《维也纳领事关系公约》及其实践
黄德明 陈佳玲
一、《维也纳领事关系公约》签订的背景
领事制度出现较早，始于民间，几经兴衰。双边领事条约或条款最早出现于17世纪的通商、航海条约之中，并开始将民间性质的领事制度纳入官方，到18、19世纪变得越来越普遍。而自20世纪特别是第二次世界大战以来，越来越多的国家出于维护国家利益和效率的考虑，逐渐把外交官制与领事官制合并，使领事和外交官更接近甚至等同起来，并更多地利用职业领事而不是名誉领事。各国间的双边领事条约也常常在互惠的基础上给予领馆和领事人员更为全面的特权与豁免。联合国国际法委员会在1949年第一次会议上就“领事交往与豁免”题目纳入编纂项目，以促进国际法的编纂与逐渐发展。《维也纳领事关系公约》于1963年4月24日通过，1967年3月19日开始生效。
二、《维也纳领事关系公约》主要内容
《维也纳领事关系公约》纠正了1961年《维也纳外交关系公约》未分章节的缺陷，由四章共79条组成，并附有与《维也纳外交关系公约》相同的两个任择议定书。公约于序言中表明了其所具备的法理和社会实践基础及其与1961年公约的关系，明确表示本公约的宗旨与目的，即“不论各国宪政及社会制度差异如何”，“此等特权及豁免的目的不在于给予个人以利益而在于确保领馆能代表本国有效执行职务”，并以此“有助于各国间友好关系之发展”。在公约第1条对各种相关概念予以界定的基础上，公约四章分别涉及一般领事关系（第2至27条）、领馆职业领事官员及其他领馆人员的特权与豁免（第28至57条）、名誉领事官员的特权与豁免（第58至68条）和一般条款（第69至79条）。第一章由“领事关系之建立及处理”和“领事职务之终了”两节组成，包括领事关系及领馆的建立、领事职务及其执行、领事人员制度及委派等事项和领事职务终止；第二章由“关于领馆之便利、特权与豁免”和“关于职业领事官员及其他领馆人员之便利、特权与豁免”两节组成，第一节主要包括使用国旗、国徽、领馆在一定限度内不可侵犯、领馆档案及文件不可侵犯、行动自由和旅行自由、通讯自由、与派遣国国民通讯及联络和免纳捐税、关税，第二节主要包括人身自由受一定保护、一定限度的管辖豁免、一定限度的作证义务的免除、免纳捐税、关税和免受查验、其他特权与豁免、领事特权与豁免的开始、终止及抛弃、第三国义务和领馆及其人员对接受国的义务；第三章主要包括名誉领事官员及此等官员为馆长之领馆的便利、特权及豁免的一般规定和特别规定；第四章主要包括领事代理人、使馆执行领事职务、领事人员为接受国国民或永久居民和公约程序性事项。
较之1961年公约关于使馆人员及其职务的规定，领馆及其人员的特权与豁免更为严格，领事职务更为专业、有限。公约第5条详细列举13项职务，但却没有类似1961年公约中“处其他事项外的措辞”，仅在第13款中规定“执行派遣国责成领馆办理而不为接受国法律规章所禁止，或不为接受国反对，或派遣国与接受国间现行国际协定所订明之其他职务”。由于公约中没有类似1961年公约第25条“接受国应给予使馆执行职务之充分便利”的一般性规定，所以就产生了这样一个问题，即接受国是否负有同样义务给予领馆执行职务特别是给予领事官员探访被羁押的派遣国国民之充分便利。如果双边领事条约未对此做进一步的调整，通常在一外国公民被羁押的情况下，接受国绝非负有通知领事的义务，而领事也没有明文规定予以会见的权利；只有在领事的派遣国国民被告知他有公约第36条第1款第（2）项的权利后而他又有这个请求时，接受国才须通知领事。与1961年公约采取类似做法的是，为防止领事特权及豁免的滥用，公约规定了关于领馆人员的委派、国籍、有关人员在领馆供职期间的身份变更或不复为领馆人员时通知接受国、领馆各等人员于到达及最后离境的事先通知等诸多条款。但公约中类似第5条第（3）项“以一切合法手段”中的“合法”一词的用语常常容易引起模糊与争议。实践中也不乏利用领事特权与豁免损害接受国国家安全而导致大规模驱逐外交领事人员、严重影响正常国际关系的恶性事件。
