依法实施义务教育的新阶段

        中国人大网特稿    6月29日，十届全国人大常委会第二十二次会议审议通过了新的义务教育法，这是我国义务教育工作的一件大事，也是涉及千家万户的一件大事。可以说，义务教育关系到每一个人，每一个有孩子的家庭，关系到全国一亿七千多万名义务教育阶段的学生，关系到全国四十多万所义务教育学校，同样更关系到我们的教育事业，关系到我们国家未来的发展，关系到全民族素质的提高，是一项十分重要而又意义重大的工程。新的义务教育法的通过，标志着我国依法实施义务教育工作进入了一个新的阶段。以下对此次义务教育法修订的必要性、特点以及规定的主要内容作一介绍：

        一、修订义务教育法的必要性
        现行的义务教育法是1986年颁布施行的，20年来，这部法律对基本普及九年义务教育、提高全民族素质，发挥了重要的作用。但是，随着我国经济、社会的快速发展，义务教育出现了一些新情况、新问题，如经费投入问题，教育资源分配不均衡问题，学生课业负担过重问题、学校乱收费问题以及教科书在编写、出版和发行环节出现的不正之风问题等，社会各方面对这些问题反应强烈。因此，对现行的义务教育法进行修订，进一步完善义务教育制度，从法律的层面对义务教育工作中出现的问题予以规范，是十分必要的。
        现行的义务教育法，因为立法时间比较早，只有18条，而且不分章节，比较简单。那么20年的时间过去了，新修订的义务教育法已经从原来的18条发展到63条，从不分章节发展到包括总则、学生、学校、教师、教育教学、经费保障、法律责任和附则共计8章的内容，从这些变化可以看出我国义务教育工作20年的时间走过的历程和取得的伟大成就，也可以看到我国民主法制事业的快速发展，特别是立法工作的日益成熟。

        二、此次义务教育法修订的特点
        此次修改义务教育法，是对原法的一次全面修订，概括地说有三个方面的特点：一是针对当前义务教育工作中存在的主要问题，作出有针对性的规定,在建立经费保障机制、全面推进素质教育、合理配置教育资源、加强学校和教师队伍建设等方面进一步完善了义务教育制度。例如，针对义务教育经费投入总量不足，不少学校的公用经费存在缺口的问题，新的义务教育法用第六章专章对义务教育经费保障问题进行规定，明确了义务教育经费投入实行国务院和地方各级政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市政府负责统筹落实的体制，以及国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当逐步规范财政转移支付制度，通过加大一般性转移支付规模和规范义务教育专项转移支付等措施，支持和引导地方各级政府增加对义务教育的投入等方面的内容，这对于确保义务教育经费投入得到落实、保障义务教育工作顺利实施是十分必要的；二是从立法技术上考虑，避免义务教育法规定的内容，过多地、不必要地与教育法、教师法相重复，以使法律条文更加简明，同时也更突出义务教育阶段的特点。比如，对教师的权利、义务，学校的权利义务，学生的权利义务等内容，教育法、教师法都有规定，义务教育法就不必重复；三是对于属于义务教育工作层面的内容，考虑不在法律中作规定。例如，教职工的编制标准问题、学校的建设标准、选址标准、校长的具体任职条件等内容，不需要在义务教育法中作规定，可以由国务院教育行政部门依据法律规定的基本原则，适应实际工作需要，作出具体的，有操作性的规定。

        三、义务教育法规定的主要内容
        （一）关于义务教育方针
        义务教育方针是义务教育工作中的一项重要内容，关系到义务教育阶段的培养目标，即培养什么人的问题。关于义务教育方针的内容，义务教育法修订草案曾规定：“义务教育应当贯彻国家的教育方针，实施素质教育，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的高素质公民和德、智、体、美等方面全面发展的社会主义事业建设者和接班人奠定基础。”对此，不少同志提出了意见，可以说是仁者见仁，智者见智。有些同志提出，关于教育方针的内容表述要准确，是“德、智、体、美全面发展”，还是“德、智、体全面发展”，或者是“德、智、体、美、劳全面发展”？是“社会主义事业建设者”，还是“社会主义建设者”？此外，规定“建设者”，还要不要提“劳动者”？有的同志提出，这一条要体现义务教育阶段侧重公民教育的特点，明确对适龄儿童、少年的教育目标。对这些意见，经过研究认为，教育法和党的十六大报告对教育方针作了具体规定，本法不必重复，只需突出义务教育的特点和培养目标。可以在基本维持现行义务教育法第三条规定的基础上，适当加以补充完善。为此，新的义务教育法第三条明确规定：“义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础”。
