中华人民共和国宪法与香港特别行政区基本法共同构成香港宪制的基础
中国人民大学法学院副院长 教授 韩大元
香港宪制的建立与发展是以香港特别行政区基本法为基础的。但是香港的宪制并非仅仅以香港基本法为基础，探讨香港的宪制必须以中华人民共和国宪法为基础和基本背景。香港宪制的基本原则和基本制度是由全国人民代表大会根据中华人民共和国宪法确立的，其中体现了国家主权的唯一性和宪法所确立的单一制的原则。香港宪制的确立从来就是一个“宪法判断”，是宪法决定了香港宪制的基本面貌，而未来香港宪制的发展也最终是个宪法判断的问题，并非仅仅是个基本法问题。因此，中华人民共和国宪法与香港特别行政区基本法构成了香港宪制的共同基础。
一、国家主权与单一制：讨论香港宪制问题的前提
香港并非一个主权实体，在有关政制发展和宪制改革的有关事宜上，香港虽然有着重要的角色，但最终还是要由主权政府来决定。香港特别行政区虽然有着特殊的历史背景，在现实中又有着高度的自治权，但无论如何，香港特别行政区都只是中国这个主权国家的一个组成部分。决定一个国家之内的基本的政治制度和社会制度，乃是国家主权的最基本体现。
国家主权的最基本的表现形式就是宪法。宪法的许多规定都体现了国家的主权。制定香港特别行政区基本法的最直接的依据是宪法第三十一条：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”这一条本身就是对国家主权的宣告，我们可以通过分析这一条中的“国家”的涵义来说明这一点。
在我国宪法文本中，在不同的语境下，“国家”一词的涵义是不同的，经过统计分析，我们可以将宪法中的“国家”的涵义概括为以下几种：
1.在整个统一的政治实体意义上使用的“国家”。
“国家”一词最常用的用法就是表示整个统一的政治实体，具体又可以分为主权意义上（对外）的国家和主权权力意义上（对内）的国家两种。前者如宪法序言第2自然段规定，“一八四○年以后，封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家。中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗。”第67条规定，“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……(十八)在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布。”后者常常使用的表达方式是“国家的权力”、“国家机关”、“国家机构”、“国家工作人员”、“国家权力机关”、“国家行政机关”等。从第57条（“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”）第96条（“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”）的规定来看，从第85条（“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”）和第89条（“国务院行使下列职权：……(四)统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。”）来看，这里的国家都不是与地方相对的，否则就不必使用“最高”、“地方”、“地方各级”之类的词语来加以修饰。
2.在与社会相对的意义上使用的“国家”。
“国家”还经常与社会相对应，常常使用的表达方式是：“国家和社会”等。例如宪法第45条规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”等等。
3.在与地方相对的意义上使用的“国家”。
“国家”有时还与地方相对应，往往是在与地方有关的场所使用，这时其涵义即是指中央。如第118条规定，“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。”
从以上归纳出发，我们可以对宪法第三十一条中的“国家”进行分析。宪法第三十一条中的“国家”首先是前述的第一个层次意义上的“国家”，也就是作为政治统一体的国家。这意味着，特别行政区的设立是整个政治统一体的决断，所以其中必然贯彻了整个政治统一体的共同价值和共同信念。特别行政区的设立，是在中国作为一个政治统一体形成共同意志后作出的决断，是国家的主权行为的结果，而全国人民代表大会规定特别行政区制度的法律是对这种主权判断的法律化。
宪法第三十一条中的国家还可以解读为与“地方”相对应意义上的“国家”，也就是作为“中央”的国家。这里涉及到对我国宪法规定的单一制的国家结构形式的理解。单一制是我国宪法规定的关于国家结构的基本原则，在这一原则下，可以有灵活的处理，香港特别行政区的高度自治可以看作是这一原则下的灵活。但这种灵活并不是与原则相对的例外，而是在原则下的灵活。所以，尽管香港所享有的自治权范围非常广泛，它丰富了单一制的内涵，但并不能改变其是单一制国家下的一个组成部分的地位。特别行政区制度是一种特殊的地方制度，特别行政区是作为中央的“国家”所设立的特殊地方制度。
从上述的文本分析中，我们可以做出明确的判断：特别行政区是中国作为一个政治统一体的决断的产物，是国家主权行为的结果，其中充分贯彻着中国作为一个单一制国家的国家意识。这是我们理解特别行政区基本法的一个最基本的认识前提。讨论香港的宪制问题，也必须以国家主权的唯一性和单一制的国家结构形式为前提，不能脱离这一最基本的宪法事实。
二、宪法的空间效力
