国有资产管理体制的改革与立法

    中国的经济体制改革已经走过了近30年的历程。作为经济体制改革中心环节的国有企业改革，随着社会主义市场经济体制的初步建立和不断完善，不断攻坚破难，在许多方面取得了突破与创新。十六大提出深化国有资产管理体制改革的重大任务，第一次在政府机构设置上将社会公共管理职能与国有资产出资人职能相分离，改变了国有资产多头分散管理的状况，突破了国有资产管理体制改革相对滞后的体制性障碍，国有企业改革开始进入由出资人依法推进的新阶段。

    国有资产管理体制改革与立法的背景

    1．我国的经济制度决定了必须发展和壮大国有经济

    我国实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。经过几十年的建设和发展，已积累起数额巨大的国有资产，这是全国人民的共同财富，是我国社会主义制度存在和发展的重要物质基础。国有企业是我国国民经济的支柱，是国有资产的主要来源。因此，确保国有资产的安全和增值，使国有经济在社会主义市场经济中发挥主导作用，对于增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力等方面具有十分重要的意义。在改革开放中，国有企业和国有资产管理体制改革成为我国改革的一项重要内容，事关政府职能的转变、管理体制和人事制度的改革、企业经营机制的转换以及各方面利益的调整，问题复杂，难度很大，仅靠行政手段、经济手段难以解决问题，必须通过立法加以保障和推进。

    2．在市场经济条件下，国有企业必须成为真正的市场竞争主体

    长期“政企不分”和“出资人缺位”是国企体制中存在的突出问题。亟需通过立法解决多头管理、无人负责的状况，以保证国有资产的安全和增值，通过立法推进企业建立产权明晰、职责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，明确国有资本出资人代表及其权利，厘清国有资产所有者、经营者、使用者各自的职责。此外，国有企业负担过重，得不到必要的投入，迫切要求以法律保障企业的经营自主权，保证增量资产投入的有效使用和存量资产的合理流动。

    3.防止国有资产流失是国有资产管理体制改革的重要内容

    在市场化改革和国有企业改制过程中，国有资产通过各种渠道流失的情况十分严重，随意处置国有资产的现象普遍存在，有些私人侵吞国有资产、化公为私的行为令人触目惊心，因此，为维护全民的利益，维护社会公正，防止国有资产流失，必须推进国有资产管理体制改革，以法律手段加强对国有资产的监管。

    毫无疑问，国有资产法是社会主义市场经济法律体系中一部重要的法律。它的制定和出台，对于推进国有企业发展，深化国有资产管理体制改革具有十分重要的意义。从1993年第八届全国人大常委会将国有资产法列入立法规划以来，立法工作历经十多年时间，但国有资产法一直未能出台，难度之大，反映了国有资产立法的艰巨性和复杂性。

    国有资产管理体制的改革与探索

    1.国有资产管理体制的探索

    改革开放以来，国有资产管理体制从打破传统的计划经济开始，先后经历了扩大企业经营自主权、实行承包经营责任制、转换企业经营机制等阶段。十四届三中全会确立“政资分开”原则以来，国务院和各地政府不断推进国有资产管理体制改革，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径，在国有资产的管理、经营和监督等方面进行了大量探索。

    一是对国有资产管理的组织形式进行了有益探索。1988年国务院成立了国家国有资产管理局。上海、深圳、珠海、武汉、青岛等地分别建立了国有资产监督管理机构，探索了市场经济条件下国有资产的管理模式。

    二是对国有资产经营方式进行了改革试点。1994年国务院决定对中国石化总公司等3个全国性行业总公司作为国家控股公司的试点。1998年以来，国务院先后批准了石油石化、军工、电力等领域44家企业集团进行授权经营试点。上海、深圳、广州、珠海等地结合机构改革也进行了授权经营试点。

    三是建立了向部分国有大型企业外派监事会的制度。1998年国务院对大型国有企业实行了稽察特派员制度，两年后逐步过渡到向国有重点大型企业派出监事会。

    四是制定了一系列国有资产管理的法律法规。包括全民所有制工业企业法、全民所有制工业企业转换经营机制条例、国有资产评估管理办法、国有企业财产监督管理条例、国有企业监事会条例、企业国有资产产权登记管理办法等。相关法律法规和规范性文件达200多件。

    2.十六大以前国有资产管理体制存在的问题

    长期的改革探索和形成的各种监管模式，为进一步深化国有资产管理体制改革积累了经验，奠定了基础。但总体上看，十四届三中全会提出的“政资分开”的管理体制并没有真正建立，许多体制性障碍没有真正解决。具体表现在：

