依法实施护照管理 保护公民出入国境的权益

        护照是公民出入国境和在国外证明国籍和身份的证件。随着改革开放的深入发展和人民生活水平的提高，越来越多的人走出国门去留学、探亲、旅游、工作等等。在这样的形势下，护照正日益走近我们的生活，成为许多人不可缺少的一种证件。十届全国人大常委会第二十一次会议于4月29日审议通过了护照法，这标志着我国的护照管理工作已经迈进了法制化的轨道。以下从立法的必要性、立法精神和主要内容三个方面对这部法律作一介绍：
        
        一、关于立法的必要性
        我国现行的护照申请、签发和管理的依据，主要是1985年11月颁发的公民出境入境管理法和1980年5月国务院批准的护照签证条例。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建立，我国对外交往和人员交流日益增多，出入国境的公民数量大幅度上升，护照的颁发数量也隨之成倍增长。2004年我国颁发各类护照以及旅行证、出入境通行证等护照代用证件已达到480万本，比改革开放前平均每年颁发1．7万本的护照数量增长了280多倍。同时，有关违反护照管理的违法犯罪行为也相应增加。在这种情况下，现行的护照管理法律法规已不能完全适应护照管理工作的实际需要，亟需制定专门的法律对护照的种类和申请程序及法律责任等加以规范。
        
        二、关于本法的立法精神
        护照法的立法精神就是维持现行护照管理体制，进一步规范护照的申请、签发和管理，更好地保障我国公民出入国境的权益，贯彻“以人为本”的立法理念：
        （一）维持现行护照管理体制。我国现行的护照管理体制已形成多年，做法是护照种类分为三类四种，即外交护照、公务护照和普通护照，其中普通护照又分为因公普通护照和因私普通护照。在管理上，外交部负责签发外交护照、公务护照和因公普通护照，公安部负责签发因私普通护照。为了解决普通护照由外交部、公安部两个部门分别管理的问题，在国务院提交的护照法草案中，将因公普通护照从普通护照的范围中调整到公务护照的范围，改称为“公务普通护照”，并具体规定了外交护照、公务护照和公务普通护照的签发范围。在研究修改的过程中，有的同志提出意见，一是，把“公务普通护照”单独规定出来与“护照分为外交护照、公务护照和普通护照”的规定不一致；二是，对外交护照和公务护照的签发范围如何规定为好，建议再作斟酌。经过反复研究，考虑到我国至今已同58个国家签订了互免外交、公务签证的双边协议，其中22个国家对我国发放的“因公普通护照”给予豁免签证的待遇，维持多年形成的现行做法，有利于我国的对外交往。因此，护照法原则上维持了现行的护照管理体制，同时明确规定了“护照分为普通护照、外交护照和公务护照”三个种类。另一方面，鉴于在外交护照和公务护照的签发范围方面，情况还会变化，实际需要也较复杂，因此从立法技术上作了适当处理，即：对外交护照、公务护照的签发范围，以及“公务普通护照”的问题，不在条文中具体列明，而是授权外交部作规定，这样规定比较灵活，也为将来的发展留下了空间。
        （二）贯彻“以人为本”的立法理念，保护公民权益。近些年来，随着公民出国人数的激增，普通护照的签发数量成倍增长，2004年签发的因私普通护照已达到300多万本，大大超过了外交护照和公务护照的数量，成为护照的主体。为了保障公民出入国境的权益，护照法对公民申请普通护照的权利义务，护照签发机关的权利义务，以及公民在普通护照申请方面的权利救济渠道等作了明确规定。同时，在条文顺序上先规定了“普通护照”，再规定“外交护照”和“公务护照”，这样处理，使贴近广大群众的普通护照的主体地位更加突出，彰显了“以人为本”的立法精神。
        
