关于促进循环经济法制建设的初步思考
近些年来，循环经济的理论和实践已经引起了国人的共同关切，得到了方方面面的高度重视。通过抓循环经济的发展，可以促进经济增长方式的根本转变，促进产业结构的调整优化，促进科技进步和创新，促进体制改革的深化。发展循环经济要研究的问题、要采取的措施、要抓的工作很多很多，其中之一，就是要抓紧提供健全有力的法制保障与支撑。本文拟就促进循环经济法制建设，结合四川省实际，作一些初步的思考。
一、准确把握循环经济的本质要求，深刻认识促进循环经济法制建设的重大意义。
改革开放以来，我国经济建设取得了巨大成就，举世瞩目。然而，应当反思的是，这种经济的快速增长很大程度上是以生态环境的严重污染破坏以及自然资源、能源的大量消耗为代价的。据资料披露，2003年，占世界人口四分之一的中国所产生的11万亿元的GDP占世界经济总量的比重为4%，但消耗能源的比重：石油为7.4%，原煤为31%，消耗钢材、水泥等主要材料的比重达30%以上，同时，不少地方生态环境日益恶化，伴随着资源消耗的急剧增加而导致污染排放物如生活垃圾、城市废水等的总量增长，资源与环境已构成对我国经济社会可持续发展的“双重约束”。就四川而言，资源消耗高、环境污染重的情况更甚，“双重约束”的程度更高，已被有关方面列为可持续发展能力低的省份之一，因而必须切实增强忧患意识和危机感。决不能继续沿袭过去那种粗放型的经济增长方式和浪费型的资源利用模式，否则，势必造成资源难以为继、环境不堪重负的局面。发展循环经济，大力节约资源，提高资源利用效率，努力形成节约资源的生产方式和生活方式，无疑是我国我省经济社会发展的主导方向，也是克服或者缓解我国我省经济发展过程中“双重约束”问题的必由之路。
循环经济是一种物质闭环流动型经济，它要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动，彻底改变传统经济中由“资源——产品——污染排放”的经济增长模式，代之以“资源——产品——再生资源”的经济增长模式，在这种循环式的流程中，所有的物质和能量要在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然的影响降低到尽可能小的程度。本质上，循环经济是富有生态效率的经济，一方面，它克服了传统污染治理的“末端处理”模式，从源头上控制污染物的产生，另一方面，它强调资源的多次合理利用，变废弃物为原料，实现资源的有效节约，它体现了环境、资源、经济效益的多赢、共赢。发展循环经济，正是要在科学发展观的指导下，切实转变经济增长方式和资源利用模式，以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，形成低投入、高产出、低消耗、少排放、能循环、可持续的集约型经济增长方式和“资源——产品——废物——再生资源”的资源循环利用模式。
循环经济是一种新的发展理念，是对传统的经济增长方式、资源利用和环境治理模式的重大变革，必须用强有力的法制手段作为支撑、引导、规范和保障。“十一五”规划纲要提出，要贯彻依法治国基本方略，形成中国特色社会主义法律体系，并将可持续发展方面的法律作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，其中就包括制定、完善循环经济方面的法律法规。但在当前，循环经济及循环经济的法制建设还处于新的起步阶段，实践中，发展循环经济也还存在一些障碍，如一些地方片面追求经济增长，过度消耗资源和破坏环境；政府和相关部门、企业、公众在发展循环经济方面的责任不明确；缺乏相关政策体系和激励约束机制；发展循环经济的技术支撑体系尚不健全等等，这些都需要我们综合运用经济、法律、行政等手段来克服。应当特别注意的是，法律手段具有规范性、稳定性，强制性、公开性和权威性等特征，是国家调控政治、经济和社会发展的最高形式，其作用是无可替代的。发达国家实施循环经济的经验证明，法律体系的支撑是循环经济得以顺利推进的重要保证。