有一种观点认为，中华人民共和国宪法并不对香港发生效力。这种观点认为，在香港特别行政区成立以后，在香港区域内最高的法律规范就是香港特别行政区基本法，香港政制和社会发展最终只是依据香港特别行政区基本法。这种认识是不全面的，导致这种认识的根源是对宪法作为国家根本法的空间效力问题缺乏理解。
任何一个主权国家的宪法的空间效力都及于国土的所有领域，也及于这一主权国家的所有公民，这是主权的唯一性和不可分割性所决定的，也是宪法的根本法地位所决定的。
在香港特别行政区基本法的制定过程中，就曾存在对这一问题的讨论。有人质疑：社会主义性质的中华人民共和国宪法，怎么能对实行资本主义的香港发生效力？这种观点认为宪法第三十一条与宪法序言、宪法第一条、第五条等是抵触的。宪法序言规定了四项基本原则、第一条规定社会主义制度是我国的根本制度，禁止任何组织和个人破坏社会主义制度，第五条规定一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。宪法第三十一条的内容与这些规定都不一致，从而，依据宪法第三十一条制定的香港特别行政区基本法也就与宪法相抵触，因此，宪法就不应该对香港发生效力，否则基本法就会因为与宪法抵触而失去效力。
这种看法首先是没有正确理解宪法的特点。宪法作为国家的根本法，要调整众多领域和众多事务，所以，宪法中包含着各种不同的价值。这些价值在某些情况下可能存在着一定程度的冲突，但宪法各种价值间的对立不是绝对的对立，并非维护一种价值就要完全排斥另一种价值。这种把宪法第三十一条和宪法序言、第一条、第五条对立起来的看法不符合宪法基本原理和宪政体制的要求。
我认为，这种看法没有意识到宪法在空间效力上的普遍性。即便是被看作与宪法第三十一条抵触的那些内容，同样也对香港发生效力。例如宪法第一条规定“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”这一条文在香港的效力意味着，即使在香港，也不可以允许破坏中国其他地区实行的社会主义制度的行为的存在。也就是说，宪法规定的许多其他制度尽管并不直接在香港实行，但香港的各种组织和公民必须尊重这些制度的存在。更为重要的是，宪法规定的许多制度，与香港特别行政区有着直接的关系，例如全国人民代表大会中有香港特别行政区选举的代表，这些代表当然要按照宪法的规定来履行代表职责；又如，香港特别行政区政府直辖于中央人民政府，那么关于中央人民政府的宪法规定当然对香港发生效力。而宪法关于国旗、国徽、国歌、首都的规定，当然也对香港产生效力。
更进一步讲，这种把宪法的条文割裂开来探讨效力的做法本来就是不正确的。宪法是一个整体，具有一种主权意义上的不可分割性。由于宪法本身的复杂性和价值多元性，宪法在不同领域的适用上当然是有所差异的，例如在不同的经济形态之间、在普通行政区和民族自治地方之间当然有所区别。但这种区别绝不是说宪法在某些区域有效力而有些区域没有效力。宪法是一个整体，任何组成部分上的特殊性都不意味着对这个整体的否定，宪法作为整体的效力是及于中华人民共和国的所有领域的。
三、中华人民共和国宪法是制定香港特别行政区基本法的依据
宪法作为香港宪制发展的基础的另外一个显著的理由是：香港特别行政区是根据宪法制定的，从而，在香港基本法之下发生的关于解释和适用香港基本法的任何争议，都必须回到其制定根据——宪法那里去寻找解决问题的根据。
如前所述，制定香港特别行政区基本法的直接依据是宪法第三十一条：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”在宪法第62条也规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……（十三）决定特别行政区的设立及其制度”，这是宪法对特别行政区的另一规定，是从全国人大职权的角度对宪法第三十一条的复述。
宪法第三十一条作为香港基本法的制定依据在香港特别行政区基本法中有直接的体现。香港特别行政区基本法的序言第二段规定“为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定，并考虑到香港的历史和现实情况，国家决定，在对香港恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区，……”
但是，香港特别行政区基本法的制定并非仅以宪法第三十一条为依据，而是以整个中华人民共和国宪法为依据的。这一点在香港基本法中同样有明确的规定，香港特别行政区基本法序言第三段规定“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施。”在《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》也体现了这一点。中英联合声明的正文第三点指出：“中华人民共和国政府声明，中华人民共和国对香港的基本方针政策如下：（一）为了维护国家的统一和领土完整，并考虑到香港的历史和现实情况，中华人民共和国决定在对香港恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区。”同时，中英联合声明附件一第一点又指出：“中华人民共和国全国人民代表大会将根据中华人民共和国宪法制定并颁布中华人民共和国香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区成立后不实行社会主义的制度和政策，保持香港原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”这种表述说明，宪法第三十一条是设立特别行政区的直接依据，而特别行政区基本法的制定则以整个宪法为依据。
