加快精神卫生立法进程 依法管理中国精神卫生工作

　　今年10月10日是第十五个世界精神卫生日。目前，精神卫生问题既是全球性的重大公共卫生问题，也是较为突出的社会问题。由于大多数的精神障碍至今病因和发病机理不明，缺乏有针对性的防治手段，一旦患病治愈率低、病残率高。部分患者还可能因病出现难以预料的自杀、自伤或伤人毁物等行为，不仅对患者本人及其家庭造成沉重负担，对社会也具有潜在的危害性。据国家卫生部发布的最新统计数字，我国目前共有各类精神疾病患者1600万人，其中每年死于自杀的约25万人。
　　抓紧出台精神卫生法，依法管理精神卫生事业，是近年来全国人大代表和社会各界的强烈呼声。在今年3月份召开的十届全国人大第四次会议上，来自江苏代表团的一份代表议案中写到：“随着我国经济的快速发展，现实社会中人们面对的心理压力日益增大，严重精神疾病患病率呈上升趋势。加强精神卫生工作，做好精神疾病的防治，关系到人民群众的身心健康和社会的繁荣稳定，对保障我国经济社会全面、协调和持续发展具有重要意义。建议国家尽快出台精神卫生法，依法规范精神卫生工作，促进人们的精神健康，保障精神障碍者的合法权益。”
        本文拟对制定精神卫生法的必要性和可行性等做一个概括性评价。
        
        一、精神卫生法的立法必要性  
　　（一）精神疾病发病形势严重，呼唤法律的出台。据世界卫生组织（WHO）统计，全球目前至少有5亿人存在各种精神心理问题，约占世界总人口的10％；每年有100万人死于自杀；精神疾病占全球疾病负担的11%。
        精神疾患是一类严重威胁人民健康的疾病，目前我国的精神疾病形势比较严峻。精神疾病在我国疾病总负担中排名首位，已超过心脑血管、呼吸系统及恶性肿瘤等疾患，约占疾病总负担的20％。我国正处于社会转型期，由于社会变革、各种社会矛盾增多，竞争压力加大，人口和家庭结构变化明显，工作生活节奏加快以及其它社会因素的影响，严重精神疾病患病率呈上升趋势。社会性因素导致儿童的行为问题、大中学生的心理卫生问题、老年期精神障碍、酒依赖、麻醉药品滥用等问题明显增多。国内各类精神病的总患病率已由50年代的2．7‰升至目前的13．47‰。每年因精神障碍导致的劳动力丧失、家庭关系破裂、暴力行为的发生都令我们触目惊心，新闻媒体上也不断有关于精神病患者伤人毁物的报道。另一方面，由于社会上对精神卫生的认识不足，对患者缺乏应有的理解和同情，偏见与歧视现象比较严重，精神疾病患者得不到理解和及时有效的治疗，精神病人的生活、工作、学业得不到应有的照顾。因此，精神障碍对个人的生活和工作、家庭的安宁、社会的稳定都造成了极大的危害。
        而与此同时，中国精神卫生立法明显滞后。虽然1980年以来一些相关法律法规已有很多条款涉及精神卫生管理，但全面、专业的精神卫生法一直未能出台。目前仅有上海、大连、青岛等几个城市出台了《精神卫生条例》或《肇事肇祸精神病人管理治疗规定》等。没有专门的法律法规可依，给解决精神病患者所带来的社会问题造成不便，患者的治疗、救助和就业等合法权益也难以保障。
        （二）精神病患者及精神卫生工作的特殊性，需要有法律作保障。精神障碍的预防、诊断、治疗、康复及管理均具有特殊性，主要表现为：1、精神疾病患者的就诊形式往往是通过监护人协助，甚至是公安部门强制，有时精神卫生机构也应邀协助将患者送医院就诊；  2、精神疾病的治疗除有一些非常特殊的方式如电抽搐、胰岛素休克、精神外科手术、行为矫正疗法等，许多常用的精神科药物也都存在大量一般人难以耐受的不良反应；3、患者在发病状态下往往丧失了表达能力，无法理智和合理地做出决策或控制自身行为，因此在住院期间常常需要予以人身约束或隔离、限制其处理自身事务、为防止意外而剥夺其隐私权、或者强制性给予治疗等等；精神疾病患者的就诊病史和患病情况需要对外予以保密；4、精神疾病患者常常可能在精神症状支配下作出意想不到的危险行为或出现种种意外，对此精神卫生工作者也往往无能为力，甚至自身生命财产安全都处于高度危险之中。
        上述特点使精神卫生工作不仅面临高风险，而且涉及大量其他公共卫生事业中所没有的法律问题和法律纠纷，而且这些问题往往也是现行法律的空白，需要通过专门立法来加以调整。
        （三）开展精神卫生立法是国际趋势。精神卫生问题是突出的社会问题，已经成为国际社会的共识。国际社会和各国政府对精神卫生问题相当重视，其中最重要、最有效的措施是开展精神卫生立法。通过立法，政府采取必要的干预措施和手段，改善精神障碍患者的状况、降低发病率、提高防治的效果。精神卫生立法体现着国家政治、经济、文化、医疗卫生和人权保障等诸多方面的现状。因此，国际社会和各国政府近二十几年来相当重视这一问题。尤其自1990年以来，精神卫生立法在全球形成了高潮。早在1938年，法国就颁布了世界上第一部正式命名的《精神卫生法》。据有关统计，接受世界卫生组织调查的160个成员国中，已有3／4的国家和地区制定了精神卫生法。我国的香港和台湾也已在上世纪九十年代公布了相应的法律或法规。为敦促和规范各国的精神卫生立法工作，20世纪70年代以来，联合国和许多国际性的精神卫生专业组织发表了一系列指导原则和宣言，有力地推动了各国的精神卫生立法工作。目前在我国尚没有一部全面、完善的精神卫生法，涉及精神病人的一些相关法律法规散见于刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法、残疾人保障法、精神药品管理规定、精神疾病司法鉴定暂行规定等法律法规中。
　　我国的社会经济水平已经达到世界大多数国家和地区制定精神卫生法时的水平，如果精神卫生法再不出台，显然与世界潮流及我国的社会发展不相适应。
　　　          
        二、精神卫生法的立法目的
　　制定精神卫生法的目的在于，以提高公民的精神健康素质为宗旨，促进全社会人人可获得精神卫生服务；坚持预防为主的原则，依法规范精神卫生服务和推动精神卫生事业的发展；立足于保障精神障碍者的基本人权，使精神障碍者受到人道的待遇，人格尊严得到尊重，合法权益受到保护。
        （一）保护精神障碍患者的合法权益。精神障碍患者是一个很容易受到伤害的弱势群体，大多缺乏自我保护能力，侮辱、虐待、遗弃、甚至残害精神障碍患者的事件时有发生，精神疾病患者的基本权益经常受到侵害。精神病患者得不到理解和及时有效的治疗，精神病人的生活、工作、学业得不到应有的照顾。因此，有必要通过精神卫生立法保护精神障碍患者的合法权益。
　　（二）维护社会安定。精神障碍者可以出现难以预料的自杀、自伤或伤人毁物行为，对社会具有潜在的危害性。精神病人肇事肇祸等犯罪行为的防范和管理等问题突出，有必要通过立法，加强对这类精神病患者的管理，既要保护精神病患者，又要保护社会不受暴力行为的侵害，维护社会安定。
　　（三）增进全民精神健康。随着经济和社会发展，各类精神问题、心理问题日益突出，影响了很多人的身心健康和生活质量。因此，通过精神卫生立法，促进各级政府和有关部门对精神卫生问题的重视，采取有效措施增进广大人民群众的身心健康，是非常必要的。
　　（四）发展精神卫生事业。精神卫生事业的发展，需要有法律作保障。目前我国精神卫生事业的发展与国外一些国家有很大差距。主要问题有：精神卫生机构不能满足社会需求，农村精神卫生工作十分薄弱，社区精神卫生服务设施数量少、布局不合理，精神卫生机构管理不规范等等，这些问题都需要通过立法加以解决。
          