    一是政府的社会公共管理职能与所有者职能没有真正分开。企业的出资人职能由不同部门分割行使，没有形成真正的国有资产出资人制度，造成出资人不到位。名义上相关部门都负责，实际上没有责任主体，没有“问责”制度，导致国有资产流失比较严重，国有经济的战略性调整缺乏统一的规划、协调和组织实施，政府部门干预企业的正常经营，加重了政企不分现象等。

    二是政府部门多头管理。管人、管事和管资产相脱节，权利、义务和责任不统一，形成国有资产无人真正负责与政府部门直接干预企业经营并存的状况，企业经营自主权难以真正落实。

    三是企业国有资产经营责任不落实。不少国有企业的负责人既是企业的经营者，又行使出资人的部分权利，形成内部人控制，国有资产经营责任难以有效落实。

    四是对企业经营者缺乏有效的激励和约束。一方面，多数国有企业经营者的收入与企业规模和经营业绩脱节，企业经营者的积极性没有得到充分发挥；另一方面，不少企业自我约束机制没有真正形成，缺乏有效监督，存在收入分配和财务管理混乱、重大决策失误、资产流失严重等现象。

    1998年政府机构改革后，国务院撤消部分行业行政主管部门和国有资产管理局，形成十六大以前国务院国有资产管理体制的模式，即由财政部行使国有资本金基础管理职能，由国家计委行使投资职能，由国家经贸委行使对国有企业的监管职能，由人事部和中央企业工委、中组部负责国有企业主要经营者的任免与考核，由劳动部监管国有企业的薪酬分配，由国务院派出的监事会负责对国有企业的财务检查和监督，这种做法被称为“五龙治水”或“九龙治水”。

    3.十六大以来国有资产管理体制改革的突破性进展

    十六大在总结过去改革经验的基础上，确定了深化国有资产管理体制改革的基本思路和主要目标，即在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制。同时明确要求中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。十六届二中全会明确了国资委的机构性质、职能配置、监管范围、与企业的关系等一系列重大问题。十六届三中全会进一步明确了深化国有资产管理体制改革必须坚持的基本原则和需要采取的措施。根据十六大及十六届二中全会精神，2003年5月国务院发布了企业国有资产监督管理暂行条例，以行政法规的形式确立了国有资产管理体制的总体框架，明确了组建国有资产监督管理机构的原则和要求。这些理论上的创新和体制上的突破，解决了长期以来在一些重要问题上的意见分歧，为进一步深化改革指明了方向，标志着国有资产管理体制改革进入新阶段。

    根据十六大确立的改革方向，国有资产管理体制改革取得了重要进展。具体包括以下几个方面：

    一是中央政府与地方政府的资产关系初步明确，“国家所有、分别代表”的管理体制逐步建立。

    十六大明确提出，要在坚持国家统一所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益的国有资产管理体制。这与以前实行的“国家所有、分级监管”的体制相比，是一个重大突破。对于充分发挥中央和地方两个积极性，明晰企业产权，形成多元投资主体和规范的法人治理结构具有重要意义。

    根据“国家所有、分别代表”的原则，初步明确了中央政府与地方政府国有资产划分和调整的原则。十六届二中全会和企业国有资产监督管理暂行条例原则明确了中央政府和地方政府履行出资人职责的企业范围，即对关系国民经济命脉、国家安全、重要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股企业、国有参股企业，由中央政府代表国家履行出资人职责；其余企业由地方政府代表国家履行出资人职责。

    二是三级政府国有资产监管机构逐步组建，“政资分开”和“三统一、三结合”的管理模式初步形成。

    在十四届三中全会确立的“政资分开”原则的基础上，十六大进一步明确提出，国务院和省、市（地）两级地方政府要按照“权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合”的原则，设立专门的国有资产监督管理机构，在三级政府层面上实现“政资分开”、“政企分开”，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他部门不履行企业国有资产出资人职责，初步实现了政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开，多年来存在的管资产和管人管事相分割、出资人不到位及多头监管又无人负责的问题开始从体制上解决。

    三是国有资产监管机构作为出资人代表，积极对所出资企业依法履行出资人职责。

    根据国务院规定，目前国务院国资委直接履行出资人职责的企业是155户。地方政府国资委直接履行出资人职责的企业已经或正在明确。各级国资委根据“三统一、三结合”原则、公司法等有关法律规定的出资人权利和企业国有资产监督管理暂行条例规定的18项职责，准确定位，认真处理与直接履行出资人职责企业的关系，在企业负责人管理、企业重大事项管理、企业国有资产管理、企业国有资产监督等方面，切实履行出资人职责。如建立并实施了企业负责人经营业绩考核制度和薪酬制度，面向全球公开选聘企业高级经营管理者，建立健全企业内部审计制度，进一步加强了国有企业监事会工作等。同时为落实各级国有资产监管机构在国有资产保值增值方面的责任，目前正在进行建立国有资本经营预算制度的试点工作。