三、中国加入情况
我国于1979年7月3日向联合国秘书长交存未附保留的公约加入书，同年8月1日公约对我国生效。1990年10月30日，第七届全国人民代表大会常务委员会第16次会议通过了《中华人民共和国领事特权与豁免条例》（以下简称《条例》）。《条例》由29个条款构成，是结合我国的法律、具体情况和外交实践，将公约转化为国内法的结果。其目的在于确定外国驻华领馆及其人员的特权与豁免，便于外国驻华领馆代表其国家有效地执行职务；其主要包括使馆的特权与豁免、领事官员的特权与豁免、关于领事官员的配偶与未成年子女和行政技术人员、服务人员的特权与豁免和领馆档案及通讯等内容。可以说，《条例》的宗旨原则和实质内容与公约的精神相一致。同时《条例》结合我国实际情况，不仅澄清了公约中不明确的条款，而且对公约未作规定的地方也加以了补充和完善，如《条例》第20条关于领馆和领馆成员携带自用枪支、子弹入出境的规定，第23条扩大享有领事特权与豁免人员的范围的规定，第24条明确外国领事馆及其人员的义务的规定，以及第26条对等原则的规定等等。除公约外，我国还与许多国家签订了双边领事条约，以具体调整领事关系事宜。为帮助我国公民了解我国大使馆和领事馆对我国公民的领事保护和服务范围，2000年，我外交部首次颁布《中国领事保护指南》，并于2003年予以更新。一方面，对近年来发生的如英国莫克姆海湾中国公民遇难案、中国公民在以色列耶路撒冷爆炸中伤亡案、中国公民在伊拉克被绑架案等，我国使领馆及时行使其职务，以实践充分履行公约的相关规定。另一方面，我国政府在2002年5月8日5名不明身份者强行闯入日本驻中国沈阳总领事馆案中的做法，亦充分体现了我国依据公约规定履行保护领馆安全的义务。
四、关于《维也纳领事关系公约》的国际实践
就国际社会的实践而言，1967年的《关于领事职务的欧洲公约》作为继公约生效后世界上第一个专门就领事职务做出广泛而具体规定的地区性领事关系公约，无疑是对公约在区域范围内的进一步补充和完善。国际法院在1979年美国驻德黑兰外交和领事人员案中，单独适用维也纳两公约，其判决由于重申了外交特权与豁免原则，认为伊朗违反了其所承担的国际义务，并应承担相应责任而在确认驻外使领团及其人员具有不得侵犯方面具有重大意义。此外，国际法院还依据公约审理了阿维那与其他墨西哥国民案、拉格朗案等国际争端。其中，后一案件可谓关于领事保护权利和接受国通知义务的经典案例。2001年6月，国际法院裁定美国违背了其源于公约的国际义务：第一，美国在逮捕拉格朗兄弟后未能及时告知其享有公约第36条第1款第（2）项的权利，违背了其依据公约第36条第1款对作为缔约方的德国所负的义务，侵害了拉格朗兄弟的个人权利；第二，美国由于在违反公约第36条第1款第（3）项后未能对案件进行审查，从而违背了其依据公约第36条第1款第（2）项对德国及拉格朗兄弟所承担的义务；第三，美国未能采取一切措施保证沃尔特不被执行死刑，违背了其源于国际法院1999年3月3日命令的国际义务；第四，美国关于公约第36条第一款第（2）项的承诺，可视为对德国提出的保证不再发生类似事件要求的满足。
（作者单位：武汉大学国际法研究所 ）
来源：人民法院报 2005年12月19日
中国人大网 2005年12月20日 责任编辑 苏大城
