我国科技资源共享立法现状与分析
张红
目前，世界各发达国家政府均普遍重视提高科技资源的管理水平、努力实现科技资源的广泛共享，从而为科学研究和技术开发提供有效支持，这也是其能够快速发展科技、赢得竞争优势的基础所在。各国政府往往通过立法和国家的政策积极引导和推动科技资源的保护与共享。本文将整理我国有关科技资源共享的法律规定，总结我国科技资源共享立法的现状，并分析存在的问题及其原因。
一、我国科技资源共享立法现状
改革开放以来，我国科技立法取得了很大的成绩，全国人大常委会于1993年7月制定的《中华人民共和国科学技术进步法》和1996年5月制定的《中华人民共和国促进科技成果转化法》是我国科技领域的两项重要的基本法律，以此为基础，国务院及其各部门、各地方人大与地方政府已分别在各自的权限范围内制定和发布了众多的法律规范，形成了不同层次、不同形式的科技法律规范体系，虽然它们还不十分完整，在规范化、标准化等方面还存在诸多问题，但这些法律规范在保障和促进科技体制改革，保障和促进科技进步、保障科技研究开发机构和人员的正当权益，促进国际科技交流与合作，解决科技发展中的有关争议等方面发了积极作用。【注】
从法律的层面看，我国没有专门对科技资源共享活动加以规范的法律。《中华人民共和国科学技术进步法》、《中华人民共和国促进科技成果转化法》作为科技领域的基本法律，虽然没有对科技资源共享作出专门性的规定，但他们所确立的科技活动的法律原则对科技资源共享活动具有指导意义。如《中华人民共和国科学技术进步法》第30条规定：“国家支持重点实验室的建设，建立基础研究和应用基础研究基地。国家的重点实验室向国内外开放。”《促进科技成果转化法》第3条2款规定：“科技成果转化活动应遵循自愿、互利、公平、诚实信用的原则，依法或者依照合同的约定，享受利益、承担风险。科技成果转化中的知识产权受法律保护。”
直到21世纪，科技资源的共享才逐渐引起我国的关注。中国气象局于2001年11月12日发布并生效的《气象资料共享管理办法》首开科技资源共享部门立法的先河。2004年2月3日，重庆市科委等几个部门发布了《重庆市大型科学仪器资源共享管理暂行办法》。同年，国土资源部发布了《国土资源部深部地球物理探测数据共享管理办法（试行）》。随后，在科学数据、大型科学仪器共享等领域陆续制定了一些部门规章或者地方性法规、地方政府规章。现行涉及科技资源共享的法律规范主要有：
（1）科技数据领域：《气象科学数据共享实施方案》、《地震科学数据共享实施方案》、《全球变化科学数据共享实施方案》、《气象资料共享管理办法》、《气象行业管理若干规定》、《全国文化信息资源共享工程管理暂行办法》、《地质资料管理条例实施办法》、《公益性地质资料提供利用暂行办法》、《全国地质资料汇交管理办法》、《国土资源部深部地球物理探测数据共享管理办法（试行）》、《地震科学数据共享管理办法（试行）》、《农业科学数据共享管理办法》、《农业科学数据汇交管理办法》、《中国科学院生态系统研究网络数据共享和管理条例（暂行）》、《湖北省气象科学数据共享实施办法》等；
（2）研究实验基地和大型仪器设备领域：《国家重点实验室建设与管理暂行办法》、《国家大型科学仪器中心管理暂行办法》、《大型精密仪器管理暂行办法》、《高等学校仪器设备管理办法》、《中国科学院大型科研装备共建共用实施细则》、《东北三省大型科学仪器共用网管理暂行办法（试行稿）》、《重庆市大型科学仪器资源共享管理暂行办法》、《江苏省大型科学仪器设备共享服务平台管理办法（试行）》、《四川省科学仪器协作共用网管理暂行办法》、《山西省大型科学仪器协作共用暂行管理办法 》、《河北省大型科研仪器协作共用暂行办法》、《山西省大型科学仪器协作共用暂行管理办法 》、《沈阳地区大型科学仪器设备协作共用暂行办法 》、《安徽省科学仪器协作共用网入网仪器考核办法》等。
