从四川科技立法实践看构建区域创新体系的法制需求
从四川科技立法实践
看构建区域创新体系的法制需求
钮小明 李之侠 董任远 董保真 刘朝晖 马 涛
[摘要]: 具有地域特色的区域创新体系是国家创新体系的重要组成部分。本文简要论述了构建完善的区域科技法律制度对建设区域创新体系的重要性，介绍了四川科技立法的现状、成效与不足，对进一步完善四川科技法规体系提出了建议。
[主题词] 科技 立法 需求
在知识经济背景下，科技创新能力正在成为国家和地区竞争力的核心内容。坚持走中国特色自主创新道路，建设创新型国家成为我国当前构建和谐社会的重要环节。在国家创新体系的建设中，具有地域特色的区域创新体系建设成为其中重要的组成部分。各地区要在国家创新体系的框架内，依托现有科技资源，加强官、产、学、研、银合作，形成政府、企业、大学、科研机构、中介机构以及金融机构之间合理、有效的分工机制，形成完善的区域创新体系，并融入国家创新体系的建设之中，才能形成持续创新能力，确保区域经济持续、快速、健康发展。
在区域创新体系建设中，营造良好的法制环境对于建设高效的创新制度，协调各创新行为主体间的关系，构建分工合理、联系紧密、运行高效、充分发挥各自优势的机制，激发创新者活力、保护创新者利益起着重要的基础性作用。本文试图从四川省科技立法实践出发，对构建区域创新体系的法律需求进行探讨。
一、健全完善的科技法律制度是区域创新体系健康运行的基本保障
科技创新体系的实质就是科学技术融入经济增长过程之中的制度安排。在市场经济条件下，法律的稳定性、权威性、强制性特征，是促进科学技术健康稳定发展的根本保障，法律的一般理性化和系统化以及在法律程序中具体的可预见性是经济活动存在的最重要条件[注释1]。现代科学技术发展史表明：正是象专利制度这样的一大批科技法律制度，保障了创新活动的顺利开展,促进了近现代科技事业的突飞猛进，才使人类能在短短的100多年的时间内创造出以往几千年都无法实现的文明和繁荣。科技法律制度对科技创新的保障和促进作用表现在以下几个方面：
（一）科技法律制度规范调节各创新主体的关系，构建分工协作、运行高效的创新机制。区域创新体系包括区域内的企业、大学、科研机构、中介服务机构和地方政府等多个主体，涉及知识的创造、扩散和利用的整个过程。随着经济社会的发展，科技活动日益频繁，活动规模不断扩大，各创新主体之间合作的广度和深度不断延伸，各利益主体之间纠纷不断出现，仅仅依靠行政手段进行调整远远不能适应科技发展的需求，必须制定科技法律法规，明确各创新主体在科技活动中的法律地位、权利和义务、在创新中应遵循的原则等，规范各主体间的关系，提高各主体间交流合作的效率。
（二）科技法律制度引导资源向科技创新领域汇集，促进科技创新活动的蓬勃发展。由于科技创新具有风险高、投资大、回收慢的特点，较之其他投资活动更需要明确和稳定的制度保障，而法律稳定性、权威性、强制性等特征使其对科技创新这种高风险活动具有极为重要的引导、规范、促进和保障作用。明确的法律法规制度使创新者和投资者增加了对创新行为和投资行为结果的可预见性，增强创新和投资的信心，引导更多的人才和资金向创新领域汇集，并促进技术创新活动蓬勃发展。
（三）科技法律制度激发创新者的活力，保障科技创新的可持续发展。知识产权法律制度是直接保护科技创新活动的科技法律制度，它通过授予创新主体一定时间、地域范围内的知识产权,使其独享此成果的市场份额和经济利益。当权利受到侵害时，权利人可以运用法律手段保护自身权益，使科技创新经济利益的实现获得法律保障。知识产权制度通过“给天才之火添加利益之油”,为权利人提供了最实惠、有效和持久的创新激励动力，促进创新成果蕴藏的先进生产力的快速增长。同时，经济利益的取得，前期投入的回收，也使创新主体有能力继续进行新一轮的发明创造，使科技创新走向良性循环，不断扩大科技创新活动的领域和范围，保障科技创新的可持续发展。
（四）科技法律制度规范科技成果的运用，减少科技创新活动中的负面效应。科学技术的进步，既造福于人类，同时也可能给人类带来新的危害和威胁，也会出现有悖于人类文明的行为。在最大限度运用科技成果创造新产品、提高生产率，改善人类生活质量的同时，还需要最大限度地避免对科技成果的不正当使用，以及此过程中不道德行为。利用具有国家强制力的法律手段对科技成果的应用实行强有力的监控，引导和规范科技与人文精神的结合，是十分必要的。
二、四川科技立法的现状、成效与不足
