为“法治”铺路

      在近二十年的社会生活中，人们对“普法”这个词汇的熟悉和了，如果用“基本普及”四个字来形容毫不为过。二十年的普法，给我们带来的影响虽然难以用年均9%的经济发展速度那样的数字指标来估价，但用这样的比喻来描述它在社会生活中所发挥的作用应该是实事求是的：中国的法治如同列车已经启程，二十年的普法如同车轮下的路基，支撑起中国法治建设的进程。

        二十年的目标：让最多的人了解最基本的法律知识
        翻开自1985年11月至2001年4月期间全国人大常委会作出的4个五年普法决议，我们发现二十年我们始终坚持这样一个目标，那就是“在一切有接受教育能力的公民中普遍进行普及法律常识的教育”（“普法”一词由此而来）。普法对象的“普遍”性与普法内容的“普及”性，是我们在实事求是地研判国情实际和现实需要后确定的基本目标。
        普法对象的普遍性强调的是“一切有接受能力的公民都应当接受法制宣传教育”。让一切有接受能力的公民都接受法制宣传教育，是保障党的十二大提出的“在建设高度物质文明的同时，一定要努力建设高度的社会主义精神文明”任务顺利完成的基础性工作。十年文革造成的内乱使为建设社会主义物质文明和精神文明提供保障和支持的民主法制建设受到极大破坏，不但有相当数量的群众，而且有相当数量的党员，包括一些领导干部对法制的重要性认识不足，有法不依、执法不严的现象在一些地方客观存在，提高全体人民的法制观念、培养和增强从党员领导干部到普通群众的法律意识是摆在全党全社会面前的重大而艰巨的任务。为此，党的十二大要求，要在加强立法、严格执法的同时，在全体人民中间反复进行法制宣传教育，努力使每个公民都知法守法。在这个背景下，中央宣传部、司法部制定了向全体公民普及法律常识的五年规划，提出了“一切有接受能力的公民都要积极参加普及法律常识的活动”的要求，力图通过普法活动为巩固和发展安定团结的政治局面，争取社会风气、社会秩序、社会治安状况的根本好转，使国家长治久安，保障和促进社会主义物质文明和精神文明建设作出贡献。在二十年的普法工作中，“一切有接受能力的公民都应当接受法制宣传教育”成为贯穿始终的基本要求。尽管每个五年普法规划都确定有普法的重点对象，但“普遍性”始终都是二十年普法工作的前提和基础。
        普法内容的普及性决定了普法教育进行的是法律常识的教育而不是专业性的法学教育。即使是在国民教育基础深厚的国家，对普通民众的法律素质要求也不可能与专业人士相同，何况是在我们这个还有大量文盲存在的发展中国家。我们的普法工作是在一个低起点上起步。“低起点”的含义，除了民众整体文化素质的低水平外，还在于当时法制建设（二十年前还难称“法治”建设）环境和社会法律意识的低水平。在法制建设的基本要素中，尽管当时已经制定有刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法（试行）、继承法、经济合同法、治安管理处罚条例等法律，尚可称“有法可依”，但“有法必依”并没有成为当时社会的普遍意识，执法人员和司法人员自身的观念、意识和能力差异，也难以使“执法必严”、“违法必究”的要求落到实处。因此，“一五”普法规划中对普法学习内容的要求近乎启蒙：学习刑法要了解关于违法与犯罪、正当防卫和紧急避险、刑罚的种类、犯罪的种类等等；学习刑事诉讼法要了解刑事诉讼原则、刑事诉讼制度、等等；学习民事诉讼法要了解诉讼参与人的权利和义务、民事诉讼的管辖和程序、怎样写民事诉状等等；学习继承法要了解法定继承、遗嘱继承和遗赠、遗产的处理责任等等；学习经济合同法要了解经济合同的订立、履行、变更和解除、违反经济合同的责任等等；学习治安管理处罚条例要了解违反治安管理的行为、对违反治安管理行为的处罚及决定处罚的程序等等。在此后的3个五年普法规划中，虽然普法工作的目标有不同程度的调整，但在其内容上始终强调“与本职工作相关”、“与生产、生活相关”等相关性。立足于现实条件，着眼于现实需要，服务于法制建设发展，向有接受教育能力的公民进行最基本的法律知识的普及，是二十年来普法工作的基本经验。