（3）自然科技资源领域：《农作物种质资源管理办法》、《实验动物种子中心管理办法》、《人类遗传资源管理暂行办法》、《古生物化石管理办法》等；
（4）科技文献领域：《北京市公共图书馆管理办法》、《上海市公共图书馆管理办法》等。
由上可见，我国规范科技资源共享的法律法规非常匮乏，科技资源共享的法规体系远未建立起来。立法上的落后，已经成为阻碍科技资源共享的重要因素。
二、国家政策层面
在科技竞争日益激烈的今天，中国的科技基础条件远远不能满足科技发展的需求，仍然存在着许多亟待解决的突出问题。中国科技基础条件建设的滞后与薄弱，已经导致战略性研究经常受制于人，国家关键技术的突破难以实现，重大原创性科技成果难以形成，全社会的科技创新和创业活动得不到及时有效支持。这种情况已经引起了国家有关部门的重视。
在《国家科委关于加强信息资源建设的若干意见》中，对于科技信息资源共享有所论述，指出要“充分利用现有国家公共通信平台和网络，完善自身网络节点，积极推进信息资源共享计划”。2002年6月，科技部向国务院提出了关于启动科学数据共享工程的建议，同时联合教育部、中国科学院、中国工程院、国家自然科学基金委员会下发了《关于进一步增强原始性创新能力的意见》，把建立科学数据共享机制作为增强原始性创新能力的重要环节。
2004年7月初，由中国科学技术部、国家发展和改革委员会、教育部、财政部联合制定的《二00四——二0一0年国家科技基础条件平台建设纲要》正式发布。作为国家科技基础平台建设的纲领性文件，纲要的发布将对平台建设将起到重要的指导作用。《纲要》指出，国家科技基础条件平台建设是充分运用信息、网络等现代技术，对科技基础条件资源进行的战略重组和系统优化，以促进全社会科技资源高效配置和综合利用，提高科技创新能力。国家科技基础条件平台建设的首要原则是“突出共享，制度先行”，即以资源共享为核心，打破资源分散、封闭和垄断的状况，积极探索新的管理体制和运行机制。加快推进制定和修改有关法律、法规、规章和标准，理顺各种关系。平台的主要任务之一是“建立以共享为核心的制度体系。制订、公布《科技资源管理法》，加快推进修改、制定一系列配套的法律、法规、规章和标准，明确各相关主体的责任、权利和义务，建立和完善激励机制和评估监测机制，推进管理方式创新，创造公共资源公平使用的法制环境。”平台建设的重点包括五项：研究实验基地和大型科学仪器、设备共享平台；自然科技资源共享平台；科学数据共享平台；科技文献共享平台；成果转化公共服务平台。
2005年7月18日，科技部、财政部、国家发展与改革委员会以及教育部共同发布了《“十一五”国家科技基础条件平台建设实施意见》，明确提出“到2010年，建立与平台建设和管理相适应的政策法规和制度规范，初步形成以共享为核心的制度框架；搭建由研究实验基地和大型科学仪器设备共享平台、自然科技资源共享平台、科学数据共享平台、科技文献共享平台、成果转化公共服务平台和网络科技环境平台等六大平台为主体框架的国家科技基础条件平台，为各类科技创新活动提供公平竞争的环境，使全社会成员都能享受到科技进步的成果。”主要目标包括：建成资源丰富、面向社会开放的重要科技基础条件资源的信息平台，率先实现资源信息共享；建设和完善区域大型科学仪器设备协作共用网，推动全国仪器设备资源高效利用；新建一批大型科技基础设施，整合、优化各类重点实验室，初步形成国家研究实验基地；建成以20余个资源、环境等领域的观测、考察数据中心和科学数据网为主构成的科学数据共享平台；实现外文科技期刊网上资源种类占国际主要科技期刊资源的50%以上，实时服务系统延伸到县市；在自然科技资源领域，农作物、林木、微生物等种质资源保存率和利用率实现大幅度提高；建成全国统一规范的科技成果与技术交易信息平台，在能源、材料、制造业等重点行业建立共性技术服务平台，为国家支柱产业的创新和发展提供技术支撑。