还需注意的是，有一种观点认为香港特别行政区基本法的制定依据是中英联合声明，这种观点是不准确的。我们知道，国家的一切活动都必须以宪法为依据，中英联合声明的签订也是中国政府依据宪法规定进行的。而中国政府在中英联合声明中的一切主张和承诺，也都是依据宪法作出的。所以，中英联合声明中中国政府对香港的基本方针政策及其具体说明都只是宪法规定的具体化。因此，不能说香港特别行政区基本法是依据中英联合声明制定的，只能说中英联合声明对中华人民共和国宪法的有关规定做了说明，而香港基本法制定的最终根据还是中华人民共和国宪法。
讨论基本法下香港宪制的发展，不能脱离香港特别行政区基本法乃是依据中华人民共和国宪法制定这一事实。对于一个法律的理解与解释，经常需要回到其制定依据。
四、香港基本法的合宪性：对全国人大《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》的分析
香港特别行政区基本法是中国全国人大根据宪法制定的众多基本法律之一，但鉴于香港特别行政区基本法的特殊性，全国人大在通过香港基本法的同时，还以大会决定的方式对香港基本法的合宪性进行了特别的宣告，这在中国的立法史上是绝无仅有的。对这一决定的分析将有助于我们理解香港基本法的运作和明确香港宪制发展的原则。这一决定是第七届全国人民代表大会第三次会议于1990年4月4日通过的，全称是《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》，中文全文引述如下：
“第七届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，包括附件一：《香港特别行政区行政长官的产生办法》，附件二：《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》，附件三：《在香港特别行政区实施的全国性法律》，以及香港特别行政区区旗和区徽图案。《中华人民共和国宪法》第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据。
《中华人民共和国香港特别行政区基本法》自1997年7月1日起实施。”（着重号为本文作者所加）
在“关于《全国人民代表大会关于中华人民共和国香港特别行政区基本法的决定（草案）》的说明”中，全国人大进一步指出，这一决定的作出是“为了进一步明确香港特别行政区基本法的法律地位”。
对于法律的合宪性，一般来说只要在该法律中宣告“根据宪法，制定本法”就足够了。而全国人大却用一种异乎寻常的方式对香港基本法的合宪性作出了格外的声明，这种特殊情形是值得关注和分析的。这一决定最初是为了说明：虽然香港基本法规定香港特别行政区保持原来的资本主义制度，但香港基本法并不与社会主义性质的中华人民共和国宪法相违背。但这一决定同时也说明，对于香港基本法的任何理解都必须以中华人民共和国宪法为背景，香港基本法是合宪的，对香港基本法的解释也必须是合宪的，香港基本法的运行必须是在宪法框架下的。
对笔者加着重号的两句话应当作全面的理解。在当前对于香港宪制的讨论中，有的人只是关注宪制改革是否符合香港特别行政区基本法。这种状况实际上只是关注到了这两句话中的第二句：“香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据”，而没有对第一句话所表达的香港基本法的合宪性给予足够的重视。
香港的宪制改革必须合乎香港特别行政区基本法。宪制改革是否合乎基本法，涉及到如何解释基本法的问题，而对任何法律的解释都必须是一种“合宪性解释”。也就是说，法律的解释必须合乎宪法，当法律有多种解释可能性时，必须选择与宪法相一致的那种。所以，我们不能只把香港基本法作为讨论香港宪制问题的基础，而要充分考虑全国人大特别宣告的香港基本法的合宪性。要考虑香港基本法本身的合宪性，还必须强调香港基本法解释的合宪性。任何宪制改革方案，必须合乎香港基本法，对香港基本法的理解必须合乎中华人民共和国宪法。宪法与基本法共同构成香港宪制的基础。
五、香港基本法体现了宪法的精神
之所以作出“宪法与基本法共同构成香港宪制的基础”这样的判断，还因为香港基本法的许多具体制度实际上是体现了宪法的精神的。我国关于实现国家统一的基本方针是“一国两制”，这一方针以根本法的形式规定在宪法的第三十一条。这一宪法精神是制定香港基本法所贯彻始终的，也必须贯彻于香港基本法的实施的始终。我们从香港基本法的制定过程中，可以找到大量体现“一国两制”方针的实例，在探索香港宪制发展方向时也必须遵循这一宪法精神。
在1982年11月26日第五届全国人民代表大会第五次会议上，彭真代表宪法修改委员会作了《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，其中对宪法第三十一条作了详细的说明，他指出：“在维护国家的主权、统一和领土完整的原则方面，我们是决不含糊的。”但同时他又指出：特别行政区“享有高度的自治权。这种自治权，包括台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济、文化关系不变等等。”“同时，在具体政策、措施方面，我们又有很大的灵活性，充分照顾台湾地方的现实情况和台湾人民以及各方面人士的意愿。这是我们处理这类问题的基本立场。”所谓这类问题，就是指特别行政区的问题。彭真所作的报告，充分说明了“一国两制”是我国宪法关于完成国家统一的基本精神。