        二十年的变化：“法治”从理念走向实践
        党的十五大提出“依法治国”的基本方略，随后的宪法修正案将其载入其中，这是我国政治经济社会发展的必然结果。在这个进程中，普法工作功不可没。普法给社会意识和社会实践带来了多方面的变化。
        普法培育了人民群众的法律意识。法律意识是人们对法律规范的认知、认可程度和对法律行为的评价、倾向。培育和增强全社会的法律意识是普法工作的基本目的。媒体报道的两项调查令我们欣慰：一是作为大都市的上海，接受调查的3000多市民中，对日常行为合理性和合法性的评价、对民事诉讼的态度、对法律规范与红头文件的态度、对人情与国法的态度、对民告官的态度等涉及法律意识的问题的回答，平均得分78.3（见《中国司法》2005年第4期）；二是作为农业大县的吉林省农安县，随机调查的2000多农民中，对证据意识、权利意识、责任意识、诚信意识、自救意识、公权意识等六方面问题33个单项数据的加权统计表明，46%的有效问卷可以归入法律意识强的行列（见《中国司法》2005年第7期）。一叶知秋，在经济社会高速发展的今天，人们需要法律知识调整自己的生活状态、人际关系、社会秩序，普法正潜移默化地培育着这种意识。
        普法催生国家机关及其公职人员的法治理念。法治理念的基本内涵包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。中国共产党倡导并实践着社会主义的法治理念：权力机关把对法律实施情况的监督检查放在与立法同等重要的地位，立法工作中依照程序举行听证、公布草案等科学化、民主化措施受到人民群众的充分肯定，多项制度相继出台加强了权力机关的自身建设；行政机关权力的运行是在立法法、行政许可法、行政处罚法等法律规范的制约之下，实施一年多的《全面推进依法行政实施纲要》则在依法行政观念、科学民主决策、政府信息公开、纠纷解决机制、行政监督等多个方面提出了依法行政的具体目标和措施；司法体制和工作机制的改革正在法律框架下有序推进，死刑二审程序和核准程序等诉讼程序得到完善，超期羁押等顽症逐步矫正，以“规范司法行为”为主题的专项整改活动正落实到基层、落实到诉讼环节、落实到案件当中。普法在培育人民群众尊法守法的法律意识的同时，也把法律交给了人民群众，使公职人员依法行政、公正司法的观念和能力得到提高。
        普法促进社会的和谐。社会主义和谐社会包括民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处等基本特征。近年相继发表的中国民主政治建设白皮书、人权事业白皮书自豪地告诉世界，中国在人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度、城乡基层民主、尊重和保障人权、中国共产党民主执政、政府民主、司法民主等方面不断取得新的进展。人民群众通过法律渠道反映诉求成为自觉的行为，社会安全感稳中有升，以可持续发展为目标的保护环境、节约能源观念越来越深入人心，基层民主法治示范村（社区）、和谐区域等创建活动与解决群众关心的热点、难点问题相结合，为化解矛盾纠纷、促进社会和谐发挥了积极作用。
          二十年普法给中国带来的变化远不是如上篇幅所能概括，但不用文字赘述，我们也能真切地感受到它在中国的发展过程中所发挥的影响和作用。

        二十年后的决策：再掀普法新篇章
        经过二十年的普法，我们有理由感到欣慰，但没有理由停下脚步。普法为建设社会主义法治国家打下了基础，但法治建设是长期的过程，法治理念的树立还要排除与它不和谐的杂念（比如“法治就是治人”的杂念），法治社会的建设还要纠正与它不协调的行为（比如“权大于法”、“以言代法”、“以权压法”的行为），建设法治国家依然任重道远，普法工作依然责任重大。全国人大常委会为此再作决议，决定实施法制宣传教育（尽管如此概念要比“普法”的内容更为丰富，但百姓仍择其实质称之为“普法”）第五个五年规划：
