浅议科技进步法的操作性
全国人大教科文卫委员会科技室副主任 徐 友 刚
修订《中华人民共和国科学技术进步法》，是列入十届全国人大立法规划的一类立法项目。目前，国务院正在抓紧开展有关工作，进一步修改完善科技进步法修订草案。全国人大常委会计划安排2007年8月份进行审议。从前一段时间征求意见的情况看，各方面对科技进步法修订草案表示赞成；同时也提出了一些意见和建议，一些同志认为修订草案太原则，操作性差。如何看待科技进步法的操作性，这是一个重要问题。作为探讨，谈点个人认识。
科技进步法修订工作于2004年开始，当年4月份成立修订草案起草领导小组及工作小组，科技部牵头研究起草，紧张、有序开展工作，2005年12月已将修订草案（送审稿）报国务院。
全国人大教科文卫委员会提前介入这项立法，积极参与立法调研，促进立法提高质量。委员会2006年工作总结和2007年工作要点、委员会关于十届全国人大第四次会议主席团交付审议的代表议案审议结果的报告都提出，科技进步法的修订，要将党和国家在全国科技大会上确定的今后一个时期我国科技发展的指导方针、发展目标、总体部署和重大措施上升为法律，推动自主创新，突出企业技术进步，加大科技投入，增强法律可操作性。委员会领导同志在起草工作刚开始就提出，修订科技进步法要做到有“魂”有“神”，自主创新是“魂”，要作为修订的主线，操作性是“神”，要管用；还始终强调，要抓住企业问题，把促进企业成为技术创新的主体，作为修订的重点和一大亮点。一些委员认为，科技进步法的操作性，主要体现在一是法律规定的保障措施尽可能有“干货”，如科技投入和优惠政策等，二是通过制定配套政策，进一步细化法律有关规定这两个方面；不一定每一条法律规定都能具体操作，但一定要有几条是真正可操作的。应当说，教科文卫委员会关于修订科技进步法的这些意见，针对性强，要求明确，有重要的指导意义。
毫无疑问，一部法律的立法质量如何，重要一点就是看它有没有比较强的操作性。讨论法律的操作性问题，离不开立法定位这个大前提。具体到科技进步法，大家在10多年前立法和目前修订工作中有一个共识：把握好科技进步法的立法定位，并使这部法律的操作性与其立法定位相适应。
科技进步法的立法定位是什么？或科技进步法是一部什么样的法律？它是一部科技基本法，具有科技基本法的功能和效力。所谓科技基本法，是指在科技领域的全部法律、法规中居于统领地位和发挥统领作用的法律。
科技进步法自1993年10月1日实施以来，情况也确实如此。首先，科技进步法使党和国家有关科技进步的正确主张与政策上升为法律，使国家、各级政府、各行各业积极推动科技进步成为法律义务，由此将科技工作纳入了法制化轨道，改变了过去科技进步活动仅依靠政策和政府行政命令的状况，为我国科技法制建设的发展奠定了基础。
其次，科技进步法确立了科技进步的指导方针、基本原则和基本制度，成为制定各项具体政策的重要立法依据。国务院及有关部门在科技奖励、知识产权保护、科技成果转化及产业化、科技计划管理、技术市场发展、技术出口等方面制定了近50部行政法规和部门规章，发布了多项产业技术政策和财税优惠政策。全国有26个省、自治区、直辖市结合本地实际，制定了科技进步条例及各具特色的地方性科技法规约200多件。这些配套法规的出台，进一步补充、完善了以科技进步法为核心的科技进步法律体系，也促进了全社会推动科技进步格局的初步形成。
再次，科技进步法的调整对象是宏观与中观科技进步关系。宏观科技进步关系主要涉及国家和全社会的整体性、全局性的科技进步关系，如实施科教兴国战略、人才强国战略和知识产权战略，国家科技发展计划，科技体制改革，科技进步与经济社会协调发展等关系。中观科技进步关系主要涉及科技进步各领域的基本制度层面的社会关系，如科技人员与科研机构法律制度的基本框架与基本原则、高新技术产业法律制度的基本框架与基本原则等。科技进步法不调整具体的微观科技进步关系，如只规定保护知识产权、促进科技成果转化、科技奖励的基本精神，具体实施这些制度还需要以知识产权法律、促进科技成果转化法及科技奖励条例等配套法律法规的方式加以具体规定。
科技进步法的科技基本法地位和作用，使得这一立法有着纲领性、全面性、政府主导性、适当超前性四个鲜明特征。科技进步法60多条规定，在条款中规定“国家”如何如何的有近40处；目前修订草案稿90多条规定，“国家”这一用词近百处，“应当”、“鼓励”、“支持”等用词比比皆是，就是该法特征的具体表现。进一步分析，科技进步法的定位、特征是由经济社会发展规律和科技自身发展规律、特点决定的，有其内在成因及其必然性。
