大力推进法治政府建设

        建设法治政府既是行政管理体制改革的重要目标，也是行政管理体制改革的制度保障。党的十六届五中全会把“加快建设法治政府，全面推进依法行政”作为推进行政管理体制改革的重要内容，对“十一五”期间的依法行政工作提出了新的更高的要求。建设法治政府涉及的任务很多，当前和今后一个时期尤为迫切的任务，是要以转变政府职能和深化行政管理体制改革为契机，在逐步完善依法行政体制的前提下，着重抓好对构建法治政府起支柱作用的四项关键工程。

        一、完善制度建设这个根本
        通过立法推动制度建设和制度创新，是推进依法行政的动力和源泉，是建设法治政府的首要任务。
        立法工作要坚持以人为本、执政为民的根本宗旨，把保护和发展人民群众的根本利益作为出发点与落脚点。依法行政的关键，是要处理好人民与政府的关系问题。人民政府的权力来源于人民，受人民监督。人民政府应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者和维护者。因此，政府在立法工作中，应当体现国家意志与人民意志的一致性，体现对上级机关负责与对人民群众负责的一致性，正确处理公平与效率，中央与地方，全局与局部，长远与眼前，国家、集体与个人之间的关系。始终将人民利益放在第一位，努力创造有利于实现、维护和发展人民利益，促进人的全面发展的良好制度环境。
        立法工作要紧紧围绕全面建设小康社会与构建社会主义和谐社会的奋斗目标，遵循并反映经济社会发展规律。立法是对党和国家关于改革发展稳定重大决策的确认与保障，是对经济、政治和社会生活的反映，决不能游离于国家发展大局之外，违背经济社会发展规律。要以科学发展观统领经济社会发展，妥善处理立法与改革发展稳定的关系，把深化改革、促进发展、保持稳定需要运用法律、法规解决的突出问题作为立法的主要任务，按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，制定科学合理的立法规划，遵循客观规律，把握立法时机，保证立法决策与改革发展稳定的决策相统一，立法进程与改革发展稳定的进程相适应。
        推进立法公开，扩大立法工作的公众参与程度。立法公开是推进政务公开和民主政治建设的最重要方式之一，也是人民群众体现主人翁地位，获得知情权、参政权和维护自身权益的最重要途径之一。通过立法公开，既有利于凝聚民心，集中民智，使立法决策更加符合客观实际，更加符合最广大人民群众的利益；又有利于让人民群众了解和熟悉法律，促进人民群众对法律的尊崇，保证法律的顺利实施。近年来，我国在推进立法公开、扩大公众参与方面迈出了较大步伐，初步建立了立法工作者、实际工作者与专家学者三结合制度，听证会、论证会、座谈会制度，法律、法规、规章公开发布制度等。但也要看到，在扩大公民参与立法的过程中，一些地方和部门仍然存在着随意化、形式化、实用化的倾向，想公开的就公开，不想公开的就不公开；表面的立法过程公开，关键的决定过程不公开；赞成的意见公开，反对或修改的意见不公开，等等。因此，迫切需要通过细化、完善相关制度，保证立法公开得到严格执行。
        加大立法力度，提高立法质量，形成中国特色社会主义法律体系。到2010年形成中国特色社会主义法律体系，既是十六大提出的宏伟目标，也是“十一五”期间要完成的艰巨任务。一方面要看到，我国现行法律体系还不健全，规范政府的经济调节、市场监管、特别是社会管理和公共服务的法律法规亟待健全，法律的立、改、废工作十分繁重，需要加大力度。另一方面，也要防止立法中只重视数量、不重视质量，只强调速度、不强调效果的倾向，严把立法质量关。要遵循立法计划和立法程序的要求，在立法之前充分进行必要性、可行性论证和成本效益分析，在制定过程中深入调查研究和广泛听取意见，在生效之前经过严格的事前审查、通过和备案审查等批准、审监程序，在实施之后定期评估效果并及时予以修改、废止。总之，要从全局和本质上把握中国特色社会主义法律体系的内在规律性，研究解决立法中带有普遍性、共同性的问题，再经过5年时间的努力，基本建立一个数量适度、质量较高、内在统一、外在协调的中国特色社会主义法律体系，为依法治国、建设社会主义法治国家和依法行政、建设社会主义法治政府提供制度框架。