在香港特别行政区基本法制定的过程中，这一精神是贯彻始终的。例如，在基本法起草时规定，属于中央的权力由中央行使，而属于特别行政区的权力由特别行政区行使，那么未规定的权力由谁行使就成为一个问题。当时有人提出了“剩余权力”理论。但是，“剩余权力”理论是以联邦制为前提的，而我国是个单一制国家，“一国”指的是单一制的一国，这样的理论是不符合宪法精神的。所以，基本法的制定最终还是贯彻了宪法关于“单一制”和“一国两制”的精神，在第二十条规定：“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”这说明，特别行政区的一切自治权都来自中央的授权。
基本法关于香港的政治体制的规定，也体现了宪法的精神。在制定香港特别行政区基本法时，关于未来应建立怎样的政治体制，有多种不同的主张。在必须去除香港政治体制中的殖民主义内容，但保留香港政治体制中的优点这一问题上，各方的意见有较高的一致性。这体现了国家的主权，体现了“一国”的精神。但对于未来应实行的制度，有人主张“议会制”、“总统制”，也有人认为应该用内地的人民代表大会制。基本法最终确立了一种司法独立，以行政主导为基本特征的政治体制，体现了香港不同于内地的特殊性，体现了“两制”的精神。
关于特别行政区行政长官的产生办法，基本法的规定也充分体现了“一国两制”，“港人治港”的宪法精神。香港特别行政区基本法第四十五条首先明确规定：“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”关于行政长官的产生办法，在基本法起草过程中有着很大的分歧，一度有三十多种建议，而在基本法草案征求意见稿附件一中也曾列举了五种方案。但无论存在何种分歧，在行政长官由中央人民政府任命这一点上是无可争议的。因为由中央人民政府任命行政长官，是国家主权的体现，是“一国”精神的体现。
同时，特别行政区毕竟是享有高度自治权，所以基本法关于特别行政区行政长官产生办法的规定又充分体现了“港人治港”的精神。香港特别行政区基本法第四十五条规定，行政长官的人选是由香港当地通过选举或者协商产生，在第四十五条第二款中还进一步规定：“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”也就是说，行政长官的产生最终将走向普选制，这是“高度自治”、“港人治港”的充分体现。
为了协调“一国”与“两制”，为了协调国家主权与高度自治之间的关系，基本法对行政长官产生办法的制定设定了“根据香港特别行政区实际情况”和“循序渐进”的原则。按照这样一个原则，全国人大制定了《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》，保证了首届行政长官产生不会引起社会不稳定，又在香港特别行政区基本法的附件一中确定了2007年以前行政长官通过“间接选举”产生的办法。实践说明，这种循序渐进的宪制发展是成功的，也是符合香港的利益的。
针对2007年后行政长官产生办法的修改，基本法也按照“循序渐进”的原则作出了安排。按照香港特别行政区基本法附件一第七条的规定，“二○○七年以后各任行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准。”“经立法会全体议员三分之二多数通过”和“行政长官同意”体现了尊重香港的自治权，尊重“港人治港”的原则，而“报全国人民代表大会常务委员会批准”则体现了“一国”的精神，体现了国家在此问题上的主权。按照这种宪法精神，基本法框架下的宪制改革与发展，必然是循序渐进的。任何宪制改革方案都必须符合香港的客观情况，保证香港的稳定和长治久安，得到多数港人的同意以及中央的认可。
六、在宪法与基本法的基础上稳健推进香港宪制的发展
以上我们分别从国家主权与单一制、宪法的空间效力、宪法是基本法制定依据、香港基本法的合宪性、基本法贯彻宪法精神等几个层面说明：中华人民共和国宪法与香港特别行政区基本法共同构成了香港宪制的基础。我们在未来落实基本法、推进香港宪制发展的过程中也要以这一判断为基本出发点。
首先要从宪政理念、原则与精神中理解基本法，落实基本法。中国宪法是基本法制定的依据，同时也是基本法得到实施的基础。由于法律传统与文化等方面的原因，有些香港居民对中国宪政基本知识的了解是不全面的，或存在一些疑惑。对基本法的认同应与宪政基本精神的认同结合起来。因此，需要采取各种有效形式，了解宪政的基本理念，不断扩大社会共识。
伴随着法治进程的发展，中国的宪法体制和宪法观念的内涵与变迁，对香港基本法的实践产生积极影响。经过四次宪法修改，中国宪法的规范性得到进一步的加强，宪法在社会发展中扮演着越来越重要的角色。例如，2004年修宪将“人权条款”写入宪法，成为制约公共权力的基本原则和规范。尊重和保障人权的国家价值观正在形成，对于基本法的实施和保障香港居民的人权有着很大的积极意义，为香港的人权保障创造了更为良好的宪政背景。而在中国宪法下国家的民主法治取得的进步与发展也会对香港产生良性的影响。
其次，要客观地认识特别行政区社会发展的实际阶段和情况，尊重宪法权威、尊重基本法权威，以法治的理念推动基本法的实践。法治的发展是社会发展的综合过程，既要追求法治所体现的理念，同时也要充分考虑实现理念的社会条件与文化因素。任何一种完善政治体制的方案应考虑完善的对象、方案的成熟程度和实施的基础等各方面的环境和条件。不仅要考虑特别行政区的现实状况，还必须把这种体制的完善放到整个国家制度完善的大背景中进行考量。特别是，要广泛听取不同利益群体的意见和要求，在社会形成基本共识的前提下，逐步地完善政治体制。
