奉法者强则教育强
全国人大教科文卫委员会教育室副主任 卢干奇
一、教育法制是现代教育的重要标志
现代教育是指现代大工业生产基础之上的教育，即从18世纪工业革命开始到现在的教育。这一时期的根本特点是科学、技术和生产劳动相结合，促进生产力的高度发展，生产工艺的不断变革，尤其是20世纪50年代以来，以信息革命为中心的新技术革命不断改变着传统工业的面貌，促进社会各方面的变革，使社会日趋现代化。因此，现代化教育是和现代大生产、现代科技紧密相连的。
1．建立现代教育法制的历程。
教育的法律古已有之，但作为现代意义上的教育法律制度，则是从１９世纪初叶开始建立的，至今已有200年了。这200年的历程有以下5个阶段：
（一）19世纪初叶到19世纪60年代。这一时期现代生产力的发展产生出了现代工厂制度，同时使教育向现代化过渡，产生了现代意义上的教育立法。从19世纪初叶起，英、法、瑞士先后制定了一系列工厂法规，其中重要的条款都涉及到童工的教育问题，把初等教育宣布为劳动的必要条件。
（二）19世纪70年代至19世纪。这一时期是西方主要国家从自由资本主义向帝国主义过渡时期，也是教育法制的初创时期。1870年英国颁布了《初等教育法》（即“福斯特法”）。1872年德国制定了《普通学校法》。1881年法国颁了“费里教育法”。1872年和1879年，日本分别颁布了《学制》和《教育令》。这一时期教育立法的内容侧重于普及初等义务教育。
（三）20世纪初至第二次世界大战前。这一时期是西方主要国家完成从自由资本主义向帝国主义过渡的时期，教育立法有了较快的发展，有的国家初步建立了教育法律法规体系，促进了现代教育制度的形成。1902年英国颁布了“巴尔福尔法”，1918年颁布了“费舍教育法”。美国1917年颁布了“史密斯－休斯法案”，1940 年通过了《国防职业教育法》。1890年日本颁布了《教育敕令》。
（四）第二次世界大战后至80年代。这一时期是西方主要资本主义国家经济恢复和亚非拉国家独立振兴时期，全面加强教育法制建设，建立起比较完备的教育法律法规体系。英国率先颁布了《1944年教育法》（即“巴特勒教育法”），1959年－1968年又相继颁布了4个教育法律。法国颁布了“富尔法案”。日本1947年颁布了《教育基本法》，此后又颁布了《学校教育法》、《社会教育法》、《私立学校法》等。美国1958年通过了《国防教育法》，全面加强了联邦教育立法，到了70年代，形成了联邦与州两级较完备的成文法律体系。二战后，一些独立的亚非拉国家和地区开始重视教育立法，如墨西哥、朝鲜、韩国、菲律宾、泰国等都加强了教育法制建设。我国自1949年成立新中国后，立即着手制定了一大批有关教育的法规，奠定了我国社会主义教育制度的法律基础。
（五）20世纪80年代末至今。这一时期世界各国力图通过教育法制进一步推进教育的改革和发展，以把握21世纪在世界舞台上的主动权。英国颁布了《1988年教育改革法》。法国颁布了《教育指导法》。日本1990年颁布了《终身学习振兴法》。俄罗斯联邦1992年颁布了《俄罗斯联邦教育法》。美国1994年颁布了《2000年教育目标法》。印度尼西亚1989年颁布了《国家教育制度法》。我国教育立法虽然起步较晚，但进度较快。1980年，全国人大常委会制定第一部教育法律《学位条例》以来，至今共制定了7部教育法律，这个立法速度在世界教育立法史上是少有的。
2．教育法制产生的背景。
教育是促进社会进步的一个重要因素。在现代国家中，当教育问题关系到国家的根本利益时，国家领导者们皆求诸于法制，教育法制成了保证、巩固、促进和发展教育的一项基本措施。教育法制确立了现代教育制度，纵观世界近现代教育制度，实质上是在看一部近现代教育法制史。从世界各国教育法制的起点和进程看，西方发达国家起步较早，亚非拉国家起步较晚，这和一个国家政治、经济、文化、教育背景是密切相关的。但大家都不约而同地采用了法制手段来发展教育，说明了教育法制有它的历史必然性。
许多国家教育法制的建立背景有着共同之处。例如：
（一）教育法制是民主政治的必然要求。18世纪的洛克、孟德斯鸠和潘恩等一批思想家代表了资产阶级的进步思想，和资产阶级革命家一道宣传依法治国的思想，把矛头直指封建王权和神权，促进了资产阶级的成功和资本主义法制国家的逐步建立。资产阶级这种民主政治和依法治国的思想表现在教育上，就是教育立法中的教育机会均等、教育民主化的原则，这也是今天国际教育立法中普遍公认的原则。
（二）教育法制是现代社会化大生产和现代科技发展的必然要求。现代大工业生产和科学技术的迅速发展、资产阶级革命的成功，促进了西方主要发达国家的经济快速发展，他们要求教育与生产劳动相结合，要求现代教育普及化、大众化。二次大战后，许多国家的经济得到迅速恢复，尤其是进入60年代以来，“知识爆炸”时代的来临，新技术革命冲击着社会发展的各个方面。进入80年代以来，各国都考虑在未来的21世纪世界舞台上多一份主动权的问题，他们认识到，这一切都有赖于教育的迅速发展、教育质量的提高和公民学习的终身化。因此，各国都越来越重视法制对教育发展的强制作用。