目前全国人大常委会也正在着手起草《循环经济促进法》，将从宏观上建立一系列循环经济的基本法律制度（循环经济规划制度；鼓励、限制、禁止名录规定；资源节约及循环利用产品的优先准入制度；生产者责任延伸制度；循环经济绩效评价与考核制度）。有立法权的地方人大也在积极探索，贵阳市、深圳市已出台了有关循环经济的地方性法规，我省人大常委会也很重视循环经济立法工作，年初已将其确定为今年常委会的立法调研课题之一，以期通过地方立法，进一步缓解我省资源与环境约束，求得又快、又好的发展，顺利实现全面建设小康社会的目标。
二、加强循环经济地方立法工作，促进我省循环经济发展
目前，我国在资源利用、环境保护等方面制定的单项法律法规和规范性文件较多，我省人大常委会也出台了一些相关的地方性法规，但是，在循环经济的许多领域也还存在法律空白，诸如废弃物的收集、处理及利用；发展循环经济的激励、惩处、引导机制；促进能源和资源消耗减量及生活垃圾减量化、资源化；建立符合循环经济原理和可持续发展要求的综合评价体系、跟踪评估机制等。我们完全可以在现有的法律法规框架范围内，借鉴国内外经验，立足本省实际，制定一些具体的有关促进循环经济发展的地方性法规。要调整地方立法价值取向，注意循环经济模式与末端治理模式二者在立法理念和立法方式的区别，过去立法被动性较多，现在循环经济地方立法应当强调以节约资源、防治污染、保护环境为主要目标，增强主动性和控制能力，通过立法确定政府的权力与责任，引导和促进公众介入和参与循环经济建设。
四川是一个人口大省，一些基本的自然资源和战略性经济资源较为短缺，因此，在循环经济立法方面依据国家法律法规的规定和四川省发展循环经济总体思路，吸取国内外关于循环经济法制建设的有益经验，以政府、企业、公民为对象，以节能、节水、节地、节材和废物循环利用为重点，制定、整合、修改我省有关循环经济的法规、规章和标准，为我省发展循环经济提供完善的法律规则。具体讲：一是认真贯彻落实已有相关法律法规，如《清洁生产促进法》、《节约能源法》、国务院《关于进一步开展资源循环利用的意见》等，在废弃物的收集、处理、利用方面，在促进能源和资源消耗减量及生活垃圾减量化、资源化等方面制定具体的地方性法规。这些法规要以“适当”与“可操作性”为前提，即各个地方经过努力都能做到。法规规定只有“适当”才能令行禁止，才能发挥作用。要立足于保护环境、节约资源、促进经济发展，只有将三者紧密地融为一体，才能得到社会各界的普遍认同和遵循。同时，各项规定要尽可能“实在”，敢于在矛盾焦点上“开刀”，真正解决实际问题。二是对现有的互相关联的法规、规章进行整合，在发展循环经济的支持与激励、约束与惩处等方面，形成较为系统和一致的规范，同时，对原有法规进行清理与评估，对不能适应发展循环经济需要的，要及时补充修改完善或废止。要在对现有法规、规章进行梳理的基础上，根据对立法需求、立法成本、可操作性和实施效果的综合考虑，及时研究制定我省循环经济立法规划（计划），分期分批地有计划地进行这些法规、规章的立、改、废工作；三是要注意法律法规与政策之间的协调、配套，对一些暂不宜立法或立法条件尚不成熟的事项，可以先制定政策，待实行一段时间后再上升为地方性法规。
循环经济的地方立法，无论是制定新的法规，还是修改已有的法规，关键在于落实，我们现有不少法律法规因群众和企业参与度不够，或多或少存在执行难的问题。循环经济立法涉及到政府、企业、公民各个层面，不同利益主体对同一措施会有不同态度，因此立法机关与立法者在立法过程中，要充分听取各级政府及其相关部门、企业尤其是消耗高、污染重的企业，以及广大群众的意见，扩大企业和公民的参与度，使循环经济的法规能真正成为规范社会行为的准则。
加强循环经济的地方立法工作，除了制定、修改、补充完善有关循环经济的地方性法规外，在其他地方立法中也要贯彻循环经济的理念和原则要求，以排除发展循环经济的障碍。