规律、特点有哪些？何谓必然？其一，当代科学技术日新月异。科学发现源源不断，技术发明层出不穷，奇思妙想从产生构思到形成新原理、新方法、新工艺周期缩短，新技术应用令人眼花缭乱，昔日的科幻不久就变为现实。其二，科学技术对于推动经济社会发展的作用和影响巨大、意义深刻。包括直接的和间接的，物质层面与精神层面交叉融合，科学技术渗透力之强、覆盖面之广极大地促进经济、社会发展乃至人们生活方式、思维方式不断发生重大变革，科学技术是第一生产力。其三，科学技术活动极具挑战性、风险性。科学技术活动在已知、假设中探求未知，在预期中争取实现目标，极为艰难复杂，成功与失败的可能同时存在，具有不确定性；同时还是一把双刃剑，科学技术既可以造福于人类和社会，又会因其不当应用而对人类和社会有潜在的危害。其四，科技进步与创新是时代的呼唤。在全球经济一体化的大背景和国家实行社会主义市场经济的条件下，科技体制改革与经济体制改革紧密相联，科技发展与制度环境、人文精神密切相关，科技创新往往伴随着体制创新、机制创新，机遇与挑战并存，现实与传统博弈。其五，科技进步涉及广阔的领域。横向看，它涉及科技、经济、教育、文化、卫生、体育、国防等社会各领域，涉及农业、制造业、交通运输业、邮电通信业、地质勘探业、建筑业、金融保险业和社会服务业等各行各业，涉及国家行为和企事业、社会团体等各种组织以及公民个人的行为，涉及国际科技交流与合作；纵向看，它涉及基础研究、技术开发、科技成果转化及产业化、改造传统产业及产业优化升级，涉及发展高技术产业、加强基础研究、应用科技成果服务于经济建设和社会发展，为转变经济增长方式、提高产业竞争力、缓解能源资源环境等经济发展重大瓶颈制约、提高人民生活质量、促进人的健康与全面发展、建设良好生态环境、提高公共安全水平、促进经济社会协调可持续发展提供有力的科技支撑。科技进步是一项涉及社会各方面、多层次的社会系统工程。
基于上述，科技进步法的修订，至少要做到五个“应当”，法律的操作性亦在其中。应当高度概括和客观反映科技进步的现状及存在问题，解决主要矛盾。如，科技进步宏观协调机制不健全，科技力量分散，有关部门、各地方之间在创新活动的组织实施中彼此分割、相互脱节，重复浪费现象严重，资源不能共享，投入不足与投入使用效率不高的现象同时存在等一些大问题。应当搞好顶层设计，做出有利于提高自主创新能力的整体制度安排，以点带面渐进式地突破现行体制、机制方面的障碍和束缚，保障和促进科技进步。应当充分考虑到改革发展中的不确定因素，既要总结、巩固改革发展的成果，又要有一定的前瞻性，为今后改革发展留有空间，能规定什么就规定什么，能规定到什么程度则规定到什么程度。应当对科技进步起到引导和导向作用，法律规定以倡导和鼓励为主，辅以强制和惩罚。应当协调好与现行法律的关系，要在解决突出问题上，在各种矛盾的交叉点上，在相关法律法规的概括、集成和衔接上下功夫。
五个“应当”表明，修订科技进步法要求高、难度大，同时其操作性问题又不易解决。比如，科技进步宏观协调机制不健全、科技力量分散等问题是深层次的体制、机制矛盾的反映，而矛盾的解决首先取决于立法之外的决策，理顺体制，跳出“怪圈”。立法实践对体制性障碍不能回避，要力求有所突破，但在目前情况下又难以实现较大突破，是个“两难”问题。又如，企业和科研机构、高等院校最关注国家到底有哪些支持科技进步与创新的政策措施，对科技进步法操作性的希望、期盼也集中于这方面。而科技进步法对此只能作原则规定，由“国家”、“应当”、“鼓励”、“支持”等用词构成的有关规定，使不少同志特别是基层的同志感到其中都是一些精神，缺少具体内容，似乎解决不了实际问题。再如，目前不少法律都与科技进步相关，有专利法、商标法和著作权法等知识产权法律，还有促进科技成果转化法、科学技术普及法、农业技术推广法和政府采购法等一批法律，仅关于企业的法律就有全民所有制工业企业法、乡镇企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、合伙企业法、个人独资企业法、公司法、中小企业促进法和清洁生产促进法，等等，与十几年以前还存在不少法律空白的情况大不一样了。相关法律已有规定的，应尽量避免重复，不能照搬照抄。
几点认识：