（三）教育法制是市场经济体制的必然要求。市场经济离不开法制建设，这是世界各国实践经验的总结。现在世界上有100多个国家和地区实行市场经济体制，其中凡是运行效率较高的、搞得较成功的，都是法制国家。市场经济是靠自主的市场主体的契约连结起来的，为了保证这些契约的公正和得到遵守，就需要有完备的法律规范和保障。市场经济体制对教育体制的改革有着重大影响，依照市场经济价值规律、竞争规律、供求规律建立起来的法制形式，对教育的管理体制、招生和毕业生就业、筹措教育经费的体制、教师聘用制度等，都有着直接或间接的影响。政府对学校的管理，不再是直接的行政管理，而是运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段进行宏观管理。学校不再居为政府的附属地位，而是按照政事分开的原则，真正成为面向社会自主办学的法人实体，学校协调有序地运行，离不开契约和法制。
（四）教育法制是使复杂的现代教育活动有序化的必然要求。现代教育活动日益复杂是教育社会化的一个直接结果。资本主义社会以前的学校，规模小，制度不完善，个别教学和自学为主，没有统一的教学计划、教材和质量标准，组织不严密、不系统。现代社会广泛培养人才，扩大了公民受教育的机会，教育活动日益复杂化。复杂的教育活动要体现国家利益，不允许任何人违背它，学校的教育教学活动要有一定的行为方式和程序，一切人、财、物的管理和使用也要有一定的规格和使用规范，都需要教育法制。
3．现代教育法制的特点和历史经验。
教育法制之所以成为现代教育的重要标志，成为历史发展的必然趋势，是由法制自身的特点所决定的。法制具有稳定性、连续性，最能够集中体现统治阶级发展教育的整体利益和意志；法制具有严谨性、科学性，最能够反映教育运行和发展的客观规律；法制具有明确性、公开性，便于人民群众了解和掌握；法制具有平等性、公正性，任何人都不得因地位高低、权力大小、贫富差别和种族、信仰不同而受到优惠或歧视；法制具有规范性、权威性，它以国家的强制力作后盾，具有全体社会成员一体遵行的效力。
历史经验证明：奉法者强则教育强，奉法者弱则教育弱。
二、我国教育的发展需要法制保障
（一）我国的教育立法
自党的十一届三中全会以来，我国的中心工作由过去的“以阶段斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”的轨道上来，需要培养大量的社会主义建设人才和全面提高民族素质。为了促进教育的发展，我国从上世纪八十年代初就开始重视教育立法工作，至今已取得了明显的成效。1980年至2006年5月底，全国人大及其常委会已先后制定了《学位条例》、《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》等7部教育法律。其中，《教育法》是基本法律，规定了我国教育的基本问题；其他6部法律则是教育的专门法律，规定的是我国教育基本问题中的某一方面的重要问题。根据这7部法律的地位和所规范的内容，简要分述如下：
1、《教育法》，全国人民代表大会1995年制定。这部法律规定了我国教育基本问题的重要原则。主要内容有：我国发展教育的指导思想，教育在社会主义建设事业中的地位，国家的教育方针，教育基本制度、管理体制，学校设置的条件及其权利和义务，师生的权利和义务，教育和社会的关系，教育投入与条件保障，教育对外交流与合作。
2、《义务教育法》，全国人民代表大会1986年制定。这部法律规定了我国九年义务教育制度的基本规则。主要内容有：义务教育的任务，适龄儿童、少年接受义务教育的权利，国家、社会、学校、家庭在义务教育中的责任，义务教育经费的来源、师资保障。2006年，全国人大常委会修订了《义务教育法》。
3、《职业教育法》，全国人大常委会1996年制定。这部法律规定了我国职业教育制度的基本规则。主要内容有：职业教育在我国教育事业中的地位，国家发展职业教育的基本方针，职业教育的基本任务、体系，政府发展职业教育的责任，职业教育的行政管理体制，行业组织和企业、事业组织实施职业教育的义务，职业教育的保障条件。
4、《高等教育法》，1998年全国人大常委会制定。这部法律规定了我国高等教育制度的基本规则。主要内容有：高等教育事业发展的指导思想和方针，高等教育的任务、办学体制，公民接受高等教育的权利，高等教育宏观管理体制、教育制度，高等学校的设立、组织和活动，师生的权利和义务，投入和条件保障。
5、《学位条例》，1980年全国人大常委会制定。这部法律规定了我国学位制度的基本规则。主要内容有：学位的分级，授予学位的条件，国家学位委员会的设立，学位授予的机构和方式。
6、《教师法》，全国人大常委会1993年制定。这部法律规定了我国教师队伍建设和保障教师合法权益的重要规则。主要内容有：教师职业的社会属性，教师的地位和职责，政府建设教师队伍和保障教师合法权益的职责，教师的权利和义务、资格和任用、培养和培训、考核、待遇、奖励。
7、《民办教育促进法》，全国人大常委会2002年制定。这部法律规定了我国促进和规范民办教育发展的重要规则。主要内容有：民办教育事业的性质，国家发展民办教育的方针，民办学校的法律地位，民办教育的行政管理体制，民办学校的设立、组织与活动、教师与受教育者、资产与财务管理，政府对民办教育的管理与监督、扶持与奖励，民办学校的变更与终止。
近20多年来，全国人大及其常委会除制定了以上7部教育法律之外，和教育有关的法律还制定了《国家通用语言文字法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等。国务院制定了10多项教育行政法规，如：《扫除文盲工作条例》、《幼儿园管理条例》。各地人大出台的地方性教育法规已有100多项，其中不仅有执行国家教育法律的实施细则，如《义务教育法实施细则》、《教师法实施细则》，还有开创性的地方性法规，如《义务教育投入条例》、《校园校舍保护条例》。国务院教育等行政部门制定了200多项教育规章，地方政府也制定了大量的教育规章。