    国有资产立法的主要制度构建

    国有资产立法必须坚持和完善我国基本经济制度，准确体现十六大以来中央关于国有资产管理体制改革的精神，保障国有经济在国民经济和关系国家安全的重要行业和关键领域的主导作用，增强国有经济的活力、控制力、影响力，从当前迫切需要解决的关键问题、社会普遍关心的突出问题出发，针对经营性国有资产管理中亟需立法规范的主要问题，总结实践经验，规定相关制度。

    一是要贯彻落实十六大以来关于国有资产管理体制改革的精神，坚持和体现中央确立的国有资产管理体制的改革方向和总体思路。二是要落实宪法、物权法和有关法律关于国有财产保护等规定，充分体现加强对社会主义公共财产的保护。三是要突出重点，解决突出问题。主要针对目前经营性国有资产管理中各方面普遍关注、需要专门立法加以规范的突出问题，从维护好国有资产权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，促进国有经济的巩固和发展等方面建立起相应的法律制度。四是对一些争议较大、含义不清的观点和概念，如对目前还难以形成共识的有关国有资产监管体制等问题，宜由国务院依据改革进程和实际需要依职权确定，法律中不作具体规定，对一些实践经验不足，认识尚不一致，还需要在改革中进一步探索的问题只作原则规定。

    根据上述指导思想和立法重点，国有资产法主要对履行出资人职责的机构、国家出资企业、国家出资企业管理者的选择与考核、关系国有资产权益的重大事项、国有资本经营预算、国有资产监督和法律责任等内容分章作了规定。

    1.明确了从法律制度上建立和规范国有资产出资人制度。为贯彻落实十六大以及物权法关于建立和健全履行出资人职责机构的精神和有关规定，对中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的机构及其履行出资人职责的主要内容、方式和责任等进行了规范。考虑到政府授权履行出资人职责的机构主要是国有资产监督管理委员会，同时，按照国务院的现行规定，除授权国资委履行出资人职责外，还授权政府其他有关部门对某些国有企业履行国有资产出资人职责，如授权财政部对中国出版集团公司、中国烟草总公司、中国邮政集团公司等企业履行出资人职责的实际情况，明确了履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，并规定履行出资人职责的机构应当监督企业实现国有资产保值增值、防止国有资产流失，但不得干预企业经营活动。

    2.明确规范了履行出资人职责的机构与国家出资企业的法律关系。草案就国家对企业的出资和国家出资企业的经营自主权等主要内容作了规定。主要是：国家出资企业的组织形式包括国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司，国家出资企业依法享有经营自主权，国家出资企业从事经营活动应当对出资人权益负责，以及国家出资企业对其所投资企业的权益关系。

    3.规范了国家出资企业管理者的选择与考核制度。国家出资企业管理者直接负责企业财产的经营管理，对企业发展和维护国有资产权益关系重大。选好国家出资企业管理者并对其进行监督考核是出资人的一项基本权利，是保障国有资产安全、防止国有资产流失、促进国有资产保值增值和维护出资人权益的重要环节。对此，草案对国家出资企业管理者的任免、考核、奖惩以及管理者履行职责应遵守的基本准则和责任等作了规定。

    4.明确了建立保障国有资产安全、防止国有资产流失，维护国有资产权益的制度。草案对国家出资企业的合并、分立、上市、增加或者减少注册资本、发行债券、进行重大投资、为他人提供大额担保、转让重大财产、分配利润、解散、申请破产以及企业改制、与关联方的交易、资产评估和国有资产转让等与出资人权益关系重大的事项，明确了决策权限、程序和基本规则等。

    5.明确了建立国有资本经营预算制度。建立国有资本经营预算制度，是政府行使出资人权利，规范国有资产收益分配的重要手段，有利于推动国有企业的改革和发展，有利于各类企业在市场经济中平等竞争。考虑到这项制度正在试行，参照今年9月国务院发布的国务院关于试行国有资本经营预算的意见，草案规定国家建立国有资本经营预算制度，对国有资本经营收入及其支出实行预算管理，并规定国有资本经营预算草案列入本级政府预算草案，报本级人民代表大会批准。

    6.对国有资产的监督和法律责任作了规定。草案就国有资产的监督和对侵害国有资产权益，造成国有资产损失的法律责任作了明确规定。

    （钟真真，经济法博士后，全国人大财政经济委员会法案室副巡视员，长期从事政治法律制度研究和经济立法工作，参与了多部法律的起草和修改，参加了历时十四年的国有资产法起草工作，著有30多部著作和数十篇论文。）