领事制度出现较早，始于民间，几经兴衰。双边领事条约或条款最早出现于17世纪的通商、航海条约之中，并开始将民间性质的领事制度纳入官方，到18、19世纪变得越来越普遍。而自20世纪特别是第二次世界大战以来，越来越多的国家出于维护国家利益和效率的考虑，逐渐把外交官制与领事官制合并，使领事和外交官更接近甚至等同起来，并更多地利用职业领事而不是名誉领事。各国间的双边领事条约也常常在互惠的基础上给予领馆和领事人员更为全面的特权与豁免。联合国国际法委员会在1949年第一次会议上就“领事交往与豁免”题目纳入编纂项目，以促进国际法的编纂与逐渐发展。《维也纳领事关系公约》于1963年4月24日通过，1967年3月19日开始生效。
二、《维也纳领事关系公约》主要内容
《维也纳领事关系公约》纠正了1961年《维也纳外交关系公约》未分章节的缺陷，由四章共79条组成，并附有与《维也纳外交关系公约》相同的两个任择议定书。公约于序言中表明了其所具备的法理和社会实践基础及其与1961年公约的关系，明确表示本公约的宗旨与目的，即“不论各国宪政及社会制度差异如何”，“此等特权及豁免的目的不在于给予个人以利益而在于确保领馆能代表本国有效执行职务”，并以此“有助于各国间友好关系之发展”。在公约第1条对各种相关概念予以界定的基础上，公约四章分别涉及一般领事关系（第2至27条）、领馆职业领事官员及其他领馆人员的特权与豁免（第28至57条）、名誉领事官员的特权与豁免（第58至68条）和一般条款（第69至79条）。第一章由“领事关系之建立及处理”和“领事职务之终了”两节组成，包括领事关系及领馆的建立、领事职务及其执行、领事人员制度及委派等事项和领事职务终止；第二章由“关于领馆之便利、特权与豁免”和“关于职业领事官员及其他领馆人员之便利、特权与豁免”两节组成，第一节主要包括使用国旗、国徽、领馆在一定限度内不可侵犯、领馆档案及文件不可侵犯、行动自由和旅行自由、通讯自由、与派遣国国民通讯及联络和免纳捐税、关税，第二节主要包括人身自由受一定保护、一定限度的管辖豁免、一定限度的作证义务的免除、免纳捐税、关税和免受查验、其他特权与豁免、领事特权与豁免的开始、终止及抛弃、第三国义务和领馆及其人员对接受国的义务；第三章主要包括名誉领事官员及此等官员为馆长之领馆的便利、特权及豁免的一般规定和特别规定；第四章主要包括领事代理人、使馆执行领事职务、领事人员为接受国国民或永久居民和公约程序性事项。
较之1961年公约关于使馆人员及其职务的规定，领馆及其人员的特权与豁免更为严格，领事职务更为专业、有限。公约第5条详细列举13项职务，但却没有类似1961年公约中“处其他事项外的措辞”，仅在第13款中规定“执行派遣国责成领馆办理而不为接受国法律规章所禁止，或不为接受国反对，或派遣国与接受国间现行国际协定所订明之其他职务”。由于公约中没有类似1961年公约第25条“接受国应给予使馆执行职务之充分便利”的一般性规定，所以就产生了这样一个问题，即接受国是否负有同样义务给予领馆执行职务特别是给予领事官员探访被羁押的派遣国国民之充分便利。如果双边领事条约未对此做进一步的调整，通常在一外国公民被羁押的情况下，接受国绝非负有通知领事的义务，而领事也没有明文规定予以会见的权利；只有在领事的派遣国国民被告知他有公约第36条第1款第（2）项的权利后而他又有这个请求时，接受国才须通知领事。与1961年公约采取类似做法的是，为防止领事特权及豁免的滥用，公约规定了关于领馆人员的委派、国籍、有关人员在领馆供职期间的身份变更或不复为领馆人员时通知接受国、领馆各等人员于到达及最后离境的事先通知等诸多条款。但公约中类似第5条第（3）项“以一切合法手段”中的“合法”一词的用语常常容易引起模糊与争议。实践中也不乏利用领事特权与豁免损害接受国国家安全而导致大规模驱逐外交领事人员、严重影响正常国际关系的恶性事件。