为落实“科教兴川”战略，四川省人大把营造有利于科技进步的区域创新法制环境，依法促进技术创新作为立法工作的重要目标和任务，1997年在全国较早制定了专利保护的地方性法规——《四川省专利保护条例》，对加强四川省知识产权保护，鼓励发明创造，促进科技进步和经济发展发挥了重要作用。2000年全国人大常委会对《中华人民共和国专利法》进行修改后，四川省于2001年及时对《四川省专利保护条例》进行了修改，借鉴沿海等省市的经验，规定“县级以上人民政府应当设立专利资助资金，用于扶助本行政区域内公民、法人或者其他组织申请专利，获得自主知识产权”，并确立了将行政保护作为司法救济保护的必要补充的专利保护制度，增加了关于专利技术鉴定方面的规定。2001年四川省颁布了全国第一个有关企业技术创新的地方性法规——《四川省企业技术创新条例》，标志着企业技术创新步入了法制化轨道，对建立以企业为主体的技术创新体系，提高企业核心竞争力具有重要意义。为配合《四川省企业技术创新条例》的实施，全省各地区、各部门及时制定了配套政策措施，对建立专项资金、项目管理、企业技术中心认定、发布鼓励发展的高新技术产业目录、完善创新服务体系等方面进行了规定。四川省还制定了《四川省科学技术进步条例》、《四川省民营科技企业条例》、《四川省促进科技成果转化条例》、《四川省技术市场条例》和《四川省科学技术普及条例》等一系列科技法规，明确了各级政府及其有关部门在科技工作中的职责，鼓励、引导企业、高校、科研院所、中介机构等创新活动主体进行科技创新和成果转化。
科技法律法规体系的逐步健全对增加科技投入、加大科技产出、突出企业创新主体地位、促进科技中介服务业发展起到了重要作用：
（一）科技法规推动了科技进步，促进了经济社会全面发展
1、科技投入不断增加、科技产出逐年递增
根据《四川科技统计年鉴》显示，四川省近年科技投入不断增加，从2001年到2005年，全省科技活动经费筹集分别为125.08亿元、142.33亿元、161.16亿元、182.78亿元、238.16亿元，增幅分别为13.8%、11.3%、11.3%、30.3%。R&D经费从2001年的57.47亿元增加到2005年的96.25亿元（如表1）。
对科技工作的日益重视和科技投入的稳步增加使四川省科技实力不断提高。“十五”期间，共申请专利36295件，年均增长18.64%，居全国第九位，西部第一位。其中申请发明专利7483件，年均增长24.34%。特别是2005年，全省申请专利10567件，首次突破万件大关，同比增长45.55%，其中发明专利2256件，同比增长37.73%。“十五”期间还获得国家级科技奖励78项，省科技进步奖1072项。发表科技论文、出版科技著作、承担科技项目、科技成果登记、技术合同签定、技术合同成交金额等各项统计数值近年来也不断上升（表1）。
| 科技活动经费筹集(万元） | R&D经费(万元) | 专利受理量(件) | 发明专利(件) | 专利批准量(件) | 发表科技论文数(篇) | 出版科技著作(种) | 科技项目(课题)数 | 科技成果登记项目(项) | 技术合同签定(项) | 技术合同成交额(万元) |
2001 | 1250841 | 574712 | 5036 | 923 | 3357 | 25594 | 1477 | 13451 | 455 | 1870 | ------ |
2002 | 1423253 | 619233 | 5989 | 1191 | 3403 | 28507 | 1480 | 15213 | 484 | 1966 | 77523 |
2003 | 1611611 | 794211 | 7443 | 1475 | 4051 | 32612 | 1397 | 17437 | 514 | 3278 | 128686 |
2004 | 1827845 | 780066 | 7260 | 1638 | 4330 | 39017 | 1565 | 21733 | 531 | 4272 | 165640 |
2005 | 2381557 | 962450 | 10567 | 2256 | 4606 | 42460 | 1349 | 30648 | 484 | 4933 | 190823 |
表1 四川省科技投入和科技产出综合情况
2、企业技术创新主体地位逐步确立，科技对经济的支撑作用日益突出