三、对科技资源共享立法现状的分析
1．科技资源共享立法的特点
我国科技资源共享立法呈现出以下几个特点：一是科技资源共享的立法逐步受到重视，出现了一些明确规定科技资源共享的专门性法律规范，如《气象资料共享管理办法》、《农作物种质资源管理办法》、《国家大型科学仪器中心管理暂行办法》等。二是部门分散立法。由于缺乏统一的科技资源共享立法，各部门单独立法的情形较为普遍，例如国土资源部制定《国土资源部深部地球物理探测数据共享管理办法（试行）》、国家地震局制定《地震科学数据共享管理办法（试行）》、国务院农业主管机构制定《农业科学数据共享管理办法》等。三是地方立法先行。在某些科技资源领域，地方立法先于国家层面的立法。例如，在大型科学仪器共享领域，许多地方已经制定有关大型科学仪器共享或者协作共用的管理办法，如《河北省大型科研仪器协作共用暂行办法》、《山西省大型科学仪器协作共用暂行管理办法 》等。四是已有的法律规定内容较为简单，条文往往涉及共享组织管理机构及其职责、提供共享者的权利、利用科技资源者的义务（包括交费、保护知识产权等）、资源的保护等。立法往往以技术规范代替法律规范，即更多地在技术操作规范上加以具体规定，而直接涉及法律上权利义务的内容不多，法律规范重点规定科技活动的方式与具体规程。
2．存在的问题
目前我国科技资源共享，不仅缺乏系统的法律规范体系，而且，专门或者直接对科技资源共享进行明确具体规定的法律规范极少，即使上述提及的已经颁布的与共享有关的单行法律规范，也存在结构体系不成熟，内容规定不齐备等问题。其具体表现为：
第一，法律法规匮乏，现有规定效力等级较低。在我国，有关科技资源共享的法律法规极度匮乏，严重影响了科技资源的共享与科技的进步。首先，缺乏有关科技资源共享的基本法律，例如《科技资源共享法》之类的统一立法。甚至在《科技进步法》这部有关科技进步与发展的基本法律中也没有关于科技资源共享的条款，足见在上世纪90年代，科技资源共享的重要性尚未引起我国的重视。现行有关科技资源共享运行的法律规范中，没有全国人大及其常委会制定的法律，甚至国务院的行政法规都极少，大多为国务院各部门规章或地方政府规章，甚至有些只是各部门的一般的规范性文件，效力等级较低。
第二，现行法律规定分布不均衡，存在大量法律空白地带。科技资源涉及的领域广泛，种类繁多，根据《2004-2010年国家科技基础条件平台建设纲要》，目前科技基础条件平台建设所涉及的科技资源主要包括研究实验基地和大型科学仪器设备、自然科技资源、科学数据、科技文献、成果转化公共服务平台、网络科技环境等。目前，在大型科学仪器、科学数据领域内有关共享的部门规章和地方性法规、规章较多，而在自然资源、科技文献等许多领域则缺乏专门性的规定。每一类科技资源又存在不同的领域和种类，以自然科技资源为例，主要涉及农业、林业、卫生、气象、矿产、海洋等领域，包括动物、植物种质资源，微生物菌种、人类遗传资源，标准物质、实验材料，岩矿化石标本和生物标本等资源。在关于自然科技资源共享的规定中，有关动植种质资源等方面规定较为完备，而诸如岩矿化石标本、人类遗传资源、微生物资源、畜牧资源等领域至今没有相关的立法，至多只有科技资源持有者的内部操作规则。
第三，已有规定内容简单，缺乏可操作性。许多地方性法规、部门规章和地方政府规章、规范性文件中虽也有关于资源共享的零散规定，这些规定本身也是严重缺乏可操作性的。主要表现在对共享的内容和对象没有界定，对共享的具体机制没有具体的规定，对共享的主体及其权利义务规定不明。这种现状与国外纷纷制定完备的法律法规规范各类科技资源的共享形成了鲜明的对比。