一、国家主权与单一制：讨论香港宪制问题的前提
香港并非一个主权实体，在有关政制发展和宪制改革的有关事宜上，香港虽然有着重要的角色，但最终还是要由主权政府来决定。香港特别行政区虽然有着特殊的历史背景，在现实中又有着高度的自治权，但无论如何，香港特别行政区都只是中国这个主权国家的一个组成部分。决定一个国家之内的基本的政治制度和社会制度，乃是国家主权的最基本体现。
国家主权的最基本的表现形式就是宪法。宪法的许多规定都体现了国家的主权。制定香港特别行政区基本法的最直接的依据是宪法第三十一条：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”这一条本身就是对国家主权的宣告，我们可以通过分析这一条中的“国家”的涵义来说明这一点。
在我国宪法文本中，在不同的语境下，“国家”一词的涵义是不同的，经过统计分析，我们可以将宪法中的“国家”的涵义概括为以下几种：
1.在整个统一的政治实体意义上使用的“国家”。
“国家”一词最常用的用法就是表示整个统一的政治实体，具体又可以分为主权意义上（对外）的国家和主权权力意义上（对内）的国家两种。前者如宪法序言第2自然段规定，“一八四○年以后，封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家。中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗。”第67条规定，“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……(十八)在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布。”后者常常使用的表达方式是“国家的权力”、“国家机关”、“国家机构”、“国家工作人员”、“国家权力机关”、“国家行政机关”等。从第57条（“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”）第96条（“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”）的规定来看，从第85条（“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”）和第89条（“国务院行使下列职权：……(四)统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。”）来看，这里的国家都不是与地方相对的，否则就不必使用“最高”、“地方”、“地方各级”之类的词语来加以修饰。
2.在与社会相对的意义上使用的“国家”。
“国家”还经常与社会相对应，常常使用的表达方式是：“国家和社会”等。例如宪法第45条规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”等等。
3.在与地方相对的意义上使用的“国家”。
“国家”有时还与地方相对应，往往是在与地方有关的场所使用，这时其涵义即是指中央。如第118条规定，“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。”
从以上归纳出发，我们可以对宪法第三十一条中的“国家”进行分析。宪法第三十一条中的“国家”首先是前述的第一个层次意义上的“国家”，也就是作为政治统一体的国家。这意味着，特别行政区的设立是整个政治统一体的决断，所以其中必然贯彻了整个政治统一体的共同价值和共同信念。特别行政区的设立，是在中国作为一个政治统一体形成共同意志后作出的决断，是国家的主权行为的结果，而全国人民代表大会规定特别行政区制度的法律是对这种主权判断的法律化。
宪法第三十一条中的国家还可以解读为与“地方”相对应意义上的“国家”，也就是作为“中央”的国家。这里涉及到对我国宪法规定的单一制的国家结构形式的理解。单一制是我国宪法规定的关于国家结构的基本原则，在这一原则下，可以有灵活的处理，香港特别行政区的高度自治可以看作是这一原则下的灵活。但这种灵活并不是与原则相对的例外，而是在原则下的灵活。所以，尽管香港所享有的自治权范围非常广泛，它丰富了单一制的内涵，但并不能改变其是单一制国家下的一个组成部分的地位。特别行政区制度是一种特殊的地方制度，特别行政区是作为中央的“国家”所设立的特殊地方制度。
从上述的文本分析中，我们可以做出明确的判断：特别行政区是中国作为一个政治统一体的决断的产物，是国家主权行为的结果，其中充分贯彻着中国作为一个单一制国家的国家意识。这是我们理解特别行政区基本法的一个最基本的认识前提。讨论香港的宪制问题，也必须以国家主权的唯一性和单一制的国家结构形式为前提，不能脱离这一最基本的宪法事实。
二、宪法的空间效力
有一种观点认为，中华人民共和国宪法并不对香港发生效力。这种观点认为，在香港特别行政区成立以后，在香港区域内最高的法律规范就是香港特别行政区基本法，香港政制和社会发展最终只是依据香港特别行政区基本法。这种认识是不全面的，导致这种认识的根源是对宪法作为国家根本法的空间效力问题缺乏理解。
任何一个主权国家的宪法的空间效力都及于国土的所有领域，也及于这一主权国家的所有公民，这是主权的唯一性和不可分割性所决定的，也是宪法的根本法地位所决定的。