越来越多的企业认识到技术创新对提高企业核心竞争力的重要意义，加大了自身技术创新体系建设和产学研结合的力度。截止2005年，四川省有133家省级以上企业技术中心，2005年的研发投入达52.6亿元，增长15.5%，研发投入占销售额比例达到3.74%，其中五粮液集团、九洲电器集团、华丰企业集团、长虹集团、大西洋焊接材料公司的研发经费占销售额比例分别达到16%、10%、8%、5.8%、5.13%。133家省级以上企业技术中心基本都建立了产学研合作关系，如攀钢集团与清华大学、四川大学等20余所高校和研究院所开展了联合科技攻关；长虹公司与电子科大、西安交大建立战略合作关系。从2001年到2005年，全省工业企业技术改造经费支出由38.76亿元增加到128.71亿元，全省企业科技活动经费筹集金额由48.04亿元上升到130.29亿元，占全省科技活动经费筹集总额的比例由38.4%上升到54.7%，逐渐成为技术创新投入的主体（表2）。
| 企业科技活动经费筹集(万元) | 占全省比例(%) | 企 业R&D经费(万元) | 占全省比例(%) | 工业企业技术改造经费支出(万元) | 企业申请专利(项) | 工业企业新产品产值(万元) | 新产品销售利润(万元) |
2001 | 480392 | 38.4 | 131167 | 22.82 | 387564 | 1379 | 2226752 | 153495 |
2002 | 567577 | 39.9 | 216689 | 34.99 | 689098 | 1460 | 3450678 | 290096 |
2003 | 682932 | 42.4 | 257502 | 32.42 | 680751 | 1589 | 3673005 | 302039 |
2004 | 958040 | 52.4 | 356951 | 45.76 | 1301198 | 1579 | 5001444 | ----- |
2005 | 1302912 | 54.7 | 456173 | 47.40 | 1287144 | 2414 | 5746148 | ----- |
表2 四川省企业科技投入及产出
“十五”期间，全省实施专利项目4597项，年均增长31.06%；新增产值678.36亿元，年均增长23.51%；创利税97.14亿元，年均增长20.69%。2005年全省新实施专利项目1771项，同比增长102.63%；新增产值214.08亿元，同比增长45.63%；创利税32.72亿元，同比增长88.69%。全省工业企业新产品产值由2001年222.68亿元上升到2005年574.61亿元，增长158.04%。高新技术产业也得到迅速发展，2005年全省高新技术产业实现产值1050亿元，比2001年增长81%。高新技术产品出口自2000年来年均增长23.63%。全省科技进步贡献率达到38%。
3、科技中介机构健康发展。近年来，四川省各级政府高度重视、支持科技中介服务事业的发展。目前，全省有各类科技中介服务机构8000余个（含各级农村技术推广协会），从业人员4万余人。全省经过资质认证的咨询机构517个，各级咨询师1.5万人。有40多家产权交易市场、人才市场、条件市场以及情报信息机构，技术合同登记点170个。农村专业协会和龙头企业逐渐成为科技推广服务的生力军。全省共有各类农业技术协会6800余个，会员达到88.3万多户，协会指导覆盖的非会员达260万户，建立起各种专业市场800多个。科技中介机构的不断壮大对区域经济发展起到了积极的推动作用。
（二）、四川科技法规存在的不足
现行科技法律法规体系对激发科技人员创新、促进科技进步、加快科技成果转化起到了积极作用，但由于其中基本的《科学技术进步法》、《专利法》、《四川省科学技术进步条例》、《四川省专利保护条例》等法律法规都制定于多年以前，已经不太适应当前经济和科技发展的形势，需要修改。新情况、新问题的不断出现也需要制定新的法律规定进行规范。主要表现在以下方面：
1、科技立法系统性不足，法律法规体系不够完善。技术创新是一个系统工程，是从新设想开始到真正有效地实现产业化并溶入国家（或区域）经济体系的过程，需要有一个从技术创新的规划、立项、研究，到成果的认定、应用，以及资金、人才等全方位系统化的法律体系为其提供制度保障。虽然四川省科技法律法规体系基本形成，但还缺乏一个居于龙头地位的科技法律法规发挥统领作用，规范整个科技创新活动。《四川省科技进步条例》虽然确定了科技活动的基本原则与主要制度，但在内容与制度上还没能成为真正意义的龙头科技法律规范；成熟的市场条件下，技术创新、成果转化的主体应是企业，四川现阶段企业的研发能力与市场竞争力虽然逐步增强，但科研机构及高校在科技资源占有、科技成果产出等方面的比重与企业相差不大，在整个法律体系中企业作为技术创新主体的地位仍未完全确立。多主体并存的格局，容易导致诸多主体的利益冲突，增大科技成果转化工作中的协调成本，降低技术创新的效率；产学研结合是解决科技与经济脱节问题的良方妙药，但四川省现有产学研联合协作机制尚在探索阶段，缺乏成熟、有效的法律保障；拥有大量的军工企业和军民两用科技成果是四川省相较于其他省份的独特优势，但在地方法律体系中没有对如何发挥这一优势进行规范。