        （二）关于义务教育不收学费杂费问题
        义务教育，一般定义为“根据国家法律规定对适龄儿童实施一定年限的、普及的、强迫的、免费的学校教育。”这一定义确定了义务教育的三个基本特征：一是普及教育，二是强制教育，三是免费教育。而免费教育是强制教育的前提，没有政府支持的免费教育作保证，不可能实施真正意义的义务教育，因为父母可以借口交不起学费而不送孩子上学。因此，在各国义务教育经费中，政府负担的比重普遍很高，不少国家，其中包括印度、埃及等发展中国家在内，来自政府的公共经费一般均占义务教育经费总额的85％以上，最高者接近100％。我国早在1986年制定义务教育法时，就确定了义务教育免收学费的制度，但是由于我国人口多，教育规模庞大，财力相对薄弱，为了补充学校公用经费的不足，在1992年国务院制定的义务教育法实施细则中规定，实施义务教育的学校可以收取杂费。
        为了进一步加大对农村义务教育经费的保障力度，国务院于2005年12月下发了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，明确规定：2006年，西部地区农村义务教育阶段中小学全部免除杂费，2007年，中部地区和东部地区农村义务教育阶段中小学全部免除杂费，这就意味着到明年，全国所有的农村孩子上小学、初中，不再收取学杂费。
        此次修改义务教育法，不少同志提出，从义务教育的基本特征看，如果不能确立免费的义务教育制度，就难以保证义务教育的顺利实施。近几年来，我国财政收入增长较快，已有条件实施免费义务教育。建议明确规定国家对接受义务教育的适龄儿童、少年，不收学费、杂费；但也有一些同志认为，义务教育免收杂费，只能根据国家财力状况逐步实施，如果现在就规定在全国的范围内全部免收杂费，国家财力难以承受。经过反复研究认为，作为义务教育的一个基本特征，本法应当明确义务教育不收学费、杂费，因此在义务教育法第二条明确规定：“国家实行九年义务教育制度。”“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”“实施义务教育，不收学费、杂费。”“国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”同时，考虑到免收杂费对城市的学生来说需要有一个过程，因此在附则一章的第六十一条规定：“对接受义务教育的适龄儿童、少年不收杂费的实施步骤，由国务院规定”。
        （三）关于义务教育问责制问题
        义务教育法第九条第二款规定：“发生违反本法的重大事件，妨碍义务教育实施，并造成重大社会影响的，负有领导责任的人民政府或者人民政府教育行政部门负责人应当引咎辞职。”这是关于义务教育领导责任问责制的规定。问责制从性质上说，并不是一种法律责任，而是一种领导责任，一般是在发生社会影响重大的恶性事故后，对负有领导责任的政府或者政府主管部门的负责人予以追究领导责任，责令其引咎辞职的一种制度。在立法的过程中，有的同志提出，为了适应行政管理体制改革，对政府不能依法履行保障义务教育法定职责的，要有问责制。对主管领导经多次警告不改正的，要免职。经过反复研究，考虑到义务教育工作责任重大，一旦出现违法的重大事件，其社会影响是巨大的，因此有必要规定对负有领导责任的人民政府或者人民政府教育部门负责人的问责制，以进一步增强贯彻落实义务教育法的力度。
        关于问责制，这里应当指出两点：一是，这是我国第一次在法律中规定对领导人的问责制，此前还没有法律规定这一制度，从这个意义上说，义务教育法的这一规定是关于问责制的开山之作，具有划时代的意义；二是问责制并不是一种法律责任，所以关于问责制的规定没有放在法律责任一章中，而是放在总则里，以体现其本身的重要价值和对实施义务教育法的重要意义。
        （四）关于义务教育均衡发展问题
        义务教育资源配置不合理，是造成当前教育领域择校问题、乱收费问题的一个根本原因。特别是在大城市，一些软件（师资力量）、硬件（教育教学设施）都很强的重点学校、名校与其他普通学校，特别是薄弱学校在各方面相差非常大，人、财、物等教育资源都流向了这些好的学校，导致好的学校越来越好，差的学校越来越差。广大的学生和家长面对此种不均衡的状况，也不得不花钱择校，越来越看涨的择校费不仅加重了许多家庭的经济负担，同时也助涨了教育资源分配的两极化倾向。针对这一问题，在立法的过程中，不少同志提出，需要强调教育的公平性和均衡发展，规定教育经费和教师均衡配置的原则，使教育资源向贫困地区和薄弱学校倾斜。经过认真研究，修订后的义务教育法对促进义务教育均衡发展问题，作出了明确规定，包括：（1）第六条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、贫困地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”（2）第二十二条规定：“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。”（3）第三十二条第二款规定：“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设”。