三、加强循环经济理念的法制宣传教育，充分发挥政府、企业、公民和市场的综合作用
发展循环经济涉及各行各业，与每个机关、企业、家庭，甚至每个人都密切相关，要提倡从我做起，从小事做起，从现在做起的精神，将发展循环经济和人民的日常工作与生活紧密结合起来，如城市垃圾的分类收集、回收利用和无害化处理、处置，就是需要城市居民、企业、政府共同努力的极有意义的一件事。因此要加大循环经济理念的宣传力度，加大现有环境保护法律法规宣传力度。一是在学校、机关、企业、社区和广大农村开展发展循环经济的普及教育，让广大群众了解循环经济的基本理念，提高资源意识、生态意识和法治意识，奠定发展循环经济的公众参与基础；二是与建设文明社区、文明城市、社会主义新农村、树立社会主义荣辱观等活动结合起来；三是加大在公务员、中青年干部中宣传、培训循环经济的力度；四是进一步强化技术推广、试点示范，以点带面，全面推广。各级政府领导要树立人与自然和谐的可持续发展观和正确的政绩观，加强对发展循环经济的全面、系统规划，引导、支持、监督企业按照循环经济的理念依法经营；企业家要按照国家产业政策，加强管理，加大科技投入，主动、积极地承担保护资源和环境的社会责任；社会各界要弘扬中华民族天人和谐的传统美德。只有政府、企业和公众团结一心，才能使建设循环经济成为全省各族人民的自觉行动。
在宣传中，要正确认识提高循环经济的效益问题。有的同志认为，目前一些有关循环经济的项目或做法，虽然可以减少资源消耗和污染排放，但需要较大的投资和运行费用，经济效益较差。发展循环经济，从总体趋势来看，肯定是会提高经济效益的。但在一定的时空和条件下，应当正视现实，区别对待不同情况。对于可获得双赢的项目，应尽快大力推广应用；对于资源、环境效益好而经济效益不显的项目，应利用教育、法制和政策的手段加以推动，同时支持科研开发，提高其效益；对于虽有资源、环境效益而经济效益很差、甚至需要很大费用的项目，则主要应大力进行技术革新，提高方案的可行性。
四、强化法律责任规定，加强行政执法和法律监督
目前无论是国家立法还是我省立法，一些有关循环经济特别是有关节约资源与资源综合利用的条款中大多使用了“鼓励”、“提倡”、“支持”等，相应的在法律责任的归置中也往往未涉及相关条款的内容，这样不仅无法对违反法律法规规定者进行制裁，也会打击那些节约资源与促进资源综合利用的生产者的积极性，使法律法规的权威性受到挑战。对此，不少同志认为，要坚决防止和纠正“守法成本”大于“违法成本”的问题，在今后的立法中，对降低消耗、治理污染的先进者要进一步彰显支持和激励，同时要切实加大对造成资源流失、浪费和污染环境的行为的处罚力度，设定一定的强制性规定，维护法律法规的权威性，促进循环经济的发展。
要进一步明确各级政府及其职能部门在发展循环经济各领域内的权限，通过合理分工合作和资源配置，提高行政效率，避免职责空缺和相互推诿现象。目前各政府主管部门之间职能尚未理顺，还缺乏统一协调性，比如，依据《四川省节约能源条例》的相关规定，省经委是节能工作的行政主管部门，负责全省节能工作的监督管理。节能与清洁生产、废弃物的处置又有密切关系，而废弃物的处置又涉及到污染防治、污染物的排放与总量控制，这又属于环境保护局的职能范围。各部门之间的职权范围划分不明晰，形成部门间的权力不确定性，难免造成多头管理或相互推诿，而且各部门立足本职独立施政，难免从自身利益出发处理问题而忽视整体利益。因此，要从总体上形成规范和促进循环经济的协调管理体制，在分工合作的基础上协调好各部门的权力分配，保证立法目的实现。
要提高政府部门行政执法水平，加大执法监督力度，加强执法能力建设，在有法可依的同时，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。对违反法律法规规定的，必须坚决依法处理，务必使违法者受到应有的惩罚。对一些重大的违法案件，构成犯罪的应当依法追究刑事责任。
