谈义务教育法的修订

        翘首期盼的《中华人民共和国义务教育法（修订草案）》（以下简称修订草案）于2006年2月第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议进行初审。在此教科文卫委员会教育室谈谈对介入这部法律修订工作的几点体会。
        一、义务教育在经济社会发展中具有重要作用
        在现代社会，通过实施义务教育，提高公民文化素质已经成为各国政府的共识。据联合国教科文组织统计，全世界有170多个国家宣布实施义务教育制度。多方面研究表明，国民的高水平教育对于个人和整个社会都具有经济效益和社会效益。
        当前，中国政府正致力于建立社会主义和谐社会，这是一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人和自然和谐相处的社会。这是在党的十六届三中全会以来，科学发展观的理念已深入人心，落实科学发展观的实践全面展开，我国社会经济已加快向以人为本，全面、协调、可持续发展的方向迈进的基础上提出的。建设社会主义和谐社会目标的提出，为义务教育实现其重要的社会功能提供了更大的空间和条件。义务教育阶段作为基础教育，本身的功能和特点决定了其对建设社会主义和谐社会的重要性。当前和谐社会建设中教育的发展首先应该从实际出发，继续着力将我国长期以来存在的人口的巨大压力，转化为丰富的人力资源，把我国从一个人口大国转变为一个人力资源大国。
        教育能够改变和决定一个人未来的命运，教育也能改变和决定一个国家未来的发展。使人民充分享受受教育的权利是社会主义制度的重要特征，享受教育基本权利和接受良好教育，是人民群众的最基本需求和最大利益。中国普及九年义务教育的长期努力，为中国20多年来的经济持续发展提供了强有力的人力资源支持。通过接受义务教育，为民众进一步接受教育和掌握必要的劳动技能提供了可能，同时也有助于树立乐于学习、自信、创业、合作等积极的人生观、价值观，有助于提高公民改变贫困状况和提高生活水平的内在追求和实践能力。从这个意义上讲，“普九”的成功实践，为促进农村富余劳动力的转移，为加快城镇化建设提供了智力基础，进一步而言，如果没有“普九”提供的有较高素质的劳动力做基础，就没有改革开放后中国经济的腾飞。
        二、制订义务教育法的背景
        改革开放以后党中央制定了我国实现现代化三步走的宏伟蓝图。到下个世纪中期，要把我国建设成为一个高度民主高度文明的现代化的社会主义强国。对于我们这样一个有12亿人口、资源相对不足、经济文化比较落后的国家来说，要实现社会主义现代化建设的宏伟目标，具有决定意义的一条就是要把经济建设转到依靠科学技术和提高劳动者素质的轨道上来，提高全民族的思想道德和科学文化水平。可以说，实现现代化，科学技术是关键，教育是基础。
        建国以后，我国的中小学教育有了很大的发展，从根本上改变了旧中国基础教育事业极为落后的状况。但是总的来看，我国的基础教育还比较薄弱，不能适应社会主义现代化建设的需要。特别是十年动乱我国经济濒于崩溃的边缘，使教育成为重灾区。改革开放以后基础教育种种落后状况，不能不引起党和国家以及社会上广大有识之士的关注和焦虑，从国际上看，自欧美国家率先于19世纪下半叶开始普及初等教育以来，到1986年，在全球的200个国家和地区中，已有168个宣布实施义务教育。当时我国宣布实施义务教育已经比德国晚了200多年，比美国、英国、日本晚了100多年。党和国家从我国人口众多、国民基本素质偏低的情况出发，根据现代化建设的实际需要，确立了教育在经济、社会发展中的优先地位，做出了有步骤实施九年义务教育的决策。这既是进行社会主义物质文明和精神文明建设的需要，也反映了广大人民群众的愿望。1986年4月六届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国义务教育法》。二十年来我国经济社会发生了巨大地变化，义务教育法原来的一些规定，已不适应形势发展的需要，从八届人大开始就有不少代表提出修订义务教育法的议案。十届全国人大常委会于2003年6月，将修订《义务教育法》列入立法计划，教科文卫委员会把《义务教育法》的修订作为本届委员会的重点工作之一。修订义务教育法，一方面是为了解决目前义务教育发展中存在的问题，另一方面也是为了将十几年来我国在实施义务教育过程中总结出的好经验上升为法律，推动义务教育的改革发展，使义务教育在新时期更好地为经济建设服务，促进人的全面发展。
        三、简介修订草案的主要内容
        2003年以来，教科文卫委员会为了做好审议法律修订草案的准备工作，先后到15个省、自治区、直辖市的70多个县(市)进行调研，考察了约200所义务教育学校，召开了一百多次座谈会，听取了各级人大、政府部门和教师、专家学者的意见。还就法律修订中的一些重要问题，多次与国务院法制办公室、教育部、财政部等部门沟通，在很多方面取得了共识，特别是在经费问题上。2005年12月国务院下发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，明确了各级政府对农村义务教育经费的分担责任和实施步骤，为义务教育法的修订奠定了良好的基础。修订草案已于2006年1月由国务院常务会议批准后，报全国人大常委会审议。
        国务院提请审议的义务教育法修订草案的指导思想是正确的，反映了各方面的意见，内容较为具体，基本成熟。修订草案的主要内容如下：
        1、对义务教育经费保障机制做了原则规定。
        建立义务教育经费保障机制，是此次修订义务教育法的核心问题。修订草案专设经费保障一章，从基本标准、分担机制、预算管理、审计评估等方面进行了规范。修订草案要求国务院有关部门制定义务教育学校教职工编制标准和工资标准、学校建设标准、学生人均公用经费标准。这些标准的制定，为明确义务教育经费需求，编制财政预算奠定了基础。修订草案规定义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。这些规定对于实施义务教育，尤其是加快农村义务教育的普及和质量的提高，促进义务教育均衡发展，都是十分必要的。
        2、对义务教育均衡发展所应采取的措施做了规定。
        修订草案规定了义务教育的培养目标及适龄儿童、少年依法享有平等接受义务教育的权利和义务。草案还规定，要从经费、师资等方面加大对农村地区、贫穷地区、少数民族地区学校以及城市薄弱学校的扶持，对家庭经济困难的学生、流动人口子女、身体残障学生等需要特殊帮助群体的资助。这些规定有利于实现义务教育的公平、公正和均衡发展。
        3、对提高义务教育的质量，促进学生的全面发展做了规定。
        修订草案规定，义务教育学校的教师应当具备国家规定的资格；应当提高教师的思想道德水平和业务素质；国务院教育主管部门应当制定课程设置方案与课程标准，规范教科书的编写和出版，鼓励教学改革，建立教学质量监测与评估制度等措施；义务教育阶段的教育教学工作应当符合教育规律和学生身心发展特点。这些规定对提高义务教育质量和促进学生的全面发展将产生积极作用。
        4、对义务教育的监督机制做了规定。
        义务教育经费问题解决了并不表明义务教育发展中的一切问题都解决了，其中建立有效的对义务教育的监督机制是十分必要的。修订草案中有关义务教育的监督机制，一是对义务教育经费、管理和使用情况的监督。规定了县级以上地方政府或者有关部门根据同级人大及其常委会的要求，报告经费预算编制及执行情况；各级人民政府义务教育经费预算决算，审计机关的审计报告，学校的收支情况，应当向社会公布。二是对义务教育质量的监督。重点规定了政府教育督导机构的法律地位、督导机构的职权、督导工作的主要内容、督导报告的公布、被督导单位的整改。这些规定对于提高义务教育质量，将具有重要的保障作用。