（作者单位：北京师范大学法学院）
注释：赵震江主编：《科技法学》，北京大学出版社，1998年版第35页。
一、我国科技资源共享立法现状
改革开放以来，我国科技立法取得了很大的成绩，全国人大常委会于1993年7月制定的《中华人民共和国科学技术进步法》和1996年5月制定的《中华人民共和国促进科技成果转化法》是我国科技领域的两项重要的基本法律，以此为基础，国务院及其各部门、各地方人大与地方政府已分别在各自的权限范围内制定和发布了众多的法律规范，形成了不同层次、不同形式的科技法律规范体系，虽然它们还不十分完整，在规范化、标准化等方面还存在诸多问题，但这些法律规范在保障和促进科技体制改革，保障和促进科技进步、保障科技研究开发机构和人员的正当权益，促进国际科技交流与合作，解决科技发展中的有关争议等方面发了积极作用。【注】
从法律的层面看，我国没有专门对科技资源共享活动加以规范的法律。《中华人民共和国科学技术进步法》、《中华人民共和国促进科技成果转化法》作为科技领域的基本法律，虽然没有对科技资源共享作出专门性的规定，但他们所确立的科技活动的法律原则对科技资源共享活动具有指导意义。如《中华人民共和国科学技术进步法》第30条规定：“国家支持重点实验室的建设，建立基础研究和应用基础研究基地。国家的重点实验室向国内外开放。”《促进科技成果转化法》第3条2款规定：“科技成果转化活动应遵循自愿、互利、公平、诚实信用的原则，依法或者依照合同的约定，享受利益、承担风险。科技成果转化中的知识产权受法律保护。”
直到21世纪，科技资源的共享才逐渐引起我国的关注。中国气象局于2001年11月12日发布并生效的《气象资料共享管理办法》首开科技资源共享部门立法的先河。2004年2月3日，重庆市科委等几个部门发布了《重庆市大型科学仪器资源共享管理暂行办法》。同年，国土资源部发布了《国土资源部深部地球物理探测数据共享管理办法（试行）》。随后，在科学数据、大型科学仪器共享等领域陆续制定了一些部门规章或者地方性法规、地方政府规章。现行涉及科技资源共享的法律规范主要有：
（1）科技数据领域：《气象科学数据共享实施方案》、《地震科学数据共享实施方案》、《全球变化科学数据共享实施方案》、《气象资料共享管理办法》、《气象行业管理若干规定》、《全国文化信息资源共享工程管理暂行办法》、《地质资料管理条例实施办法》、《公益性地质资料提供利用暂行办法》、《全国地质资料汇交管理办法》、《国土资源部深部地球物理探测数据共享管理办法（试行）》、《地震科学数据共享管理办法（试行）》、《农业科学数据共享管理办法》、《农业科学数据汇交管理办法》、《中国科学院生态系统研究网络数据共享和管理条例（暂行）》、《湖北省气象科学数据共享实施办法》等；
（2）研究实验基地和大型仪器设备领域：《国家重点实验室建设与管理暂行办法》、《国家大型科学仪器中心管理暂行办法》、《大型精密仪器管理暂行办法》、《高等学校仪器设备管理办法》、《中国科学院大型科研装备共建共用实施细则》、《东北三省大型科学仪器共用网管理暂行办法（试行稿）》、《重庆市大型科学仪器资源共享管理暂行办法》、《江苏省大型科学仪器设备共享服务平台管理办法（试行）》、《四川省科学仪器协作共用网管理暂行办法》、《山西省大型科学仪器协作共用暂行管理办法 》、《河北省大型科研仪器协作共用暂行办法》、《山西省大型科学仪器协作共用暂行管理办法 》、《沈阳地区大型科学仪器设备协作共用暂行办法 》、《安徽省科学仪器协作共用网入网仪器考核办法》等。
（3）自然科技资源领域：《农作物种质资源管理办法》、《实验动物种子中心管理办法》、《人类遗传资源管理暂行办法》、《古生物化石管理办法》等；
（4）科技文献领域：《北京市公共图书馆管理办法》、《上海市公共图书馆管理办法》等。