在香港特别行政区基本法的制定过程中，就曾存在对这一问题的讨论。有人质疑：社会主义性质的中华人民共和国宪法，怎么能对实行资本主义的香港发生效力？这种观点认为宪法第三十一条与宪法序言、宪法第一条、第五条等是抵触的。宪法序言规定了四项基本原则、第一条规定社会主义制度是我国的根本制度，禁止任何组织和个人破坏社会主义制度，第五条规定一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。宪法第三十一条的内容与这些规定都不一致，从而，依据宪法第三十一条制定的香港特别行政区基本法也就与宪法相抵触，因此，宪法就不应该对香港发生效力，否则基本法就会因为与宪法抵触而失去效力。
这种看法首先是没有正确理解宪法的特点。宪法作为国家的根本法，要调整众多领域和众多事务，所以，宪法中包含着各种不同的价值。这些价值在某些情况下可能存在着一定程度的冲突，但宪法各种价值间的对立不是绝对的对立，并非维护一种价值就要完全排斥另一种价值。这种把宪法第三十一条和宪法序言、第一条、第五条对立起来的看法不符合宪法基本原理和宪政体制的要求。
我认为，这种看法没有意识到宪法在空间效力上的普遍性。即便是被看作与宪法第三十一条抵触的那些内容，同样也对香港发生效力。例如宪法第一条规定“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”这一条文在香港的效力意味着，即使在香港，也不可以允许破坏中国其他地区实行的社会主义制度的行为的存在。也就是说，宪法规定的许多其他制度尽管并不直接在香港实行，但香港的各种组织和公民必须尊重这些制度的存在。更为重要的是，宪法规定的许多制度，与香港特别行政区有着直接的关系，例如全国人民代表大会中有香港特别行政区选举的代表，这些代表当然要按照宪法的规定来履行代表职责；又如，香港特别行政区政府直辖于中央人民政府，那么关于中央人民政府的宪法规定当然对香港发生效力。而宪法关于国旗、国徽、国歌、首都的规定，当然也对香港产生效力。
更进一步讲，这种把宪法的条文割裂开来探讨效力的做法本来就是不正确的。宪法是一个整体，具有一种主权意义上的不可分割性。由于宪法本身的复杂性和价值多元性，宪法在不同领域的适用上当然是有所差异的，例如在不同的经济形态之间、在普通行政区和民族自治地方之间当然有所区别。但这种区别绝不是说宪法在某些区域有效力而有些区域没有效力。宪法是一个整体，任何组成部分上的特殊性都不意味着对这个整体的否定，宪法作为整体的效力是及于中华人民共和国的所有领域的。
三、中华人民共和国宪法是制定香港特别行政区基本法的依据
宪法作为香港宪制发展的基础的另外一个显著的理由是：香港特别行政区是根据宪法制定的，从而，在香港基本法之下发生的关于解释和适用香港基本法的任何争议，都必须回到其制定根据——宪法那里去寻找解决问题的根据。
如前所述，制定香港特别行政区基本法的直接依据是宪法第三十一条：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”在宪法第62条也规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……（十三）决定特别行政区的设立及其制度”，这是宪法对特别行政区的另一规定，是从全国人大职权的角度对宪法第三十一条的复述。
宪法第三十一条作为香港基本法的制定依据在香港特别行政区基本法中有直接的体现。香港特别行政区基本法的序言第二段规定“为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定，并考虑到香港的历史和现实情况，国家决定，在对香港恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区，……”
但是，香港特别行政区基本法的制定并非仅以宪法第三十一条为依据，而是以整个中华人民共和国宪法为依据的。这一点在香港基本法中同样有明确的规定，香港特别行政区基本法序言第三段规定“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施。”在《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》也体现了这一点。中英联合声明的正文第三点指出：“中华人民共和国政府声明，中华人民共和国对香港的基本方针政策如下：（一）为了维护国家的统一和领土完整，并考虑到香港的历史和现实情况，中华人民共和国决定在对香港恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区。”同时，中英联合声明附件一第一点又指出：“中华人民共和国全国人民代表大会将根据中华人民共和国宪法制定并颁布中华人民共和国香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区成立后不实行社会主义的制度和政策，保持香港原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”这种表述说明，宪法第三十一条是设立特别行政区的直接依据，而特别行政区基本法的制定则以整个宪法为依据。