2、一些在实践中证明行之有效的政策和措施未能及时上升为地方性法规，使立法进程滞后于科技发展的需要。如四川省提出“科教兴川”战略作为指导四川科技工作的行动纲领，近年来在全省建立了“一把手抓第一生产力”制度。省科技厅在《四川省科技计划项目管理暂行办法》中明确规定，“除事先合同约定科技成果归国家所有外，项目所产生科技成果的知识产权归科技成果完成者所有”，充分保障科技计划项目承担单位和科技人员的技术权益和经济利益，激励科研机构、高新技术企业和广大科技人员积极参与技术创新活动。省国资委在《四川省国有企业负责人经营业绩考核办法》中将推进技术创新、增强核心竞争力作为综合评议指标，引导企业负责人增强创新意识，加大投入，提高核心竞争力。而这些认识的深化和行之有效的措施都未能及时上升为地方性法规，以适当的法律形式固定下来。
3、现有科技法规的规定大都比较原则笼统，可操作性不强。由于科技工作的特殊性，科技法规与其他法律相比更具有倡导性和激励性，但它同样应该具备作为法律的国家强制性。促进科技进步是国家利益的要求，由于地方利益、单位利益、领导个人利益与国家利益有时不完全一致，导致许多法律规定的应为模式无法实现，这就需要法律规定对违法行为的惩处措施，运用法律的国家强制性保证立法目的的实现。在四川省科技法规中，有大量应为模式，但普遍缺乏对应的法律责任规定。如《四川省科学技术进步条例》第四十二条规定“县级以上人民政府应把科学技术经费列入同级财政预算，财政科学技术经费的年增长速度应高于同期财政收入的增长速度”，第四十三条规定“各级科技三项费支出占同级财政预算的比例应逐年增加”，但对政府不作为却没有任何强制措施。事实上，截止2001年,除经济科技较发达的成都、德阳、绵阳3个市及个别县以外,全省普遍未能达到相关要求[注释2]。大部分地方科技三项费支出也未达到法定标准。《四川省科学技术进步条例》对企业科技投入、金融机构贷款规模、职工继续教育，《四川省专利保护条例》对政府设立专利资助资金、当事人提交专利检索报告、国有资产占有单位进行专利资产评估等应为模式也都没有设置对应的违法责任条款。
4、现行科技创新领域中政策规范较多，法律规范较少，导致整体效力层次偏低。科技创新风险高、投资大、回收慢的特点，使其需要确定和稳定的制度保障。四川现行科技政策法律制度中，政府各有关部门的意见、通知、暂行规定、暂行办法比例较高，采用地方性法规形式的较少，致使整体法律效力层次偏低，稳定性较低，不确定性增大，使科技投资主体对投资行为的可预见性降低。而投资行为短期化、急功近利，则有违科技投资内在客观规律的要求。
三、对进一步完善四川科技法规体系的思考与建议
在市场经济条件下，技术、人才、资金都是可以流动的因素，因此，创新成败的关键因素并不是创新资源的存量，而是决定资源流向的体制、机制和环境，这就使得制度创新成为技术创新的前提和基础。而制度是由法律和政策体系构建的。发达国家的自主创新体系配套措施完善、制度保障有力、政府宏观引导与调控得当，政策措施各得其所，其中许多做法值得借鉴。如美国专门制定了技术创新法、知识产权法、专利法和促进技术成果转化的法律等，内容涵盖技术转让、联邦政府研发经费管理、考核与激励机制等诸多领域。法国为了解决创新这个核心问题，在20世纪90年代制定了《创新与科研法》，对推广科技成果、创新企业财政与税收优惠、鼓励科技人员创建高科技企业、界定创业者法律地位等问题作出明确规定。国际公认的创新型国家尽管做法各异，但有一点是共同的：营造良好的政策法律环境，促进和保障科技创新。
为了将四川建设成为创新型省份，建立和完善区域创新体系，当前和今后一个时期，一项重要而艰巨的任务是继续构建和完善促进科技创新的法律制度。这就需要对四川已出台的科技法律进行存量清理，加以审查、归类、修订，及时填补立法空白，使之成为内容和谐统一、符合当前实际、具有可操作性的完整体系。
（一）解决四川现行科技法规体系系统性不强的问题，建立较为完备的科技法规体系.