由上可见，我国规范科技资源共享的法律法规非常匮乏，科技资源共享的法规体系远未建立起来。立法上的落后，已经成为阻碍科技资源共享的重要因素。
二、国家政策层面
在科技竞争日益激烈的今天，中国的科技基础条件远远不能满足科技发展的需求，仍然存在着许多亟待解决的突出问题。中国科技基础条件建设的滞后与薄弱，已经导致战略性研究经常受制于人，国家关键技术的突破难以实现，重大原创性科技成果难以形成，全社会的科技创新和创业活动得不到及时有效支持。这种情况已经引起了国家有关部门的重视。
在《国家科委关于加强信息资源建设的若干意见》中，对于科技信息资源共享有所论述，指出要“充分利用现有国家公共通信平台和网络，完善自身网络节点，积极推进信息资源共享计划”。2002年6月，科技部向国务院提出了关于启动科学数据共享工程的建议，同时联合教育部、中国科学院、中国工程院、国家自然科学基金委员会下发了《关于进一步增强原始性创新能力的意见》，把建立科学数据共享机制作为增强原始性创新能力的重要环节。
2004年7月初，由中国科学技术部、国家发展和改革委员会、教育部、财政部联合制定的《二00四——二0一0年国家科技基础条件平台建设纲要》正式发布。作为国家科技基础平台建设的纲领性文件，纲要的发布将对平台建设将起到重要的指导作用。《纲要》指出，国家科技基础条件平台建设是充分运用信息、网络等现代技术，对科技基础条件资源进行的战略重组和系统优化，以促进全社会科技资源高效配置和综合利用，提高科技创新能力。国家科技基础条件平台建设的首要原则是“突出共享，制度先行”，即以资源共享为核心，打破资源分散、封闭和垄断的状况，积极探索新的管理体制和运行机制。加快推进制定和修改有关法律、法规、规章和标准，理顺各种关系。平台的主要任务之一是“建立以共享为核心的制度体系。制订、公布《科技资源管理法》，加快推进修改、制定一系列配套的法律、法规、规章和标准，明确各相关主体的责任、权利和义务，建立和完善激励机制和评估监测机制，推进管理方式创新，创造公共资源公平使用的法制环境。”平台建设的重点包括五项：研究实验基地和大型科学仪器、设备共享平台；自然科技资源共享平台；科学数据共享平台；科技文献共享平台；成果转化公共服务平台。
2005年7月18日，科技部、财政部、国家发展与改革委员会以及教育部共同发布了《“十一五”国家科技基础条件平台建设实施意见》，明确提出“到2010年，建立与平台建设和管理相适应的政策法规和制度规范，初步形成以共享为核心的制度框架；搭建由研究实验基地和大型科学仪器设备共享平台、自然科技资源共享平台、科学数据共享平台、科技文献共享平台、成果转化公共服务平台和网络科技环境平台等六大平台为主体框架的国家科技基础条件平台，为各类科技创新活动提供公平竞争的环境，使全社会成员都能享受到科技进步的成果。”主要目标包括：建成资源丰富、面向社会开放的重要科技基础条件资源的信息平台，率先实现资源信息共享；建设和完善区域大型科学仪器设备协作共用网，推动全国仪器设备资源高效利用；新建一批大型科技基础设施，整合、优化各类重点实验室，初步形成国家研究实验基地；建成以20余个资源、环境等领域的观测、考察数据中心和科学数据网为主构成的科学数据共享平台；实现外文科技期刊网上资源种类占国际主要科技期刊资源的50%以上，实时服务系统延伸到县市；在自然科技资源领域，农作物、林木、微生物等种质资源保存率和利用率实现大幅度提高；建成全国统一规范的科技成果与技术交易信息平台，在能源、材料、制造业等重点行业建立共性技术服务平台，为国家支柱产业的创新和发展提供技术支撑。
三、对科技资源共享立法现状的分析
1．科技资源共享立法的特点