从以上可以看出，我国已形成了由教育法律、行政法规、地方性法规、部门规章组成的教育法律体系的框架，为我国的依法治教奠定了重要的基础。我国教育从过去的无法可依，到今天有法可依，是个历史性的进步。
（二）我国教育的普法、执法、司法
为了实施教育法律、法规，政府教育部门、司法部门及其他有关部门结合全民普法活动，广泛开展了教育普法工作。教育法律知识得到普及，全社会的教育法律意识进一步树立，行政机关知道应该依法行政，广大学校、师生和家长知道应该依法维护自己的合法权益，明确了自己应尽的义务。
教育行政执法工作已步入正轨。我们已有了一支教育法制工作队伍，教育部和省级教育行政部门设立了教育法制处或法规处这样的综合协调部门，教育部门内的各业务处室也都在履行自己的执法职责。随着国家《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》的出台，强化了行政部门依法治教、依法行政的意识，教育执法制度逐步完善。有的省在国家每出台一部法律之后，人大或政府都要根据该法的内容，将执法职责细化后分解到教育、计划、财政、人事、税务、审计等有关部门，分工负责，任务明确，便于法律的落实。教育行政复议已成为教育行政部门一项很重要的工作。以教育督导检查为主要内容的教育行政执法工作也取得了巨大成绩。近10多年来，全国大型的教育督导检查就搞过几次。如上世纪90年代初，国务院教育等有关部门进行的教育督导检查，曾检查了29个省份；90年代中期的一次督导检查，又检查10多个省份。教育行政执法工作正朝着规范化、制度化的方向发展。
在提高全社会教育法律意识的基础上，学校和师生知道用法律维护自己的合法权益，将一些教育案件，如学校的财产或者教师的合法权益被侵犯等案件，起诉到司法机关，有的教育案件已起诉到省高级人民法院乃至最高人民法院。司法机关依法受理了这些案件，有些已依法作出了判决。
（三）我国的教育法律监督
我国对教育法律执法情况的监督，不管是权力监督，还是民主监督，都取得了明显成效。
我国对教育法律实施情况的权力监督，主要是通过各级人大及其常委会进行的，监督的主要对象是同级政府，监督的主要形式是执法检查和听取审议专题工作汇报。全国人大常委会十分重视教育执法检查工作，如1996年检查《教育法》的执行情况、1999年和2004年检查《义务教育法》的执行情况，每次检查后都将检查意见反馈给国务院，国务院就整改情况和整改计划依法如期向全国人大常委会进行了答复。常委会这三次教育执法检查，影响都比较大。各级人大教科文卫委员会在协助常委会进行教育法律监督方面，也做了大量工作。全国人大教科文卫委员会从1986年开始，就检查《义务教育法》等教育法律的执法情况。地方人大对教育法律的执法检查也很重视并进行过多次检查。很多地方的同志都说，这些年来，执法效果最好的是《义务教育法》，重要原因之一就在于各级人大从上到上对这部法律的执法检查抓得紧、抓得实。
我国教育法律监督，除了各级人大执法检查这种权力监督之外，还有民主监督。例如：全国政协、民主党派、全国教育工会、中国残疾人联合会以及新闻媒体，他们通过检查或者调查等形式，也对教育法律执行情况进行监督，针对教育执法中的一些突出问题向国家有关部门提出建议，有些报告已受到中共中央、全国人大、国务院或国家有关部门的重视，并进行了认真研究和整改。
（四）我国教育法制建设取得的成效
我国教育法制建设时间虽不长，但成效是明显的。主要有以下几个方面：
1、确立了教育优先发展的战略地位。正确处理教育同政治、经济、社会发展的关系，确定教育在社会主义建设全局中的地位，促进教育事业的健康发展，是贯穿于每一部教育法律的重要原则，也是实施教育法律所取得的重大成果。《教育法》的颁布，确立了“教育是社会主义建设的基础，国家保障教育事业优先发展”的战略地位，明确了教育与社会主义建设全局的关系，规定了教育经费应达到“两个比例”、“三个增长”，建立了以政府财政投入为主、多渠道筹措为辅的教育经费投入体制，增强了国家和社会对教育的投入力度，促进了教育的优先发展。《义务教育法》启动了国家九年制义务教育工程，加快了基础教育发展的步伐。到2004年底，全国普及九年义务教育人口覆盖率已达到93.6％，这个覆盖率在世界上九个人口大国中名列前茅。我国义务教育近20年的发展所达到的覆盖率，相当于许多发达国家几十年乃至上百年所达到的水平。没有《义务教育法》的实施，我国基础教育是不可能发展到现在的规模和普及水平。《职业教育法》确立了我国职业教育制度，加快了我国职业教育发展的步伐，促进了教育体系结构中职业教育和普通教育比例的合理调整。《高等教育法》促进了高等教育的发展，1999年以来，我国高校每年平均扩大招生几十万人，目前高等教育毛入学率达到21%，已实现高等教育大众化的水平。高等教育体制改革进一步深化，高校数量减少，规模扩大，教育质量和办学效益都得到较大提高，教育资源得到更加合理的利用。《学位条例》促使拨乱反正之后我国高等教育特别是研究生教育迅速恢复，为研究生教育的发展奠定了的基础。《教师法》提高了教师的社会地位，改善了教师的工作条件和生活条件，调动了教师工作积极性，教师的学历合格率以及整体素质有了较大提高，使教师职业正在成为全社会令人羡慕的职业。《民办教育促进法》的颁布促进了民办教育的发展。法律颁布前，2002年，我国只有6万多所民办学校和民办教育机构，到2004年底，已发展到7.85万所。民办学校的办学进一步规范化，质量进一步提高。