        三、精神卫生法的立法可行性
        （一）我国现有的政策法律环境和实践经验，为制定精神卫生法奠定了良好的基础。目前，我国的《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《残疾人保障法》以及《精神疾病司法鉴定暂行规定》等法律法规中均有涉及精神疾病患者的法律条文。由卫生部等四部委在2002年联合下发的《中国精神卫生工作规划（2002-2010）》中，已经明确“预防为主，防治结合，重点干预，广泛覆盖，依法管理”这一精神卫生工作指导原则。此外，一些省、市已经出台了精神卫生方面的条例，为国家立法提供了有益的经验。如《上海市精神卫生条例》便是一个很好的范例。该条例的成功运用，充分说明“依法管理”对于精神卫生工作的重要性。
        我国精神卫生事业从总体上看，已经初具规模。一些地区已建成三级精神病防治管理网络、成立了各级精神卫生工作领导小组负责协调管理工作。全国范围内拥有较为完善的精神卫生专业机构并具有一定数量和质量的专业人员队伍。精神卫生服务的面逐步拓宽，学校的心理健康教育和咨询正在起步，在社区精神卫生服务方面已经有了不少经验，精神卫生的教育和研究取得了相当成绩，精神卫生的组织管理方面也有一定成效。这些工作实践，为制定精神卫生法奠定了良好的基础。
　    （二）现有的立法工作基础，为精神卫生法的尽快出台提供了良好的条件。近年来，很多人大代表和政协委员都提出议案，要求制定精神卫生法。全国人大对制定精神卫生法的议案十分重视，有关专门委员会多次组织立法研讨会和调研，了解精神卫生法的立法情况。
        据了解，卫生部从1985年就开始组织有关医学、法学专家对精神卫生立法工作进行调研论证，并已起草了精神卫生法（草案），经过了多次修改。目前的精神卫生法草案分别对精神健康促进、精神卫生服务体系、精神障碍者的医疗看护、精神障碍的诊断和治疗、精神障碍的康复、精神障碍者的权益等方面内容作了详细的规定。卫生部拟在进一步征求各方面意见的基础上，尽快上报国务院法制办。目前，国务院法制办已经将制定精神卫生法列入了立法计划。
        我个人认为，加快精神卫生立法进程，依法管理中国精神卫生工作是一件十分紧迫的事情。我国的精神卫生立法工作已具备了一定的基础，时机比较成熟，有关部门应尽快地将其列入立法计划，并抓紧出台。