各级人大常委会负有在本行政区域监督实施宪法法律的职责和义务，要进一步加强有关环境和资源保护、可持续发展方面法律法规的执法检查工作，监督同级政府及有关部门依法行政，逐步将循环经济发展的工作纳入法制化轨道。
一、准确把握循环经济的本质要求，深刻认识促进循环经济法制建设的重大意义。
改革开放以来，我国经济建设取得了巨大成就，举世瞩目。然而，应当反思的是，这种经济的快速增长很大程度上是以生态环境的严重污染破坏以及自然资源、能源的大量消耗为代价的。据资料披露，2003年，占世界人口四分之一的中国所产生的11万亿元的GDP占世界经济总量的比重为4%，但消耗能源的比重：石油为7.4%，原煤为31%，消耗钢材、水泥等主要材料的比重达30%以上，同时，不少地方生态环境日益恶化，伴随着资源消耗的急剧增加而导致污染排放物如生活垃圾、城市废水等的总量增长，资源与环境已构成对我国经济社会可持续发展的“双重约束”。就四川而言，资源消耗高、环境污染重的情况更甚，“双重约束”的程度更高，已被有关方面列为可持续发展能力低的省份之一，因而必须切实增强忧患意识和危机感。决不能继续沿袭过去那种粗放型的经济增长方式和浪费型的资源利用模式，否则，势必造成资源难以为继、环境不堪重负的局面。发展循环经济，大力节约资源，提高资源利用效率，努力形成节约资源的生产方式和生活方式，无疑是我国我省经济社会发展的主导方向，也是克服或者缓解我国我省经济发展过程中“双重约束”问题的必由之路。
循环经济是一种物质闭环流动型经济，它要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动，彻底改变传统经济中由“资源——产品——污染排放”的经济增长模式，代之以“资源——产品——再生资源”的经济增长模式，在这种循环式的流程中，所有的物质和能量要在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然的影响降低到尽可能小的程度。本质上，循环经济是富有生态效率的经济，一方面，它克服了传统污染治理的“末端处理”模式，从源头上控制污染物的产生，另一方面，它强调资源的多次合理利用，变废弃物为原料，实现资源的有效节约，它体现了环境、资源、经济效益的多赢、共赢。发展循环经济，正是要在科学发展观的指导下，切实转变经济增长方式和资源利用模式，以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，形成低投入、高产出、低消耗、少排放、能循环、可持续的集约型经济增长方式和“资源——产品——废物——再生资源”的资源循环利用模式。
循环经济是一种新的发展理念，是对传统的经济增长方式、资源利用和环境治理模式的重大变革，必须用强有力的法制手段作为支撑、引导、规范和保障。“十一五”规划纲要提出，要贯彻依法治国基本方略，形成中国特色社会主义法律体系，并将可持续发展方面的法律作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，其中就包括制定、完善循环经济方面的法律法规。但在当前，循环经济及循环经济的法制建设还处于新的起步阶段，实践中，发展循环经济也还存在一些障碍，如一些地方片面追求经济增长，过度消耗资源和破坏环境；政府和相关部门、企业、公众在发展循环经济方面的责任不明确；缺乏相关政策体系和激励约束机制；发展循环经济的技术支撑体系尚不健全等等，这些都需要我们综合运用经济、法律、行政等手段来克服。应当特别注意的是，法律手段具有规范性、稳定性，强制性、公开性和权威性等特征，是国家调控政治、经济和社会发展的最高形式，其作用是无可替代的。发达国家实施循环经济的经验证明，法律体系的支撑是循环经济得以顺利推进的重要保证。
