文物保护措施和控制要求。
3、所谓纳入财政预算，就是要求各级政府在编制年度财政预算时，应将文物工作的经费纳入其中，以保障文物工作的开展。这一要求也是有针对性的。我国现行财政体制是分级财政制。文物工作实行分级管理，分级负担。一些年来，各级财政对文物保护经费的投入有了较大提高，但绝对数与在同级财政总量中所占的比例仍然很低。一些县市文物保护经费得不到落实，甚至列不进同级财政预算。很多文物保护单位基本没有文物保护维修经费。这一状况与我国文物保护的形势极不相称。文物保护属于社会公益事业，各级政府必须为其提供经费保障。中央财政设立了国家重点文物保护专项补助经费，对困难地区的重点文物保护及维修等项目给予专项补助。文物丰富的地区也应当设立这样的专项经费。同时，还要结合当地文物开发利用情况，落实国务院确立的文化经济政策和财税优惠政策，建立多渠道的投入机制。
为此，修订后的文物保护法在文物保护的经费来源和保障上与旧法相比增加了若干规定。其一，明确规定国家发展文物保护事业。县级以上人民政府应当将文物保护事业所需经费列入本级财政预算。其二，为了进一步保障经费来源，除了规定列入本级财政预算外，文物保护的财政经费不应当停留在原有水平，而应当随着财政收入的增长同步增长。1987年、1997年国务院在有关文件中就提出：“财政预算中安排的文物保护经费应逐年有所增加”。由于多种原因，这一要求并未得到有效落实。近些年来，随着我国社会经济的发展，国家经济实力大幅上升，财政收入增长较快，国家用于文物保护的财政投入有条件做到不断增加。考虑到通过法律对此予以明确保障的必要性，因此规定国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入的增长而增加。其三规定了国有博物馆、纪念馆、文物保护单位等的事业性收入的资金用途，即必须专门用于文物保护，而不得用作其他。同时规定禁止任何单位和个人对其侵占或挪用。其四，拓宽文物保护资金来源，鼓励社会力量设立文物保护基金，并对基金的用途作了规定。即规定国家鼓励通过捐赠等方式设立文物保护社会基金，专门用于文物保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用。
4、所谓把文物工作纳入体制改革，就是强调要用改革的精神做好文物工作。随着社会的发展，文物工作特别是文物管理工作也要进行体制改革，但改革决不是削弱文物工作，而是要把那些阻碍或不利于文物保护的因素改革掉。其中心任务就是要在社会主义市场经济条件下，建立起完善的文物保护体制，凝聚全社会的力量投入文物保护事业。因此，各级政府应加强落实文物保护地职责，理顺工作关系，建立健全各项工作制度，促进文物事业的健康发展。各级文物行政部门要承担起对本行政区域内文物保护实施监督管理的责任，强化行业管理职能，维护文物管理秩序。在实践中一些地方摸索出了很好的经验，建立了行之有效的制度。中央政府目前已建立国家文物保护部际协调会议制度，其组成部门有：国家发展改革委员会、公安部、民政部、司法部、财政部、国土资源部、建设部、文化部、海关总署、税务总局、环保总局、工商总局、林业局、旅游局、宗教局等。这一制度对加强全国文物工作的协调领导，发挥了重要作用。2005年12月国务院《关于加强文化遗产保护的通知》中进一步指出，要“成立国务院文化遗产保护领导小组，定期研究文化遗产保护工作的重大问题，统一协调文化遗产保护工作。地方各级人民政府也要建立相应的文化遗产保护协调机构。”
5、所谓把文物保护纳入领导责任制，其核心就是强化对领导干部特别是主管领导干部在文物保护工作上的职责。我国政府领导体制实行的是首长负责制。文物工作是各级政府的一项重要工作，各级政府领导对其责任义不容辞。因此，各级政府在领导班子中应制定专人分工负责文物工作，同时还应将文物保护作为考核领导干部政绩的内容之一。各级政府和文物行政部门应对文物工作先进地方予以表彰，对出现的文物破坏、毁坏事件，除依法追究相关责任人员的行政及法律责任外，同时还应追究政府主要负责同志的领导责任。国务院《关于加强文化遗产保护的通知》也明确指出：“要建立健全文化遗产保护责任制度和责任追究制度。”因此，新文物法在修订时，考虑到文物保护的现实需要，对有关国家工作人员的法律责任作了明确规定。
注释：
1.资料来源：《国家文物局暨直属单位组织机构沿革及领导人名录》国家文物局编，文物出版社，2002年版。
2.资料来源：《中国文化文物统计年鉴》2002年度，北京图书馆出版社2002年版，第288页。
3.资料来源：《国家文物局暨直属单位组织机构沿革及领导人名录》国家文物局编，文物出版社，2002年版。
4.资料来源：《国家文物局暨直属单位组织机构沿革及领导人名录》国家文物局编，文物出版社，2002年版。
5.1992年5月8日在全国文物工作会议上的讲话，《文物工作资料汇编》，国家文物局办公室1999年编，第17页。
6.《国务院关于加强和改善文物工作的通知》国法（1997）13号，《文物工作资料汇编》，国家文物局办公室1999年编，第32页。
7.李岚清：《认真学习贯彻十六大精神，努力开创文物工作新局面》光明日报，2003年1月12日。
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