        （五）关于制止学校乱收费及公办学校乱改制问题
        当前，有些义务教育学校乱收费现象严重，加重了学生和家长的经济负担，广大群众意见很大。此外，一些公办学校主要是强校、名校利用现有的教育资源，以改制为名，把公办学校变为民办学校或者办“校中校”，向学生高收费，既损害了学生和家长的利益，也造成了国有资产的流失，对这种做法，社会反应强烈，法律应当予以制止。经过反复研究，修订后的义务教育法第二十二条第二款明确规定：“县级以上人民政府及其教育行政部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质。”第二十五条规定：“学校不得违反国家规定收取费用，不得以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益”。
        （六）关于确保适龄儿童、少年入学和防止辍学问题
        义务教育的一个基本特征是强制教育，而强制教育则主要体现在确保适龄儿童、少年按时入学和防止中途辍学方面。2004年，全国小学在校生约1.12亿人；小学学龄儿童入学率达到98.95%，其中男女童入学率分别为98.97%和98.93%，男女入学性别差为0.04个百分点。小学辍学率为0.59%，其中女童0.6%。小学毕业生升学率为98.10%。全国初中在校生约0.65亿人。初中阶段毛入学率94.1%。初中阶段辍学率为2.49%，其中女生2.19%。初中毕业生升学率63.8%。
        在立法的过程中，不少同志提出，确保适龄儿童、少年入学和防止辍学，不仅要强调政府的责任，还要强调社会和家庭的责任。同时，要对流动人口子女入学问题给予高度重视，强化居住地政府的责任。经过研究，新的义务教育法作了如下规定：（1）第十一条规定：“凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育；条件不具备的地区的儿童，可以推迟到七周岁。”“适龄儿童、少年因身体状况需要延缓入学或者休学的，其父母或者其他法定监护人应当提出申请，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门批准。”（2）第十二条第二款规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”  （3）第十三条规定：“县级人民政府教育行政部门和乡镇人民政府组织和督促适龄儿童、少年入学，帮助解决适龄儿童、少年接受义务教育的困难，采取措施防止适龄儿童、少年辍学。”“居民委员会和村民委员会协助政府做好工作，督促适龄儿童、少年入学”。
        （七）关于素质教育
        义务教育作为基础教育，必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，形成适应素质教育要求的教育教学体制，促进学生的全面发展。义务教育法明确规定，教育教学工作应当符合教育规律和学生身心发展特点，面向全体学生，教书育人，将德育、智育、体育、美育等有机统一在教育教学活动中，注重培养学生独立思考能力、创新能力和实践能力，促进学生全面发展。同时规定，改革考试制度，并改进高级中等学校招生办法，推进实施素质教育。
        （八）关于特殊教育问题
        新修订的义务教育法对残疾儿童、少年的特殊教育问题予以高度重视，从学校设置和经费等方面加大保障力度，在第十九条明确规定：“县级以上地方人民政府根据需要设置相应的实施特殊教育的学校（班），对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实施义务教育。特殊教育学校（班）应当具备适应残疾儿童、少年学习、康复、生活特点的场所和设施。”“普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读，并为其学习、康复提供帮助。”同时，在第三十一条第三款规定，“特殊教育教师享有特殊岗位补助津贴”，并在第四十三条第三款规定：“特殊教育学校（班）学生人均公用经费标准应当高于普通学校学生人均公用经费标准”。
        （九）关于义务教育教师问题
        教师是义务教育中的一个重要主体，是对学生进行教育教学任务的主要承担者。做好义务教育工作，离不开广大教师的辛勤工作。目前全国共有小学教职工617.14万人；其中专任教师562.89万人，学历合格率98.31%。小学生师比19.98:1。全国初中专任教师350.05万人，学历合格率93.75%。生师比18.65:1。