        根据“十一五”规划纲要提出的目标，确定法制宣传教育的内容。宪法是治国安邦的总章程，一切法律法规不得与宪法抵触，一切组织和个人不得超越宪法活动。普及法律知识，首先是要普及宪法知识，这是法制宣传教育的基础，是法治的基础。人民群众对法律知识的需求是多方面的，学习宣传与经济社会发展相关的法律法规，与群众生产生活密切相关的法律法规，与整顿和规范市场经济秩序相关的法律法规，与维护社会和谐稳定和促进社会公平正义相关的法律法规，是人民群众的需求所在。法制宣传教育一定要识大局、顺民意。
        突出重点，区别不同对象提出要求，增强法制宣传教育的针对性。目标决定效果。接受法制宣传教育的对象职业不同，文化素养不同，要达到的目标应当不同。公务员是国家法律的执行者，承担着管理社会的重任，首先要接受法制宣传教育，是法制宣传教育的重点。公务员队伍中的领导干部是各项事业的领导者，带头学法用法是责任和义务，有效的法制宣传教育是提高依法决策、依法管理经济和社会事务的能力有效途径；司法和行政执法人员掌握国家权力、公共权力，法制宣传教育将帮助他们牢固树立有权必有责、用权受监督、违法要追究的观念，努力提高依法行政、严格执法和公正司法的能力，确保国家法律的正确实施。青少年是国家未来的建设者，从小懂得基本的行为准则、养成学法守法的行为习惯，将影响他们的一生。企业经营管理人员的法律素质直接影响社会主义市场经济健康有序运行的质量和水平，培养诚信守法观念和社会责任意识，是现代企业经营管理人员必需的条件。八亿农民的法律素质直接关系全民的法律素质，通过法制宣传教育引导他们依法参与村民自治活动和其他社会管理，了解和掌握维护自身合法权益、解决矛盾纠纷的法律途径和法律常识，对建设社会主义新农村、构建和谐社会有着十分积极的意义。
        坚持法制教育与法治实践相结合，提高全社会法治化管理水平。尊法守法、依法办事是最生动的法制教育。“四五”普法期间，地方和行业开展依法治理工作并取得一些成功经验，“五五”普法期间应认真总结，全面推进。要把法制宣传教育融入社会基层组织和人民群众的工作生产生活之中，通过法制教育与法治实践的结合，学法与用法的结合，形成崇尚法律、遵守法律、依法办事的社会氛围，促进基层民主政治建设。  
        丰富和创新法制宣传教育形式，强化大众媒体和新闻通讯单位的社会责任。大众媒体的宣传传播迅速、覆盖面广、生动形象，为人民群众所喜闻乐见。电视、广播、报刊的法制宣传应该在准确、通俗、生动活泼上下功夫。法制文艺创作应该努力提高作品的质量，不断提高法制宣传教育的吸引力和感染力。政府网站和专业普法网站应该成为群众学习法律知识、获得法律教育的有效途径。要重视各种法制宣传教育园地、阵地建设，鼓励、引导和规范法制宣传教育志愿活动。
        加强法制宣传教育的组织领导，动员和依靠全社会力量共同参与。二十年的普法工作，我们形成了中国共产党领导、人大常委会监督、政府组织实施的工作机制，这个机制行之有效。在这个机制下，需要各国家机关和武装力量，各政党和各社会团体、各企事业单位和各类组织的积极参与。要抓好基层法制教育这个基础，努力为基层法制宣传教育创造良好的条件。法制宣传教育工作要制度化、规范化，讲求实效，力戒形式主义。  
        加强对法制宣传教育工作的监督检查，保证决议得到切实执行。各级人大常委会负有法律赋予的监督法律和决议执行的职责。要积极推动法制宣传教育工作，把立法和执法检查工作与法制宣传教育工作结合起来，使立法和执法检查的过程成为法制宣传教育的过程。
        全国人大常委会的决议向我们传达了一项国家决策，那就是继续组织开展已有二十年实践的普法工作。与此前二十年普法工作不同的是，刚刚作出的决议将“全面贯彻科学发展观”、“增强全体公民的社会主义法治理念”作为“五五”普法工作的指导原则和具体目标，这是对普法功能认识的升华。我们有理由相信，又一个五年普法工作带给我们的将是公民法律素质的进步，社会法制观念的进步，国家法治建设的进步。