2、确立了一系列重要的教育制度。教育法律确立了国家的教育方针，发展教育事业的指导思想，保障公民享有平等受教育的权利等基本原则，反映了我国教育的社会主义方向和本质要求。我国依法实施了学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度，义务教育制度、职业教育制度、成人教育制度，教育考试制度、学业证书制度、学位制度，教育督导制度、学校评估制度等教育基本制度。明确了我国基础教育、职业教育、高等教育的管理体制、教育经费投入体制，中央与地方在管理事业中的职责与权限。确立了各类教育活动主体的行为规范及权利和义务。教育法制促使在教育各个重要环节上都形成了较为完整的制度和规范。确立了民办教育与公办教育同等的法律地位。
3、树立了全社会尊师重教的风尚。教育法律法规的相继实施，促使全社会对教育的关注和重视。特别是《教育法》颁布后，各省、自治区、直辖市的主要领导都发表了学习《教育法》、依法保障教育改革和发展的文章和讲话，全社会对教育更加关注。有关部门和领导同志开始具有了履行法律义务的自觉性和责任感，许多地方增加教育投入，努力为教育办实事，已成为政府工作的重要内容。保障教育优先发展，在全社会已成为共识。家长应送适龄子女接受义务教育已成为家喻户晓的观念。教师的社会地位和待遇有了很大提高，尊师重教的社会风尚正在形成。发展教育已不是教育部门一家的事，已成为全党、全社会共同参与的一件大事。
4、改进了教育管理的方式。教育法制有力地改变了各级政府及其教育等有关部门的工作观念，大家开始意识到依法行政、依法治教的重要性，对教育管理由过去的单纯依靠行政手段转到现在依靠法律手段，教育管理方式正在朝着科学化、民主化的方向发展。
（五）我国教育法制建设任重而道远
我们在看到教育法制建设取得巨大成绩的同时，也应当看到还存在许多问题。党的十六大提出，我国要全面建设小康社会，教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有先导性全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位。按照依法治国和科教兴国的要求来衡量教育法制建设，还有相当大的差距。现在虽然有法可依，但法律体系尚不完善。有法不依、执法不严、违法不究的现象还大量存在，有的甚至是很严重，有些是政府及有关部门有法不依。造成这些问题的原因是多方面的，有法律意识不强、执法队伍不健全、行政部门有些同志执法的自觉性和水平不高方面的问题，也有现行体制有不适应法制要求的地方、监督不力方面的问题，这些问题都需要我们认真加以解决。我们要建立一个教育法制化的国家，还不是一朝一夕的事，我们要认识到面临任务的长期性和艰巨性。
今后一个时期，教育法制建设要重点抓好以下几方面工作：
1．教育法律体系尚需健全和完善。（１）我们现在教育法律、法规体系虽然大致齐备，但随着教育事业的发展和教育体制改革的逐步深化，尚需在仔细论证的基础上，根据实际需要，补充制定一定的、全国性的配套教育法律，如《教育经费投入法》、《学校法》、《考试法》，或把现有教育法规上升为法律。（２）已有的教育法律需要修订，以适应变化了的形势。如《教育法》、《学位条例》、《教师法》、《高等教育法》。要审核现有的法规、规章，努力保持和法律的协调性、衔接性，使下位法与上位法不抵触。改革开放早期制定的一批法规、规章，尤其是长期以暂行条例、暂行规定名义发布的法规、规章，更应抓紧审核、修订。（３）为使已颁布的全国性的教育法律具有可操作性，尚需政府和教育行政部门及时补充制定必要的法规、规章或者法律的实施细则，使之具体化。（４）在与全国性的法律、法规不抵触的前提下，应鼓励地方人大、政府因地制宜制定更多的地方性法规或规章。
2．教育法制观念尚需进一步加强。要通过教育法制宣传普及工作加强全社会的教育法制观念，首先要从立法机关、各级政府及其执法部门做起，从领导同志做起，要学法、知法，发指示、作决定要符合法律法规的内容与原则。执法部门应当维护法律和法规的严肃性和统一性，对法律、法规有意见应按法定程序提出，但法律、法规未作修改之前必须严格遵守，执法不能随个人或部门好恶而行。教育法律、法规的实施，有赖于有关部门的协同配合、共同努力，不能把实施教育法律、法规仅仅看作是教育部门的事情。
3．法规、规章和政策要和法律相配套。法律规定的内容，一般是教育领域的重大原则问题。为了便于对法律的操作，有些法律规定需要通过制定行政法规或者规章进一步细化。法规和规章要和法律精神相一致，原有规定与法律不一致的，应当进行调整。例如，保障义务教育办学经费，是政府应当依法履行的义务，但近年来，农村义务教育办学经费严重不足，出现大面积拖欠教师工资的现象，其中重要原因，是教育管理体制和经费保障体制与法律规定不配套，应当根据法律规定进行调整。我国地域辽阔，情况各异，地方上也需要根据国家的教育法律和当地实际情况制定地方性法规或者规章。
4．改进监督方式和手段。各级人大对政府教育法律的执行情况进行检查已经有过多次了，但为了进一步增强监督力度，需要改进监督方式和手段。例如，应当强化问责制，加大对违法主体的处罚力度