        在立法的过程中，不少同志提出，应当重视教师问题，加强教师队伍建设，提高他们的待遇和素质。经过研究，新的义务教育法规定：“教师享有法律规定的权利，履行法律规定的义务，应当为人师表，忠诚于人民的教育事业。”“全社会应当尊重教师”；同时规定：“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件；完善农村教师工资经费保障机制”。
        关于教师问题，这里还要说明一点。在修订草案中曾经规定“城市公办学校的教师晋升高级职务，应当具有在农村地区、少数民族地区学校任教一定年限的经历；公办学校新聘任的教师，应当到农村地区、少数民族地区缺乏教师的学校任教一定年限。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”对这一规定，有两种不同意见：一种意见认为写得过死，在操作中存在编制、经费、待遇等一系列实际问题；同时提出让新毕业的教师到农村支教，对提高农村的教师水平未见得有利；另一种意见认为，认为城市公办学校教师到农村支教，有利于促进教育资源的均衡配置，在法律中规定这一制度是必要的。经过对这些意见反复研究认这，城市公办学校教师到农村支教，对于促进教育资源的均衡发展是必要的，但考虑到实践中对这一制度的执行还存在一定问题，目前在法律中作出规定，条件还不成熟，义务教育法可暂不作规定，教育部门和各地仍可根据实际情况对这一做法继续进行探索，积累经验。
        （十）关于经费保障
　    完善的经费保障是确保义务教育得到贯彻实施的必不可缺少的条件。目前，我国义务教育经费保障机制方面，仍然存在各级政府投入责任不明确、经费供需矛盾比较突出、教育资源配置不尽合理、家长教育负担较重等突出问题，在一定程度上影响了我国义务教育事业的健康发展。为此，修订后的义务教育法在义务教育经费保障方面作了专章规定，进一步明确了义务教育的经费来源，规定义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市政府负责统筹落实的体制；农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担；各级政府资助家庭经济困难的学生接受义务教育；国务院和省级人民政府通过加大一般性转移支付规模和规范义务教育专项转移支持措施，支持和引导地方各级人民政府增加对义务教育的投入。此外，新的义务教育法还对义务教育经费的使用和管理等进行规范，规定在财政预算中将义务教育经费单列，义务教育经费严格按照预算规定用于义务教育；县级以上人民政府建立健全义务教育经费的审计监督和统计公告制度等。上述规定对确保义务教育经费投入，深化义务教育经费保障机制改革，解决制约义务教育发展的经费投入等问题，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
        （十一）关于民办义务教育
        2005年，全国共有义务教育阶段的民办学校10875所，占所有民办各类学校（包括幼儿园、小学、初中、高中和高等院校）总数的13％。关于民办义务教育的问题，不少同志提出，按照民办教育促进法的规定，国家鼓励民办教育，促进教育事业发展，是必要的。但是，实施义务教育是政府的责任，不宜笼统地鼓励民办学校承担义务教育。经过反复研究，新的义务教育法在“附则”中对民办义务教育问题作出了原则规定：“社会组织或者个人依法举办的民办学校实施义务教育的，依照民办教育促进法有关规定执行；民办教育促进法未作规定的，适用本法”，根据这一规定，民办学校实施义务教育的，既要适用民办教育促进法，也要适用义务教育法；民办教育促进法有规定的，按照民办教育促进法的有关规定执行，如收费问题、校长的聘任问题、教师的工资待遇问题等；民办教育促进法没有规定的，如教育教学方面的内容，则适用义务教育法。
        （十二）关于法律责任
        义务教育法对违反义务教育管理制度的行为明确规定了法律责任，违法行为涉及的主体包括各级人民政府及其教育行政部门等有关部门，学校、老师、学生家长及用人单位等各个方面，规定的法律责任包括行政处分、行政处罚及民事责任、行政责任等。除了针对具体行为的法律责任外，义务教育法第五十五条还规定了一条综合性的法律责任，即：学校或者教师在义务教育工作中违反教育法、教师法规定的，依照教育法、教师法的有关规定处罚。对于学校和教师的法定权利和义务，除了义务教育法有规定外，教师法、教师法等相关法律也都有明确的规定，为了使法律条文更加简捷，义务教育法对学校或者教师在义务教育工作中的各类违法行为中，教育法、教师法已经规定了法律责任的，不再作重复规定；对于教育法、教师法两部法律没有规定的违法行为，义务教育法专门规定了法律责任。