1.一部法律的操作性是与该法律的层次和性质相适应的。宪法作为国家的根本大法和所有法律的母法，确立了国体、政体和国家的大政方针，管住了所有法律，这就是它的操作性。科技进步法的操作性，主要体现在它所确立的适用于整个科学技术活动领域内的法律原则和基本制度，这些原则和制度为制定更为专门的科技法律、法规提供了法律依据。科技进步法不可能像专利法那样，有那么多实体性、程序性的规定。
2.科技进步法不能没有纲领性。普遍认为科技进步法像宣言，纲领性强而操作性显得较弱。操作性显得较弱的确是这部法律及其目前修订中的不足，但纲领性强是对的。纲领与宣言，虽然词义有所不同，但无论纲领也好宣言也好，关键在于实施并切实落实到行动上，没有人会认为《共产党宣言》仅仅是思想宣传而不是行动纲领。纲领性与操作性既矛盾，又统一，科技进步法的操作性寓于其纲领性之中。
3.不存在绝对理想化的操作性。法律规定能具体的，应当尽量具体，以便于操作。在修订科技进步法中将有关规定具体化，进一步增强操作性不仅需要而且可能，如着重考虑吸收《实施＜国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）＞的若干配套政策》的有关内容；但是，这部法律的大模样似不可能改变，“国家”、“应当”、“鼓励”、“支持”等用词似也少不了。
4.修订科技进步法具有重要的政治意义、大局意义。从10多年前到今天，除了宪法，把党和国家领导人的话直接写进法律的大概只有科技进步法，高举“科学技术第一生产力”旗帜，就是要以法律的形式，确立科学技术在社会主义现代化建设中优先发展的战略地位。科技进步法修订草案提出“国家把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变经济增长方式的中心环节，依靠自主创新，实现重点跨越，支撑经济建设和社会发展，引领科学技术的未来，建设创新型国家”，同样是要以法律的形式，积极呼应党和国家已经作出的重大决策。
国家经济社会发展从未像今天这样倚重科技进步与创新。全面落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，法制建设愈加重要。社会各界和人民群众对修订科技进步法寄予极大期望，修订科技进步法非常必要，时机已经成熟。建议抓紧有关工作，力争本届全国人大任期内完成这项立法。
科技进步法修订工作于2004年开始，当年4月份成立修订草案起草领导小组及工作小组，科技部牵头研究起草，紧张、有序开展工作，2005年12月已将修订草案（送审稿）报国务院。
全国人大教科文卫委员会提前介入这项立法，积极参与立法调研，促进立法提高质量。委员会2006年工作总结和2007年工作要点、委员会关于十届全国人大第四次会议主席团交付审议的代表议案审议结果的报告都提出，科技进步法的修订，要将党和国家在全国科技大会上确定的今后一个时期我国科技发展的指导方针、发展目标、总体部署和重大措施上升为法律，推动自主创新，突出企业技术进步，加大科技投入，增强法律可操作性。委员会领导同志在起草工作刚开始就提出，修订科技进步法要做到有“魂”有“神”，自主创新是“魂”，要作为修订的主线，操作性是“神”，要管用；还始终强调，要抓住企业问题，把促进企业成为技术创新的主体，作为修订的重点和一大亮点。一些委员认为，科技进步法的操作性，主要体现在一是法律规定的保障措施尽可能有“干货”，如科技投入和优惠政策等，二是通过制定配套政策，进一步细化法律有关规定这两个方面；不一定每一条法律规定都能具体操作，但一定要有几条是真正可操作的。应当说，教科文卫委员会关于修订科技进步法的这些意见，针对性强，要求明确，有重要的指导意义。
毫无疑问，一部法律的立法质量如何，重要一点就是看它有没有比较强的操作性。讨论法律的操作性问题，离不开立法定位这个大前提。具体到科技进步法，大家在10多年前立法和目前修订工作中有一个共识：把握好科技进步法的立法定位，并使这部法律的操作性与其立法定位相适应。
科技进步法的立法定位是什么？或科技进步法是一部什么样的法律？它是一部科技基本法，具有科技基本法的功能和效力。所谓科技基本法，是指在科技领域的全部法律、法规中居于统领地位和发挥统领作用的法律。