现代教育是指现代大工业生产基础之上的教育，即从18世纪工业革命开始到现在的教育。这一时期的根本特点是科学、技术和生产劳动相结合，促进生产力的高度发展，生产工艺的不断变革，尤其是20世纪50年代以来，以信息革命为中心的新技术革命不断改变着传统工业的面貌，促进社会各方面的变革，使社会日趋现代化。因此，现代化教育是和现代大生产、现代科技紧密相连的。
1．建立现代教育法制的历程。
教育的法律古已有之，但作为现代意义上的教育法律制度，则是从１９世纪初叶开始建立的，至今已有200年了。这200年的历程有以下5个阶段：
（一）19世纪初叶到19世纪60年代。这一时期现代生产力的发展产生出了现代工厂制度，同时使教育向现代化过渡，产生了现代意义上的教育立法。从19世纪初叶起，英、法、瑞士先后制定了一系列工厂法规，其中重要的条款都涉及到童工的教育问题，把初等教育宣布为劳动的必要条件。
（二）19世纪70年代至19世纪。这一时期是西方主要国家从自由资本主义向帝国主义过渡时期，也是教育法制的初创时期。1870年英国颁布了《初等教育法》（即“福斯特法”）。1872年德国制定了《普通学校法》。1881年法国颁了“费里教育法”。1872年和1879年，日本分别颁布了《学制》和《教育令》。这一时期教育立法的内容侧重于普及初等义务教育。
（三）20世纪初至第二次世界大战前。这一时期是西方主要国家完成从自由资本主义向帝国主义过渡的时期，教育立法有了较快的发展，有的国家初步建立了教育法律法规体系，促进了现代教育制度的形成。1902年英国颁布了“巴尔福尔法”，1918年颁布了“费舍教育法”。美国1917年颁布了“史密斯－休斯法案”，1940 年通过了《国防职业教育法》。1890年日本颁布了《教育敕令》。
（四）第二次世界大战后至80年代。这一时期是西方主要资本主义国家经济恢复和亚非拉国家独立振兴时期，全面加强教育法制建设，建立起比较完备的教育法律法规体系。英国率先颁布了《1944年教育法》（即“巴特勒教育法”），1959年－1968年又相继颁布了4个教育法律。法国颁布了“富尔法案”。日本1947年颁布了《教育基本法》，此后又颁布了《学校教育法》、《社会教育法》、《私立学校法》等。美国1958年通过了《国防教育法》，全面加强了联邦教育立法，到了70年代，形成了联邦与州两级较完备的成文法律体系。二战后，一些独立的亚非拉国家和地区开始重视教育立法，如墨西哥、朝鲜、韩国、菲律宾、泰国等都加强了教育法制建设。我国自1949年成立新中国后，立即着手制定了一大批有关教育的法规，奠定了我国社会主义教育制度的法律基础。
（五）20世纪80年代末至今。这一时期世界各国力图通过教育法制进一步推进教育的改革和发展，以把握21世纪在世界舞台上的主动权。英国颁布了《1988年教育改革法》。法国颁布了《教育指导法》。日本1990年颁布了《终身学习振兴法》。俄罗斯联邦1992年颁布了《俄罗斯联邦教育法》。美国1994年颁布了《2000年教育目标法》。印度尼西亚1989年颁布了《国家教育制度法》。我国教育立法虽然起步较晚，但进度较快。1980年，全国人大常委会制定第一部教育法律《学位条例》以来，至今共制定了7部教育法律，这个立法速度在世界教育立法史上是少有的。
2．教育法制产生的背景。
教育是促进社会进步的一个重要因素。在现代国家中，当教育问题关系到国家的根本利益时，国家领导者们皆求诸于法制，教育法制成了保证、巩固、促进和发展教育的一项基本措施。教育法制确立了现代教育制度，纵观世界近现代教育制度，实质上是在看一部近现代教育法制史。从世界各国教育法制的起点和进程看，西方发达国家起步较早，亚非拉国家起步较晚，这和一个国家政治、经济、文化、教育背景是密切相关的。但大家都不约而同地采用了法制手段来发展教育，说明了教育法制有它的历史必然性。
许多国家教育法制的建立背景有着共同之处。例如：
（一）教育法制是民主政治的必然要求。18世纪的洛克、孟德斯鸠和潘恩等一批思想家代表了资产阶级的进步思想，和资产阶级革命家一道宣传依法治国的思想，把矛头直指封建王权和神权，促进了资产阶级的成功和资本主义法制国家的逐步建立。资产阶级这种民主政治和依法治国的思想表现在教育上，就是教育立法中的教育机会均等、教育民主化的原则，这也是今天国际教育立法中普遍公认的原则。
（二）教育法制是现代社会化大生产和现代科技发展的必然要求。现代大工业生产和科学技术的迅速发展、资产阶级革命的成功，促进了西方主要发达国家的经济快速发展，他们要求教育与生产劳动相结合，要求现代教育普及化、大众化。二次大战后，许多国家的经济得到迅速恢复，尤其是进入60年代以来，“知识爆炸”时代的来临，新技术革命冲击着社会发展的各个方面。进入80年代以来，各国都考虑在未来的21世纪世界舞台上多一份主动权的问题，他们认识到，这一切都有赖于教育的迅速发展、教育质量的提高和公民学习的终身化。因此，各国都越来越重视法制对教育发展的强制作用。
（三）教育法制是市场经济体制的必然要求。市场经济离不开法制建设，这是世界各国实践经验的总结。现在世界上有100多个国家和地区实行市场经济体制，其中凡是运行效率较高的、搞得较成功的，都是法制国家。市场经济是靠自主的市场主体的契约连结起来的，为了保证这些契约的公正和得到遵守，就需要有完备的法律规范和保障。市场经济体制对教育体制的改革有着重大影响，依照市场经济价值规律、竞争规律、供求规律建立起来的法制形式，对教育的管理体制、招生和毕业生就业、筹措教育经费的体制、教师聘用制度等，都有着直接或间接的影响。政府对学校的管理，不再是直接的行政管理，而是运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段进行宏观管理。学校不再居为政府的附属地位，而是按照政事分开的原则，真正成为面向社会自主办学的法人实体，学校协调有序地运行，离不开契约和法制。