        二、加强行政执法这个重点
        行政执法是行政机关最大量的经常性管理活动，是依法行政的重点环节。加快建设法治政府，必须加强和改进行政执法，做到有法必依、执法必严、违法必究。
        进一步完善行政执法体制。改革开放20多年来，特别是1996年《行政处罚法》和2004年《行政许可法》实施以来，各地区、各部门积极探索实践，在推进行政执法体制创新方面取得了明显成效。但就全国范围而言，执法体制不健全、执法主体不规范、执法权限与责任不一致等现象还不同程度地存在着，有的还比较严重。这就需要进一步深化行政执法体制改革，继续实施相对集中行政处罚权制度，探索相对集中行政许可权制度，推进综合执法试点，清理和规范行政执法主体，完善行政执法经费保障机制，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。
        严格规范行政执法行为。对行政执法行为严格加以规范，坚决纠正当前行政执法中存在的行为失范、执法牟利、超越职权、滥用职权、暴力执法以及执法不作为等现象，是一项十分紧迫和重要的任务。要做到明确执法权限，细化执法标准，强化执法考核，落实执法责任，督促行政执法机关及其工作人员严格依据法律规定的权限管理经济社会事务和其他行政事务，既不允许越权乱作为，又不允许失职不作为。要在行政执法中严格遵守行政程序，这是严格规范行政执法行为的重要前提和保障。目前行政执法中一些滥用行政权、严重损害人民群众利益的行为，以及由此造成的严重影响社会稳定与公平的问题，很大程度上与行政程序不完善或行政程序没有得到严格执行有关。对此，必须采取有效措施加以改进。
        大力创新行政执法方式。政府职能的转变，要求行政执法方式必须与之相适应。除了行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等传统的行政执法方式外，行政执法机关还应当采取行政指导、行政合同、行政给付等新型的行政执法方式，将行政执法逐步引导朝着公共服务的方向发展。同时，行政执法机关还应从注重审批向注重监管转变，从注重结果处罚向注重过程控制转变，并在行政执法过程中多采用说服教育、调解疏导等方法，以努力提高执法水平，消解执法冲突，化解社会矛盾，防止行政执法简单化、粗糙化、强制化的倾向。

        三、抓住责任追究这个着力点
        责任是法律的生命，违法不究必然导致有法不依。责任包括公民责任和政府责任两个方面。在民主法治社会，政府责任是法律责任的主导方面。没有政府责任，行政权的运行就没有监督，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推进。要把强化各级行政机关和公务员的责任、尤其是行政领导人员的责任，作为建设法治政府的着力点。
        进一步健全政府责任体系。政府责任包括政治责任、行政责任、法律责任和道义责任，其责任主体包括各级行政机关、行政首长和一般公务员。要建立健全适应各类责任主体的政府责任体系，做到政府责任法定化。当前特别需要强化政府的政治责任，建立和完善行政首长在工作出现重大违法、严重滥用职权、严重失误或失职造成重大损失或恶劣社会影响、或者对重大事故负有领导责任等情形时罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任制度，并亟须按照《公务员法》的规定实施引咎辞职、责令辞职等新的政治责任制度。同时，要进一步健全所有公务员因违法失职、滥用职权、贪污腐败等行为而受到行政处分或刑事处罚的制度,健全行政机关的违法行政行为被撤销、变更、确认违法、责令重作、损害赔偿的行政责任制度，以及建立行政机关和公务员因轻微违法失职或官僚主义等而向公民、法人赔礼道歉的道义责任制度。
        全面推行行政执法责任制。行政执法责任制体现了行政执法活动中各执法主体权力与责任的统一。实行行政执法责任制，依法界定执法职责是前提，逐级分解执法职权是基础，切实做好检查考核是重点。近年来，行政执法责任制在部分地区的成功推行，对推进依法行政、强化政府责任、确保政令畅通发挥了重要作用，全面推行行政执法责任制的时机已经成熟。要以科学发展观为统领，以正确政绩观为指导，探索将中央对地方、上级政府对下级政府、各级政府对其职能部门，以及行政机关对公务员的考核，从单纯或主要考核经济指标，逐步转到既考核经济指标，又考核严格实施法律，履行法定职责，维护法制统一，建设良好的政治环境、经济环境、社会环境和法治环境上来。
        严格落实各级行政首长作为推进依法行政工作第一责任人的职责。要加大对推进依法行政工作的领导力度，一级抓一级，逐级抓落实。地方各级政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级政府报告推进依法行政的情况，国务院各部门、地方各级政府工作部门应当定期向本级政府报告推进依法行政的情况，各级政府及其工作部门应当每年对推进依法行政和贯彻实施《全面推进依法行政实施纲要》工作作出具体安排，并加强对行政机关贯彻实施《纲要》情况的监督检查，对贯彻落实不力的，要严肃处理，并追究有关人员的责任。

        四、强化法治意识这个基础
        法治意识是建设法治政府的基础。当前，提高广大公务员特别是领导干部的依法行政观念，强化他们的依法行政意识，关键是要真正坚持依法行政的六项基本要求：
        坚持合法行政。合法行政是行政法中最基本的理念。它明确要求行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。
        坚持合理行政。合理行政要求行政行为不仅要符合形式正义，达到基本的合法性标准；而且要符合实质正义，达到更高的合理性标准。它明确要求行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则；要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。
        坚持程序正当。程序正当是现代行政法中实现形式正义的核心原则。没有程序公正，就不可能有实体公正；不仅要实现公正，而且要以看得见的方式实现公正。它明确要求行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私等外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。
        坚持高效便民。公正与效率是政府追求的两大价值目标。高效便民明确要求行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。
        坚持诚实守信。诚实守信是政府应当遵循的基本理念，它明确要求行政机关公布的信息应当全面、准确、真实；非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
        坚持权责统一。权利与义务统一、职权与职责统一，是依法行政的基本原则。它明确要求行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段；行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一；依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
        （作者：国家行政学院副院长、中国法学会副会长）
        来源：求是  2006年第18期（总439期）  9月16日出版