还需注意的是，有一种观点认为香港特别行政区基本法的制定依据是中英联合声明，这种观点是不准确的。我们知道，国家的一切活动都必须以宪法为依据，中英联合声明的签订也是中国政府依据宪法规定进行的。而中国政府在中英联合声明中的一切主张和承诺，也都是依据宪法作出的。所以，中英联合声明中中国政府对香港的基本方针政策及其具体说明都只是宪法规定的具体化。因此，不能说香港特别行政区基本法是依据中英联合声明制定的，只能说中英联合声明对中华人民共和国宪法的有关规定做了说明，而香港基本法制定的最终根据还是中华人民共和国宪法。
讨论基本法下香港宪制的发展，不能脱离香港特别行政区基本法乃是依据中华人民共和国宪法制定这一事实。对于一个法律的理解与解释，经常需要回到其制定依据。
四、香港基本法的合宪性：对全国人大《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》的分析
香港特别行政区基本法是中国全国人大根据宪法制定的众多基本法律之一，但鉴于香港特别行政区基本法的特殊性，全国人大在通过香港基本法的同时，还以大会决定的方式对香港基本法的合宪性进行了特别的宣告，这在中国的立法史上是绝无仅有的。对这一决定的分析将有助于我们理解香港基本法的运作和明确香港宪制发展的原则。这一决定是第七届全国人民代表大会第三次会议于1990年4月4日通过的，全称是《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》，中文全文引述如下：
“第七届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，包括附件一：《香港特别行政区行政长官的产生办法》，附件二：《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》，附件三：《在香港特别行政区实施的全国性法律》，以及香港特别行政区区旗和区徽图案。《中华人民共和国宪法》第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据。
《中华人民共和国香港特别行政区基本法》自1997年7月1日起实施。”（着重号为本文作者所加）
在“关于《全国人民代表大会关于中华人民共和国香港特别行政区基本法的决定（草案）》的说明”中，全国人大进一步指出，这一决定的作出是“为了进一步明确香港特别行政区基本法的法律地位”。
对于法律的合宪性，一般来说只要在该法律中宣告“根据宪法，制定本法”就足够了。而全国人大却用一种异乎寻常的方式对香港基本法的合宪性作出了格外的声明，这种特殊情形是值得关注和分析的。这一决定最初是为了说明：虽然香港基本法规定香港特别行政区保持原来的资本主义制度，但香港基本法并不与社会主义性质的中华人民共和国宪法相违背。但这一决定同时也说明，对于香港基本法的任何理解都必须以中华人民共和国宪法为背景，香港基本法是合宪的，对香港基本法的解释也必须是合宪的，香港基本法的运行必须是在宪法框架下的。
对笔者加着重号的两句话应当作全面的理解。在当前对于香港宪制的讨论中，有的人只是关注宪制改革是否符合香港特别行政区基本法。这种状况实际上只是关注到了这两句话中的第二句：“香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据”，而没有对第一句话所表达的香港基本法的合宪性给予足够的重视。
香港的宪制改革必须合乎香港特别行政区基本法。宪制改革是否合乎基本法，涉及到如何解释基本法的问题，而对任何法律的解释都必须是一种“合宪性解释”。也就是说，法律的解释必须合乎宪法，当法律有多种解释可能性时，必须选择与宪法相一致的那种。所以，我们不能只把香港基本法作为讨论香港宪制问题的基础，而要充分考虑全国人大特别宣告的香港基本法的合宪性。要考虑香港基本法本身的合宪性，还必须强调香港基本法解释的合宪性。任何宪制改革方案，必须合乎香港基本法，对香港基本法的理解必须合乎中华人民共和国宪法。宪法与基本法共同构成香港宪制的基础。
五、香港基本法体现了宪法的精神
之所以作出“宪法与基本法共同构成香港宪制的基础”这样的判断，还因为香港基本法的许多具体制度实际上是体现了宪法的精神的。我国关于实现国家统一的基本方针是“一国两制”，这一方针以根本法的形式规定在宪法的第三十一条。这一宪法精神是制定香港基本法所贯彻始终的，也必须贯彻于香港基本法的实施的始终。我们从香港基本法的制定过程中，可以找到大量体现“一国两制”方针的实例，在探索香港宪制发展方向时也必须遵循这一宪法精神。
在1982年11月26日第五届全国人民代表大会第五次会议上，彭真代表宪法修改委员会作了《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，其中对宪法第三十一条作了详细的说明，他指出：“在维护国家的主权、统一和领土完整的原则方面，我们是决不含糊的。”但同时他又指出：特别行政区“享有高度的自治权。这种自治权，包括台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济、文化关系不变等等。”“同时，在具体政策、措施方面，我们又有很大的灵活性，充分照顾台湾地方的现实情况和台湾人民以及各方面人士的意愿。这是我们处理这类问题的基本立场。”所谓这类问题，就是指特别行政区的问题。彭真所作的报告，充分说明了“一国两制”是我国宪法关于完成国家统一的基本精神。