（四）教育法制是使复杂的现代教育活动有序化的必然要求。现代教育活动日益复杂是教育社会化的一个直接结果。资本主义社会以前的学校，规模小，制度不完善，个别教学和自学为主，没有统一的教学计划、教材和质量标准，组织不严密、不系统。现代社会广泛培养人才，扩大了公民受教育的机会，教育活动日益复杂化。复杂的教育活动要体现国家利益，不允许任何人违背它，学校的教育教学活动要有一定的行为方式和程序，一切人、财、物的管理和使用也要有一定的规格和使用规范，都需要教育法制。
3．现代教育法制的特点和历史经验。
教育法制之所以成为现代教育的重要标志，成为历史发展的必然趋势，是由法制自身的特点所决定的。法制具有稳定性、连续性，最能够集中体现统治阶级发展教育的整体利益和意志；法制具有严谨性、科学性，最能够反映教育运行和发展的客观规律；法制具有明确性、公开性，便于人民群众了解和掌握；法制具有平等性、公正性，任何人都不得因地位高低、权力大小、贫富差别和种族、信仰不同而受到优惠或歧视；法制具有规范性、权威性，它以国家的强制力作后盾，具有全体社会成员一体遵行的效力。
历史经验证明：奉法者强则教育强，奉法者弱则教育弱。
二、我国教育的发展需要法制保障
（一）我国的教育立法
自党的十一届三中全会以来，我国的中心工作由过去的“以阶段斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”的轨道上来，需要培养大量的社会主义建设人才和全面提高民族素质。为了促进教育的发展，我国从上世纪八十年代初就开始重视教育立法工作，至今已取得了明显的成效。1980年至2006年5月底，全国人大及其常委会已先后制定了《学位条例》、《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》等7部教育法律。其中，《教育法》是基本法律，规定了我国教育的基本问题；其他6部法律则是教育的专门法律，规定的是我国教育基本问题中的某一方面的重要问题。根据这7部法律的地位和所规范的内容，简要分述如下：
1、《教育法》，全国人民代表大会1995年制定。这部法律规定了我国教育基本问题的重要原则。主要内容有：我国发展教育的指导思想，教育在社会主义建设事业中的地位，国家的教育方针，教育基本制度、管理体制，学校设置的条件及其权利和义务，师生的权利和义务，教育和社会的关系，教育投入与条件保障，教育对外交流与合作。
2、《义务教育法》，全国人民代表大会1986年制定。这部法律规定了我国九年义务教育制度的基本规则。主要内容有：义务教育的任务，适龄儿童、少年接受义务教育的权利，国家、社会、学校、家庭在义务教育中的责任，义务教育经费的来源、师资保障。2006年，全国人大常委会修订了《义务教育法》。
3、《职业教育法》，全国人大常委会1996年制定。这部法律规定了我国职业教育制度的基本规则。主要内容有：职业教育在我国教育事业中的地位，国家发展职业教育的基本方针，职业教育的基本任务、体系，政府发展职业教育的责任，职业教育的行政管理体制，行业组织和企业、事业组织实施职业教育的义务，职业教育的保障条件。
4、《高等教育法》，1998年全国人大常委会制定。这部法律规定了我国高等教育制度的基本规则。主要内容有：高等教育事业发展的指导思想和方针，高等教育的任务、办学体制，公民接受高等教育的权利，高等教育宏观管理体制、教育制度，高等学校的设立、组织和活动，师生的权利和义务，投入和条件保障。
5、《学位条例》，1980年全国人大常委会制定。这部法律规定了我国学位制度的基本规则。主要内容有：学位的分级，授予学位的条件，国家学位委员会的设立，学位授予的机构和方式。
6、《教师法》，全国人大常委会1993年制定。这部法律规定了我国教师队伍建设和保障教师合法权益的重要规则。主要内容有：教师职业的社会属性，教师的地位和职责，政府建设教师队伍和保障教师合法权益的职责，教师的权利和义务、资格和任用、培养和培训、考核、待遇、奖励。
7、《民办教育促进法》，全国人大常委会2002年制定。这部法律规定了我国促进和规范民办教育发展的重要规则。主要内容有：民办教育事业的性质，国家发展民办教育的方针，民办学校的法律地位，民办教育的行政管理体制，民办学校的设立、组织与活动、教师与受教育者、资产与财务管理，政府对民办教育的管理与监督、扶持与奖励，民办学校的变更与终止。
近20多年来，全国人大及其常委会除制定了以上7部教育法律之外，和教育有关的法律还制定了《国家通用语言文字法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等。国务院制定了10多项教育行政法规，如：《扫除文盲工作条例》、《幼儿园管理条例》。各地人大出台的地方性教育法规已有100多项，其中不仅有执行国家教育法律的实施细则，如《义务教育法实施细则》、《教师法实施细则》，还有开创性的地方性法规，如《义务教育投入条例》、《校园校舍保护条例》。国务院教育等行政部门制定了200多项教育规章，地方政府也制定了大量的教育规章。