科技进步法自1993年10月1日实施以来，情况也确实如此。首先，科技进步法使党和国家有关科技进步的正确主张与政策上升为法律，使国家、各级政府、各行各业积极推动科技进步成为法律义务，由此将科技工作纳入了法制化轨道，改变了过去科技进步活动仅依靠政策和政府行政命令的状况，为我国科技法制建设的发展奠定了基础。
其次，科技进步法确立了科技进步的指导方针、基本原则和基本制度，成为制定各项具体政策的重要立法依据。国务院及有关部门在科技奖励、知识产权保护、科技成果转化及产业化、科技计划管理、技术市场发展、技术出口等方面制定了近50部行政法规和部门规章，发布了多项产业技术政策和财税优惠政策。全国有26个省、自治区、直辖市结合本地实际，制定了科技进步条例及各具特色的地方性科技法规约200多件。这些配套法规的出台，进一步补充、完善了以科技进步法为核心的科技进步法律体系，也促进了全社会推动科技进步格局的初步形成。
再次，科技进步法的调整对象是宏观与中观科技进步关系。宏观科技进步关系主要涉及国家和全社会的整体性、全局性的科技进步关系，如实施科教兴国战略、人才强国战略和知识产权战略，国家科技发展计划，科技体制改革，科技进步与经济社会协调发展等关系。中观科技进步关系主要涉及科技进步各领域的基本制度层面的社会关系，如科技人员与科研机构法律制度的基本框架与基本原则、高新技术产业法律制度的基本框架与基本原则等。科技进步法不调整具体的微观科技进步关系，如只规定保护知识产权、促进科技成果转化、科技奖励的基本精神，具体实施这些制度还需要以知识产权法律、促进科技成果转化法及科技奖励条例等配套法律法规的方式加以具体规定。
科技进步法的科技基本法地位和作用，使得这一立法有着纲领性、全面性、政府主导性、适当超前性四个鲜明特征。科技进步法60多条规定，在条款中规定“国家”如何如何的有近40处；目前修订草案稿90多条规定，“国家”这一用词近百处，“应当”、“鼓励”、“支持”等用词比比皆是，就是该法特征的具体表现。进一步分析，科技进步法的定位、特征是由经济社会发展规律和科技自身发展规律、特点决定的，有其内在成因及其必然性。
规律、特点有哪些？何谓必然？其一，当代科学技术日新月异。科学发现源源不断，技术发明层出不穷，奇思妙想从产生构思到形成新原理、新方法、新工艺周期缩短，新技术应用令人眼花缭乱，昔日的科幻不久就变为现实。其二，科学技术对于推动经济社会发展的作用和影响巨大、意义深刻。包括直接的和间接的，物质层面与精神层面交叉融合，科学技术渗透力之强、覆盖面之广极大地促进经济、社会发展乃至人们生活方式、思维方式不断发生重大变革，科学技术是第一生产力。其三，科学技术活动极具挑战性、风险性。科学技术活动在已知、假设中探求未知，在预期中争取实现目标，极为艰难复杂，成功与失败的可能同时存在，具有不确定性；同时还是一把双刃剑，科学技术既可以造福于人类和社会，又会因其不当应用而对人类和社会有潜在的危害。其四，科技进步与创新是时代的呼唤。在全球经济一体化的大背景和国家实行社会主义市场经济的条件下，科技体制改革与经济体制改革紧密相联，科技发展与制度环境、人文精神密切相关，科技创新往往伴随着体制创新、机制创新，机遇与挑战并存，现实与传统博弈。其五，科技进步涉及广阔的领域。横向看，它涉及科技、经济、教育、文化、卫生、体育、国防等社会各领域，涉及农业、制造业、交通运输业、邮电通信业、地质勘探业、建筑业、金融保险业和社会服务业等各行各业，涉及国家行为和企事业、社会团体等各种组织以及公民个人的行为，涉及国际科技交流与合作；纵向看，它涉及基础研究、技术开发、科技成果转化及产业化、改造传统产业及产业优化升级，涉及发展高技术产业、加强基础研究、应用科技成果服务于经济建设和社会发展，为转变经济增长方式、提高产业竞争力、缓解能源资源环境等经济发展重大瓶颈制约、提高人民生活质量、促进人的健康与全面发展、建设良好生态环境、提高公共安全水平、促进经济社会协调可持续发展提供有力的科技支撑。科技进步是一项涉及社会各方面、多层次的社会系统工程。
基于上述，科技进步法的修订，至少要做到五个“应当”，法律的操作性亦在其中。应当高度概括和客观反映科技进步的现状及存在问题，解决主要矛盾。如，科技进步宏观协调机制不健全，科技力量分散，有关部门、各地方之间在创新活动的组织实施中彼此分割、相互脱节，重复浪费现象严重，资源不能共享，投入不足与投入使用效率不高的现象同时存在等一些大问题。应当搞好顶层设计，做出有利于提高自主创新能力的整体制度安排，以点带面渐进式地突破现行体制、机制方面的障碍和束缚，保障和促进科技进步。应当充分考虑到改革发展中的不确定因素，既要总结、巩固改革发展的成果，又要有一定的前瞻性，为今后改革发展留有空间，能规定什么就规定什么，能规定到什么程度则规定到什么程度。应当对科技进步起到引导和导向作用，法律规定以倡导和鼓励为主，辅以强制和惩罚。应当协调好与现行法律的关系，要在解决突出问题上，在各种矛盾的交叉点上，在相关法律法规的概括、集成和衔接上下功夫。