在香港特别行政区基本法制定的过程中，这一精神是贯彻始终的。例如，在基本法起草时规定，属于中央的权力由中央行使，而属于特别行政区的权力由特别行政区行使，那么未规定的权力由谁行使就成为一个问题。当时有人提出了“剩余权力”理论。但是，“剩余权力”理论是以联邦制为前提的，而我国是个单一制国家，“一国”指的是单一制的一国，这样的理论是不符合宪法精神的。所以，基本法的制定最终还是贯彻了宪法关于“单一制”和“一国两制”的精神，在第二十条规定：“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”这说明，特别行政区的一切自治权都来自中央的授权。
基本法关于香港的政治体制的规定，也体现了宪法的精神。在制定香港特别行政区基本法时，关于未来应建立怎样的政治体制，有多种不同的主张。在必须去除香港政治体制中的殖民主义内容，但保留香港政治体制中的优点这一问题上，各方的意见有较高的一致性。这体现了国家的主权，体现了“一国”的精神。但对于未来应实行的制度，有人主张“议会制”、“总统制”，也有人认为应该用内地的人民代表大会制。基本法最终确立了一种司法独立，以行政主导为基本特征的政治体制，体现了香港不同于内地的特殊性，体现了“两制”的精神。
关于特别行政区行政长官的产生办法，基本法的规定也充分体现了“一国两制”，“港人治港”的宪法精神。香港特别行政区基本法第四十五条首先明确规定：“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”关于行政长官的产生办法，在基本法起草过程中有着很大的分歧，一度有三十多种建议，而在基本法草案征求意见稿附件一中也曾列举了五种方案。但无论存在何种分歧，在行政长官由中央人民政府任命这一点上是无可争议的。因为由中央人民政府任命行政长官，是国家主权的体现，是“一国”精神的体现。
同时，特别行政区毕竟是享有高度自治权，所以基本法关于特别行政区行政长官产生办法的规定又充分体现了“港人治港”的精神。香港特别行政区基本法第四十五条规定，行政长官的人选是由香港当地通过选举或者协商产生，在第四十五条第二款中还进一步规定：“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”也就是说，行政长官的产生最终将走向普选制，这是“高度自治”、“港人治港”的充分体现。
为了协调“一国”与“两制”，为了协调国家主权与高度自治之间的关系，基本法对行政长官产生办法的制定设定了“根据香港特别行政区实际情况”和“循序渐进”的原则。按照这样一个原则，全国人大制定了《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》，保证了首届行政长官产生不会引起社会不稳定，又在香港特别行政区基本法的附件一中确定了2007年以前行政长官通过“间接选举”产生的办法。实践说明，这种循序渐进的宪制发展是成功的，也是符合香港的利益的。
针对2007年后行政长官产生办法的修改，基本法也按照“循序渐进”的原则作出了安排。按照香港特别行政区基本法附件一第七条的规定，“二○○七年以后各任行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准。”“经立法会全体议员三分之二多数通过”和“行政长官同意”体现了尊重香港的自治权，尊重“港人治港”的原则，而“报全国人民代表大会常务委员会批准”则体现了“一国”的精神，体现了国家在此问题上的主权。按照这种宪法精神，基本法框架下的宪制改革与发展，必然是循序渐进的。任何宪制改革方案都必须符合香港的客观情况，保证香港的稳定和长治久安，得到多数港人的同意以及中央的认可。
六、在宪法与基本法的基础上稳健推进香港宪制的发展
以上我们分别从国家主权与单一制、宪法的空间效力、宪法是基本法制定依据、香港基本法的合宪性、基本法贯彻宪法精神等几个层面说明：中华人民共和国宪法与香港特别行政区基本法共同构成了香港宪制的基础。我们在未来落实基本法、推进香港宪制发展的过程中也要以这一判断为基本出发点。
首先要从宪政理念、原则与精神中理解基本法，落实基本法。中国宪法是基本法制定的依据，同时也是基本法得到实施的基础。由于法律传统与文化等方面的原因，有些香港居民对中国宪政基本知识的了解是不全面的，或存在一些疑惑。对基本法的认同应与宪政基本精神的认同结合起来。因此，需要采取各种有效形式，了解宪政的基本理念，不断扩大社会共识。
伴随着法治进程的发展，中国的宪法体制和宪法观念的内涵与变迁，对香港基本法的实践产生积极影响。经过四次宪法修改，中国宪法的规范性得到进一步的加强，宪法在社会发展中扮演着越来越重要的角色。例如，2004年修宪将“人权条款”写入宪法，成为制约公共权力的基本原则和规范。尊重和保障人权的国家价值观正在形成，对于基本法的实施和保障香港居民的人权有着很大的积极意义，为香港的人权保障创造了更为良好的宪政背景。而在中国宪法下国家的民主法治取得的进步与发展也会对香港产生良性的影响。
其次，要客观地认识特别行政区社会发展的实际阶段和情况，尊重宪法权威、尊重基本法权威，以法治的理念推动基本法的实践。法治的发展是社会发展的综合过程，既要追求法治所体现的理念，同时也要充分考虑实现理念的社会条件与文化因素。任何一种完善政治体制的方案应考虑完善的对象、方案的成熟程度和实施的基础等各方面的环境和条件。不仅要考虑特别行政区的现实状况，还必须把这种体制的完善放到整个国家制度完善的大背景中进行考量。特别是，要广泛听取不同利益群体的意见和要求，在社会形成基本共识的前提下，逐步地完善政治体制。
编 辑： 系统管理员
责 编： 苏大城
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