从以上可以看出，我国已形成了由教育法律、行政法规、地方性法规、部门规章组成的教育法律体系的框架，为我国的依法治教奠定了重要的基础。我国教育从过去的无法可依，到今天有法可依，是个历史性的进步。
（二）我国教育的普法、执法、司法
为了实施教育法律、法规，政府教育部门、司法部门及其他有关部门结合全民普法活动，广泛开展了教育普法工作。教育法律知识得到普及，全社会的教育法律意识进一步树立，行政机关知道应该依法行政，广大学校、师生和家长知道应该依法维护自己的合法权益，明确了自己应尽的义务。
教育行政执法工作已步入正轨。我们已有了一支教育法制工作队伍，教育部和省级教育行政部门设立了教育法制处或法规处这样的综合协调部门，教育部门内的各业务处室也都在履行自己的执法职责。随着国家《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》的出台，强化了行政部门依法治教、依法行政的意识，教育执法制度逐步完善。有的省在国家每出台一部法律之后，人大或政府都要根据该法的内容，将执法职责细化后分解到教育、计划、财政、人事、税务、审计等有关部门，分工负责，任务明确，便于法律的落实。教育行政复议已成为教育行政部门一项很重要的工作。以教育督导检查为主要内容的教育行政执法工作也取得了巨大成绩。近10多年来，全国大型的教育督导检查就搞过几次。如上世纪90年代初，国务院教育等有关部门进行的教育督导检查，曾检查了29个省份；90年代中期的一次督导检查，又检查10多个省份。教育行政执法工作正朝着规范化、制度化的方向发展。
在提高全社会教育法律意识的基础上，学校和师生知道用法律维护自己的合法权益，将一些教育案件，如学校的财产或者教师的合法权益被侵犯等案件，起诉到司法机关，有的教育案件已起诉到省高级人民法院乃至最高人民法院。司法机关依法受理了这些案件，有些已依法作出了判决。
（三）我国的教育法律监督
我国对教育法律执法情况的监督，不管是权力监督，还是民主监督，都取得了明显成效。
我国对教育法律实施情况的权力监督，主要是通过各级人大及其常委会进行的，监督的主要对象是同级政府，监督的主要形式是执法检查和听取审议专题工作汇报。全国人大常委会十分重视教育执法检查工作，如1996年检查《教育法》的执行情况、1999年和2004年检查《义务教育法》的执行情况，每次检查后都将检查意见反馈给国务院，国务院就整改情况和整改计划依法如期向全国人大常委会进行了答复。常委会这三次教育执法检查，影响都比较大。各级人大教科文卫委员会在协助常委会进行教育法律监督方面，也做了大量工作。全国人大教科文卫委员会从1986年开始，就检查《义务教育法》等教育法律的执法情况。地方人大对教育法律的执法检查也很重视并进行过多次检查。很多地方的同志都说，这些年来，执法效果最好的是《义务教育法》，重要原因之一就在于各级人大从上到上对这部法律的执法检查抓得紧、抓得实。
我国教育法律监督，除了各级人大执法检查这种权力监督之外，还有民主监督。例如：全国政协、民主党派、全国教育工会、中国残疾人联合会以及新闻媒体，他们通过检查或者调查等形式，也对教育法律执行情况进行监督，针对教育执法中的一些突出问题向国家有关部门提出建议，有些报告已受到中共中央、全国人大、国务院或国家有关部门的重视，并进行了认真研究和整改。
（四）我国教育法制建设取得的成效
我国教育法制建设时间虽不长，但成效是明显的。主要有以下几个方面：
1、确立了教育优先发展的战略地位。正确处理教育同政治、经济、社会发展的关系，确定教育在社会主义建设全局中的地位，促进教育事业的健康发展，是贯穿于每一部教育法律的重要原则，也是实施教育法律所取得的重大成果。《教育法》的颁布，确立了“教育是社会主义建设的基础，国家保障教育事业优先发展”的战略地位，明确了教育与社会主义建设全局的关系，规定了教育经费应达到“两个比例”、“三个增长”，建立了以政府财政投入为主、多渠道筹措为辅的教育经费投入体制，增强了国家和社会对教育的投入力度，促进了教育的优先发展。《义务教育法》启动了国家九年制义务教育工程，加快了基础教育发展的步伐。到2004年底，全国普及九年义务教育人口覆盖率已达到93.6％，这个覆盖率在世界上九个人口大国中名列前茅。我国义务教育近20年的发展所达到的覆盖率，相当于许多发达国家几十年乃至上百年所达到的水平。没有《义务教育法》的实施，我国基础教育是不可能发展到现在的规模和普及水平。《职业教育法》确立了我国职业教育制度，加快了我国职业教育发展的步伐，促进了教育体系结构中职业教育和普通教育比例的合理调整。《高等教育法》促进了高等教育的发展，1999年以来，我国高校每年平均扩大招生几十万人，目前高等教育毛入学率达到21%，已实现高等教育大众化的水平。高等教育体制改革进一步深化，高校数量减少，规模扩大，教育质量和办学效益都得到较大提高，教育资源得到更加合理的利用。《学位条例》促使拨乱反正之后我国高等教育特别是研究生教育迅速恢复，为研究生教育的发展奠定了的基础。《教师法》提高了教师的社会地位，改善了教师的工作条件和生活条件，调动了教师工作积极性，教师的学历合格率以及整体素质有了较大提高，使教师职业正在成为全社会令人羡慕的职业。《民办教育促进法》的颁布促进了民办教育的发展。法律颁布前，2002年，我国只有6万多所民办学校和民办教育机构，到2004年底，已发展到7.85万所。民办学校的办学进一步规范化，质量进一步提高。