1、制定四川省科技龙头法规。修订《四川省科学技术进步条例》，并更名为《四川省科学技术创新条例》。修改和补充的主要内容是：科技管理的体制和机制；可考核的科技投入产出机制；科技成果评价机制；大学科研机构的创新机制；企业技术创新机制；农村科技进步机制；中介服务机构等。
2、加快落实《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）〉的若干配套政策》，适时进行创制性立法。国务院颁布了《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）〉的若干配套政策》，内容涉及科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、引进消化吸收再创新、创造和保护知识产权、人才队伍、教育与科普、科技创新基地与平台、加强统筹协调等诸多方面，四川要根据本省实际情况，积极制定具体办法加以落实。还要针对国防科技资源丰富的特色，制定促进军民结合、寓军于民的政策。在积极探索、总结经验的基础上，对目前尚属立法空白的领域适时进行创制性立法，构建适应科技发展要求、相对完备的科技法律框架体系。
（二）提高现行科技政策法规体系的整体法律效力层次，增强政策措施的稳定性。密切关注科技体制改革和科技事业发展中的普遍性、共性问题，将“科教兴川”战略和其他适应科技发展客观规律的大政方针政策以法规形式确认，通过法规保障使其成为促进科技进步的带有强制性的行为规范；将实践中证明行之有效的规章制度上升为地方性法规，提高法律效力，增加措施的稳定性，实现政策措施与法规的协调统一。
（三）、明确创新体系中各主体的法律地位、权利和义务，增强法规的可操作性。进一步明确各级政府及其有关部门、企业、大学、科研机构、金融机构、中介机构促进科技创新的法律地位、权利和义务。从法律上明确政府对科技投入应承担的责任，将政府科技投入占收入和支出的比例尽量具体化，建立财政对科技投入稳定增长的机制；明确政府有关部门对科技服务、政府科技投入资金科学有效地使用、政府采购、落实优惠政策等方面应承担的责任；明确企业，尤其是国有企业和享受政策、资金、项目优惠的企业在科技投入，强制淘汰落后产品、工艺，引进技术的消化吸收再创新方面应承担的责任；明确各单位对科技人员的知识更新、继续教育应承担的责任等。在明确区域创新体系内各创新主体法律义务的同时，对各主体的不作为制定明确具体的惩处措施，加强检查监督，用国家强制力确保法律的有效施行，从而促进区域创新体系建设。
（四）构建与其他法律体系协调统一的地方科技法规体系。地方科技法规体系既置身于国家科技法律体系之中，又置身于整个地方法规体系之中，因此，在保证地方科技法规之间相互协调的同时，一方面要与全国人大及其常委会和国务院的科技法律法规不抵触，另一方面又因为科技工作涉及到财政、教育、人事、经委、农委、国税、地税、工商、土地、规划等多家政府部门以及银行、企业等多方面主体，还必须与其他相关领域的上位法不抵触、同位法相协调，才能构建体系内部和与体系外部都协调统一的地方科技法规体系。
注释：
[1]马克思·韦伯. 论经济与社会中的法律[M] . 北京:中国大百科全书出版社,1998.
[2]高仁全等.四川省财政科技投入的现状、问题及对策.经济体制改革,2004,(4).
（作者单位：四川省人大常委会）
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