五个“应当”表明，修订科技进步法要求高、难度大，同时其操作性问题又不易解决。比如，科技进步宏观协调机制不健全、科技力量分散等问题是深层次的体制、机制矛盾的反映，而矛盾的解决首先取决于立法之外的决策，理顺体制，跳出“怪圈”。立法实践对体制性障碍不能回避，要力求有所突破，但在目前情况下又难以实现较大突破，是个“两难”问题。又如，企业和科研机构、高等院校最关注国家到底有哪些支持科技进步与创新的政策措施，对科技进步法操作性的希望、期盼也集中于这方面。而科技进步法对此只能作原则规定，由“国家”、“应当”、“鼓励”、“支持”等用词构成的有关规定，使不少同志特别是基层的同志感到其中都是一些精神，缺少具体内容，似乎解决不了实际问题。再如，目前不少法律都与科技进步相关，有专利法、商标法和著作权法等知识产权法律，还有促进科技成果转化法、科学技术普及法、农业技术推广法和政府采购法等一批法律，仅关于企业的法律就有全民所有制工业企业法、乡镇企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、合伙企业法、个人独资企业法、公司法、中小企业促进法和清洁生产促进法，等等，与十几年以前还存在不少法律空白的情况大不一样了。相关法律已有规定的，应尽量避免重复，不能照搬照抄。
几点认识：
1.一部法律的操作性是与该法律的层次和性质相适应的。宪法作为国家的根本大法和所有法律的母法，确立了国体、政体和国家的大政方针，管住了所有法律，这就是它的操作性。科技进步法的操作性，主要体现在它所确立的适用于整个科学技术活动领域内的法律原则和基本制度，这些原则和制度为制定更为专门的科技法律、法规提供了法律依据。科技进步法不可能像专利法那样，有那么多实体性、程序性的规定。
2.科技进步法不能没有纲领性。普遍认为科技进步法像宣言，纲领性强而操作性显得较弱。操作性显得较弱的确是这部法律及其目前修订中的不足，但纲领性强是对的。纲领与宣言，虽然词义有所不同，但无论纲领也好宣言也好，关键在于实施并切实落实到行动上，没有人会认为《共产党宣言》仅仅是思想宣传而不是行动纲领。纲领性与操作性既矛盾，又统一，科技进步法的操作性寓于其纲领性之中。
3.不存在绝对理想化的操作性。法律规定能具体的，应当尽量具体，以便于操作。在修订科技进步法中将有关规定具体化，进一步增强操作性不仅需要而且可能，如着重考虑吸收《实施＜国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）＞的若干配套政策》的有关内容；但是，这部法律的大模样似不可能改变，“国家”、“应当”、“鼓励”、“支持”等用词似也少不了。
4.修订科技进步法具有重要的政治意义、大局意义。从10多年前到今天，除了宪法，把党和国家领导人的话直接写进法律的大概只有科技进步法，高举“科学技术第一生产力”旗帜，就是要以法律的形式，确立科学技术在社会主义现代化建设中优先发展的战略地位。科技进步法修订草案提出“国家把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变经济增长方式的中心环节，依靠自主创新，实现重点跨越，支撑经济建设和社会发展，引领科学技术的未来，建设创新型国家”，同样是要以法律的形式，积极呼应党和国家已经作出的重大决策。
国家经济社会发展从未像今天这样倚重科技进步与创新。全面落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，法制建设愈加重要。社会各界和人民群众对修订科技进步法寄予极大期望，修订科技进步法非常必要，时机已经成熟。建议抓紧有关工作，力争本届全国人大任期内完成这项立法。
编 辑： 系统管理员
责 编： 沈掌荣
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