三、中国加入情况
我国于1979年7月3日向联合国秘书长交存未附保留的公约加入书，同年8月1日公约对我国生效。1990年10月30日，第七届全国人民代表大会常务委员会第16次会议通过了《中华人民共和国领事特权与豁免条例》（以下简称《条例》）。《条例》由29个条款构成，是结合我国的法律、具体情况和外交实践，将公约转化为国内法的结果。其目的在于确定外国驻华领馆及其人员的特权与豁免，便于外国驻华领馆代表其国家有效地执行职务；其主要包括使馆的特权与豁免、领事官员的特权与豁免、关于领事官员的配偶与未成年子女和行政技术人员、服务人员的特权与豁免和领馆档案及通讯等内容。可以说，《条例》的宗旨原则和实质内容与公约的精神相一致。同时《条例》结合我国实际情况，不仅澄清了公约中不明确的条款，而且对公约未作规定的地方也加以了补充和完善，如《条例》第20条关于领馆和领馆成员携带自用枪支、子弹入出境的规定，第23条扩大享有领事特权与豁免人员的范围的规定，第24条明确外国领事馆及其人员的义务的规定，以及第26条对等原则的规定等等。除公约外，我国还与许多国家签订了双边领事条约，以具体调整领事关系事宜。为帮助我国公民了解我国大使馆和领事馆对我国公民的领事保护和服务范围，2000年，我外交部首次颁布《中国领事保护指南》，并于2003年予以更新。一方面，对近年来发生的如英国莫克姆海湾中国公民遇难案、中国公民在以色列耶路撒冷爆炸中伤亡案、中国公民在伊拉克被绑架案等，我国使领馆及时行使其职务，以实践充分履行公约的相关规定。另一方面，我国政府在2002年5月8日5名不明身份者强行闯入日本驻中国沈阳总领事馆案中的做法，亦充分体现了我国依据公约规定履行保护领馆安全的义务。
四、关于《维也纳领事关系公约》的国际实践
就国际社会的实践而言，1967年的《关于领事职务的欧洲公约》作为继公约生效后世界上第一个专门就领事职务做出广泛而具体规定的地区性领事关系公约，无疑是对公约在区域范围内的进一步补充和完善。国际法院在1979年美国驻德黑兰外交和领事人员案中，单独适用维也纳两公约，其判决由于重申了外交特权与豁免原则，认为伊朗违反了其所承担的国际义务，并应承担相应责任而在确认驻外使领团及其人员具有不得侵犯方面具有重大意义。此外，国际法院还依据公约审理了阿维那与其他墨西哥国民案、拉格朗案等国际争端。其中，后一案件可谓关于领事保护权利和接受国通知义务的经典案例。2001年6月，国际法院裁定美国违背了其源于公约的国际义务：第一，美国在逮捕拉格朗兄弟后未能及时告知其享有公约第36条第1款第（2）项的权利，违背了其依据公约第36条第1款对作为缔约方的德国所负的义务，侵害了拉格朗兄弟的个人权利；第二，美国由于在违反公约第36条第1款第（3）项后未能对案件进行审查，从而违背了其依据公约第36条第1款第（2）项对德国及拉格朗兄弟所承担的义务；第三，美国未能采取一切措施保证沃尔特不被执行死刑，违背了其源于国际法院1999年3月3日命令的国际义务；第四，美国关于公约第36条第一款第（2）项的承诺，可视为对德国提出的保证不再发生类似事件要求的满足。
（作者单位：武汉大学国际法研究所 ）
来源：人民法院报 2005年12月19日
中国人大网 2005年12月20日 责任编辑 苏大城
编 辑： 系统管理员
责 编：
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