2、确立了一系列重要的教育制度。教育法律确立了国家的教育方针，发展教育事业的指导思想，保障公民享有平等受教育的权利等基本原则，反映了我国教育的社会主义方向和本质要求。我国依法实施了学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度，义务教育制度、职业教育制度、成人教育制度，教育考试制度、学业证书制度、学位制度，教育督导制度、学校评估制度等教育基本制度。明确了我国基础教育、职业教育、高等教育的管理体制、教育经费投入体制，中央与地方在管理事业中的职责与权限。确立了各类教育活动主体的行为规范及权利和义务。教育法制促使在教育各个重要环节上都形成了较为完整的制度和规范。确立了民办教育与公办教育同等的法律地位。
3、树立了全社会尊师重教的风尚。教育法律法规的相继实施，促使全社会对教育的关注和重视。特别是《教育法》颁布后，各省、自治区、直辖市的主要领导都发表了学习《教育法》、依法保障教育改革和发展的文章和讲话，全社会对教育更加关注。有关部门和领导同志开始具有了履行法律义务的自觉性和责任感，许多地方增加教育投入，努力为教育办实事，已成为政府工作的重要内容。保障教育优先发展，在全社会已成为共识。家长应送适龄子女接受义务教育已成为家喻户晓的观念。教师的社会地位和待遇有了很大提高，尊师重教的社会风尚正在形成。发展教育已不是教育部门一家的事，已成为全党、全社会共同参与的一件大事。
4、改进了教育管理的方式。教育法制有力地改变了各级政府及其教育等有关部门的工作观念，大家开始意识到依法行政、依法治教的重要性，对教育管理由过去的单纯依靠行政手段转到现在依靠法律手段，教育管理方式正在朝着科学化、民主化的方向发展。
（五）我国教育法制建设任重而道远
我们在看到教育法制建设取得巨大成绩的同时，也应当看到还存在许多问题。党的十六大提出，我国要全面建设小康社会，教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有先导性全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位。按照依法治国和科教兴国的要求来衡量教育法制建设，还有相当大的差距。现在虽然有法可依，但法律体系尚不完善。有法不依、执法不严、违法不究的现象还大量存在，有的甚至是很严重，有些是政府及有关部门有法不依。造成这些问题的原因是多方面的，有法律意识不强、执法队伍不健全、行政部门有些同志执法的自觉性和水平不高方面的问题，也有现行体制有不适应法制要求的地方、监督不力方面的问题，这些问题都需要我们认真加以解决。我们要建立一个教育法制化的国家，还不是一朝一夕的事，我们要认识到面临任务的长期性和艰巨性。
今后一个时期，教育法制建设要重点抓好以下几方面工作：
1．教育法律体系尚需健全和完善。（１）我们现在教育法律、法规体系虽然大致齐备，但随着教育事业的发展和教育体制改革的逐步深化，尚需在仔细论证的基础上，根据实际需要，补充制定一定的、全国性的配套教育法律，如《教育经费投入法》、《学校法》、《考试法》，或把现有教育法规上升为法律。（２）已有的教育法律需要修订，以适应变化了的形势。如《教育法》、《学位条例》、《教师法》、《高等教育法》。要审核现有的法规、规章，努力保持和法律的协调性、衔接性，使下位法与上位法不抵触。改革开放早期制定的一批法规、规章，尤其是长期以暂行条例、暂行规定名义发布的法规、规章，更应抓紧审核、修订。（３）为使已颁布的全国性的教育法律具有可操作性，尚需政府和教育行政部门及时补充制定必要的法规、规章或者法律的实施细则，使之具体化。（４）在与全国性的法律、法规不抵触的前提下，应鼓励地方人大、政府因地制宜制定更多的地方性法规或规章。
2．教育法制观念尚需进一步加强。要通过教育法制宣传普及工作加强全社会的教育法制观念，首先要从立法机关、各级政府及其执法部门做起，从领导同志做起，要学法、知法，发指示、作决定要符合法律法规的内容与原则。执法部门应当维护法律和法规的严肃性和统一性，对法律、法规有意见应按法定程序提出，但法律、法规未作修改之前必须严格遵守，执法不能随个人或部门好恶而行。教育法律、法规的实施，有赖于有关部门的协同配合、共同努力，不能把实施教育法律、法规仅仅看作是教育部门的事情。
3．法规、规章和政策要和法律相配套。法律规定的内容，一般是教育领域的重大原则问题。为了便于对法律的操作，有些法律规定需要通过制定行政法规或者规章进一步细化。法规和规章要和法律精神相一致，原有规定与法律不一致的，应当进行调整。例如，保障义务教育办学经费，是政府应当依法履行的义务，但近年来，农村义务教育办学经费严重不足，出现大面积拖欠教师工资的现象，其中重要原因，是教育管理体制和经费保障体制与法律规定不配套，应当根据法律规定进行调整。我国地域辽阔，情况各异，地方上也需要根据国家的教育法律和当地实际情况制定地方性法规或者规章。
4．改进监督方式和手段。各级人大对政府教育法律的执行情况进行检查已经有过多次了，但为了进一步增强监督力度，需要改进监督方式和手段。例如，应当强化问责制，加大对违法主体的处罚力度
编 辑： 系统管理员
责 编： 苏大城
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