目前全国人大常委会也正在着手起草《循环经济促进法》，将从宏观上建立一系列循环经济的基本法律制度（循环经济规划制度；鼓励、限制、禁止名录规定；资源节约及循环利用产品的优先准入制度；生产者责任延伸制度；循环经济绩效评价与考核制度）。有立法权的地方人大也在积极探索，贵阳市、深圳市已出台了有关循环经济的地方性法规，我省人大常委会也很重视循环经济立法工作，年初已将其确定为今年常委会的立法调研课题之一，以期通过地方立法，进一步缓解我省资源与环境约束，求得又快、又好的发展，顺利实现全面建设小康社会的目标。
二、加强循环经济地方立法工作，促进我省循环经济发展
目前，我国在资源利用、环境保护等方面制定的单项法律法规和规范性文件较多，我省人大常委会也出台了一些相关的地方性法规，但是，在循环经济的许多领域也还存在法律空白，诸如废弃物的收集、处理及利用；发展循环经济的激励、惩处、引导机制；促进能源和资源消耗减量及生活垃圾减量化、资源化；建立符合循环经济原理和可持续发展要求的综合评价体系、跟踪评估机制等。我们完全可以在现有的法律法规框架范围内，借鉴国内外经验，立足本省实际，制定一些具体的有关促进循环经济发展的地方性法规。要调整地方立法价值取向，注意循环经济模式与末端治理模式二者在立法理念和立法方式的区别，过去立法被动性较多，现在循环经济地方立法应当强调以节约资源、防治污染、保护环境为主要目标，增强主动性和控制能力，通过立法确定政府的权力与责任，引导和促进公众介入和参与循环经济建设。
四川是一个人口大省，一些基本的自然资源和战略性经济资源较为短缺，因此，在循环经济立法方面依据国家法律法规的规定和四川省发展循环经济总体思路，吸取国内外关于循环经济法制建设的有益经验，以政府、企业、公民为对象，以节能、节水、节地、节材和废物循环利用为重点，制定、整合、修改我省有关循环经济的法规、规章和标准，为我省发展循环经济提供完善的法律规则。具体讲：一是认真贯彻落实已有相关法律法规，如《清洁生产促进法》、《节约能源法》、国务院《关于进一步开展资源循环利用的意见》等，在废弃物的收集、处理、利用方面，在促进能源和资源消耗减量及生活垃圾减量化、资源化等方面制定具体的地方性法规。这些法规要以“适当”与“可操作性”为前提，即各个地方经过努力都能做到。法规规定只有“适当”才能令行禁止，才能发挥作用。要立足于保护环境、节约资源、促进经济发展，只有将三者紧密地融为一体，才能得到社会各界的普遍认同和遵循。同时，各项规定要尽可能“实在”，敢于在矛盾焦点上“开刀”，真正解决实际问题。二是对现有的互相关联的法规、规章进行整合，在发展循环经济的支持与激励、约束与惩处等方面，形成较为系统和一致的规范，同时，对原有法规进行清理与评估，对不能适应发展循环经济需要的，要及时补充修改完善或废止。要在对现有法规、规章进行梳理的基础上，根据对立法需求、立法成本、可操作性和实施效果的综合考虑，及时研究制定我省循环经济立法规划（计划），分期分批地有计划地进行这些法规、规章的立、改、废工作；三是要注意法律法规与政策之间的协调、配套，对一些暂不宜立法或立法条件尚不成熟的事项，可以先制定政策，待实行一段时间后再上升为地方性法规。
循环经济的地方立法，无论是制定新的法规，还是修改已有的法规，关键在于落实，我们现有不少法律法规因群众和企业参与度不够，或多或少存在执行难的问题。循环经济立法涉及到政府、企业、公民各个层面，不同利益主体对同一措施会有不同态度，因此立法机关与立法者在立法过程中，要充分听取各级政府及其相关部门、企业尤其是消耗高、污染重的企业，以及广大群众的意见，扩大企业和公民的参与度，使循环经济的法规能真正成为规范社会行为的准则。
加强循环经济的地方立法工作，除了制定、修改、补充完善有关循环经济的地方性法规外，在其他地方立法中也要贯彻循环经济的理念和原则要求，以排除发展循环经济的障碍。
三、加强循环经济理念的法制宣传教育，充分发挥政府、企业、公民和市场的综合作用