我国科技资源共享立法呈现出以下几个特点：一是科技资源共享的立法逐步受到重视，出现了一些明确规定科技资源共享的专门性法律规范，如《气象资料共享管理办法》、《农作物种质资源管理办法》、《国家大型科学仪器中心管理暂行办法》等。二是部门分散立法。由于缺乏统一的科技资源共享立法，各部门单独立法的情形较为普遍，例如国土资源部制定《国土资源部深部地球物理探测数据共享管理办法（试行）》、国家地震局制定《地震科学数据共享管理办法（试行）》、国务院农业主管机构制定《农业科学数据共享管理办法》等。三是地方立法先行。在某些科技资源领域，地方立法先于国家层面的立法。例如，在大型科学仪器共享领域，许多地方已经制定有关大型科学仪器共享或者协作共用的管理办法，如《河北省大型科研仪器协作共用暂行办法》、《山西省大型科学仪器协作共用暂行管理办法 》等。四是已有的法律规定内容较为简单，条文往往涉及共享组织管理机构及其职责、提供共享者的权利、利用科技资源者的义务（包括交费、保护知识产权等）、资源的保护等。立法往往以技术规范代替法律规范，即更多地在技术操作规范上加以具体规定，而直接涉及法律上权利义务的内容不多，法律规范重点规定科技活动的方式与具体规程。
2．存在的问题
目前我国科技资源共享，不仅缺乏系统的法律规范体系，而且，专门或者直接对科技资源共享进行明确具体规定的法律规范极少，即使上述提及的已经颁布的与共享有关的单行法律规范，也存在结构体系不成熟，内容规定不齐备等问题。其具体表现为：
第一，法律法规匮乏，现有规定效力等级较低。在我国，有关科技资源共享的法律法规极度匮乏，严重影响了科技资源的共享与科技的进步。首先，缺乏有关科技资源共享的基本法律，例如《科技资源共享法》之类的统一立法。甚至在《科技进步法》这部有关科技进步与发展的基本法律中也没有关于科技资源共享的条款，足见在上世纪90年代，科技资源共享的重要性尚未引起我国的重视。现行有关科技资源共享运行的法律规范中，没有全国人大及其常委会制定的法律，甚至国务院的行政法规都极少，大多为国务院各部门规章或地方政府规章，甚至有些只是各部门的一般的规范性文件，效力等级较低。
第二，现行法律规定分布不均衡，存在大量法律空白地带。科技资源涉及的领域广泛，种类繁多，根据《2004-2010年国家科技基础条件平台建设纲要》，目前科技基础条件平台建设所涉及的科技资源主要包括研究实验基地和大型科学仪器设备、自然科技资源、科学数据、科技文献、成果转化公共服务平台、网络科技环境等。目前，在大型科学仪器、科学数据领域内有关共享的部门规章和地方性法规、规章较多，而在自然资源、科技文献等许多领域则缺乏专门性的规定。每一类科技资源又存在不同的领域和种类，以自然科技资源为例，主要涉及农业、林业、卫生、气象、矿产、海洋等领域，包括动物、植物种质资源，微生物菌种、人类遗传资源，标准物质、实验材料，岩矿化石标本和生物标本等资源。在关于自然科技资源共享的规定中，有关动植种质资源等方面规定较为完备，而诸如岩矿化石标本、人类遗传资源、微生物资源、畜牧资源等领域至今没有相关的立法，至多只有科技资源持有者的内部操作规则。
第三，已有规定内容简单，缺乏可操作性。许多地方性法规、部门规章和地方政府规章、规范性文件中虽也有关于资源共享的零散规定，这些规定本身也是严重缺乏可操作性的。主要表现在对共享的内容和对象没有界定，对共享的具体机制没有具体的规定，对共享的主体及其权利义务规定不明。这种现状与国外纷纷制定完备的法律法规规范各类科技资源的共享形成了鲜明的对比。
（作者单位：北京师范大学法学院）
注释：赵震江主编：《科技法学》，北京大学出版社，1998年版第35页。
编 辑： 系统管理员
责 编： 苏大城
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