发展循环经济涉及各行各业，与每个机关、企业、家庭，甚至每个人都密切相关，要提倡从我做起，从小事做起，从现在做起的精神，将发展循环经济和人民的日常工作与生活紧密结合起来，如城市垃圾的分类收集、回收利用和无害化处理、处置，就是需要城市居民、企业、政府共同努力的极有意义的一件事。因此要加大循环经济理念的宣传力度，加大现有环境保护法律法规宣传力度。一是在学校、机关、企业、社区和广大农村开展发展循环经济的普及教育，让广大群众了解循环经济的基本理念，提高资源意识、生态意识和法治意识，奠定发展循环经济的公众参与基础；二是与建设文明社区、文明城市、社会主义新农村、树立社会主义荣辱观等活动结合起来；三是加大在公务员、中青年干部中宣传、培训循环经济的力度；四是进一步强化技术推广、试点示范，以点带面，全面推广。各级政府领导要树立人与自然和谐的可持续发展观和正确的政绩观，加强对发展循环经济的全面、系统规划，引导、支持、监督企业按照循环经济的理念依法经营；企业家要按照国家产业政策，加强管理，加大科技投入，主动、积极地承担保护资源和环境的社会责任；社会各界要弘扬中华民族天人和谐的传统美德。只有政府、企业和公众团结一心，才能使建设循环经济成为全省各族人民的自觉行动。
在宣传中，要正确认识提高循环经济的效益问题。有的同志认为，目前一些有关循环经济的项目或做法，虽然可以减少资源消耗和污染排放，但需要较大的投资和运行费用，经济效益较差。发展循环经济，从总体趋势来看，肯定是会提高经济效益的。但在一定的时空和条件下，应当正视现实，区别对待不同情况。对于可获得双赢的项目，应尽快大力推广应用；对于资源、环境效益好而经济效益不显的项目，应利用教育、法制和政策的手段加以推动，同时支持科研开发，提高其效益；对于虽有资源、环境效益而经济效益很差、甚至需要很大费用的项目，则主要应大力进行技术革新，提高方案的可行性。
四、强化法律责任规定，加强行政执法和法律监督
目前无论是国家立法还是我省立法，一些有关循环经济特别是有关节约资源与资源综合利用的条款中大多使用了“鼓励”、“提倡”、“支持”等，相应的在法律责任的归置中也往往未涉及相关条款的内容，这样不仅无法对违反法律法规规定者进行制裁，也会打击那些节约资源与促进资源综合利用的生产者的积极性，使法律法规的权威性受到挑战。对此，不少同志认为，要坚决防止和纠正“守法成本”大于“违法成本”的问题，在今后的立法中，对降低消耗、治理污染的先进者要进一步彰显支持和激励，同时要切实加大对造成资源流失、浪费和污染环境的行为的处罚力度，设定一定的强制性规定，维护法律法规的权威性，促进循环经济的发展。
要进一步明确各级政府及其职能部门在发展循环经济各领域内的权限，通过合理分工合作和资源配置，提高行政效率，避免职责空缺和相互推诿现象。目前各政府主管部门之间职能尚未理顺，还缺乏统一协调性，比如，依据《四川省节约能源条例》的相关规定，省经委是节能工作的行政主管部门，负责全省节能工作的监督管理。节能与清洁生产、废弃物的处置又有密切关系，而废弃物的处置又涉及到污染防治、污染物的排放与总量控制，这又属于环境保护局的职能范围。各部门之间的职权范围划分不明晰，形成部门间的权力不确定性，难免造成多头管理或相互推诿，而且各部门立足本职独立施政，难免从自身利益出发处理问题而忽视整体利益。因此，要从总体上形成规范和促进循环经济的协调管理体制，在分工合作的基础上协调好各部门的权力分配，保证立法目的实现。
要提高政府部门行政执法水平，加大执法监督力度，加强执法能力建设，在有法可依的同时，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。对违反法律法规规定的，必须坚决依法处理，务必使违法者受到应有的惩罚。对一些重大的违法案件，构成犯罪的应当依法追究刑事责任。
各级人大常委会负有在本行政区域监督实施宪法法律的职责和义务，要进一步加强有关环境和资源保护、可持续发展方面法律法规的执法检查工作，监督同级政府及有关部门依法行政，逐步将循环经济发展的工作纳入法制化轨道。
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