        三、关于本法规定的主要内容
        （一）普通护照的申请、签发
        公民因到国外定居、探亲、学习、就业、旅行、从事商务活动等非公务原因出国的，需要向户籍所在地的县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构申请普通护照。普通护照属于一种行政许可，申领普通护照是公民的法律权利，依法签发普通护照也是行政机关的法定义务。护照法对普通护照的申请、签发程序作了具体规定：（1）在申请方面，公民需提交本人的居民身份证、户口簿、近期免冠照片以及申请事由的相关材料，其中国家工作人员还应当按照国家有关规定提交相关证明文件。（2）在签发方面，签发机关应当在收到申请材料之日起15日内签发，在偏远地区或者交通不便的地区或者因特殊情况，经签发机关负责人批准，签发时间可以延长至三十日；对不符合规定不予签发的，签发机关应当书面说明理由，并告知申请人权利救济的渠道，即申请人如果认为签发机关应当受理而不予受理，或者无正当理由不在法定期限内签发的，有权依法申请行政复议和提起行政诉讼。
        （二）普通护照的有效期
        根据国务院1996年发布的公民出境入境管理法实施细则的规定，普通护照的有效期为五年，可以延期二次，每次不超过五年。此次护照法对上述规定作了两处修改：
        一是，对不同年龄段公民的护照有效期作了区分，其中十六周岁以上的公民，考虑到已经成年，个人容貌特征方面不会发生大的变化，因此将其护照有效期规定得长一些，定为十年，这样可以有效节约各方面的资源，减轻因护照更换给公民带来的经济负担。但对十六周岁以下的未成年人，则继续沿用了原五年有效期的规定。这里要说明的是，之所以将护照的有效期定为“十年”或者“五年”，一个重要的考虑是与我国已经批准加入的《国际民用航空公约》相衔接，该公约在附件9中明确规定，当颁发旅游或商务旅行的护照时，各缔约国通常应该规定此种护照的有效期至少为五年，考虑到证件的耐用性有限和护照持有者的面貌会随时间变化，建议有效期不超过十年。
        二是，删除了护照有效期可以延长的规定。这主要是考虑到《国际民用航空公约》明确规定各缔约国不得延长其机读旅行证件的有效期(护照属于该公约规定的国际旅行证件)，因此护照法也作了与之相衔接的规定。
        （三）加强和规范护照管理
        为进一步加强和规范护照管理，护照法作了以下有针对性的规定：一是，护照具备视读、机读功能和防伪性能。护照签发机关及其工作人员对因制作、签发护照而知悉的公民个人信息，应当予以保密；二是除人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关和行政监察机关因办理案件需要，可以依法扣押当事人的护照外，任何组织和个人不能非法扣押护照，也不得伪造、变造、转让、故意损毁护照；三是对于有护照法第十三条、第十四条规定情形的申请人，签发机关不予签发或者在法定期限内不予签发护照。
        （四）旅行证和出入境通行证
        短期出国的公民在国外遗失了护照，或者护照被盗，以及发生损毁不能使用等情形时，根据护照法的规定，该公民可以向我国驻外使馆、领馆或者外交部委托的其他驻外机构申请旅行证，作为护照的替代证件回国；而当公民从事边境贸易、边境旅游服务或者参加边境旅游时，则应向公安部委托的县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构申请出入境通行证。从性质上说，旅行证和出入境通行证是护照的替代证件，在特定的情况下发挥着护照的作用，但究其本质，它们并不是护照，如果与护照并列规定在条文中，会与有关护照种类的规定不一致。因此经过研究，护照法将有关旅行证和出入境通行证的规定从立法技术上作了调整，合并为两条原则性的规定，即护照法第二十三条、第二十四条。这里要提到的是，对违反有关旅行证和出入境通行证管理规定的行为，如伪造、变造旅行证、出入境通行证，或者弄虚作假骗取旅行证、出入境通行证等，要由公安机关依据护照法有关违反护照管理规定的相关条款进行处罚。
        （五）海员证
        海员证是公民以海员身份出入国境和在国外船舶上从事工作的一种职业证件。公民出境入境管理法规定，海员因执行任务出境，由港务监督局或者港务监督局授权的港务监督办理出境证件。根据这一规定，海员证对于从事海员这一特定职业的人群来说，也是一种重要的出入境证件。在立法的过程中，对是否将海员证规定在护照法中，有不同的意见：一种意见认为，我国是航运大国，也是海员输出大国。目前有关国际公约对海员证在特定情况下具有证明国籍与身份的性质已有规定，如果本法对海员证没有相应的规定，不利于方便海员出境执行劳务，不利于我国航运经济的发展；另一种意见认为，海员证只是一种职业证件，从性质上说不属于护照，不应规定在护照法中。经过反复研究，认为海员证虽然从性质上来看不属于护照，但对于特定的人群，在特定的情况下也具有护照的作用，在国际公约已经有相应规定的情况下，国内法也应当对海员证作出规定。因此，护照法第二十五条对海员证作出了原则性的规定：“公民以海员身份出入国境和在国外船舶上从事工作的，应当向交通部委托的海事管理机构申请中华人民共和国海员证”。
        （六）法律责任
        护照法对违反护照管理规定的行为，明确规定了法律责任，包括两个方面：
        一是对行政管理相对人的法律责任。对于公民来说，既有依法申请护照的权利，同时也有遵守护照法律规定的义务。护照法对弄虚作假骗取护照的，为他人提供伪造、变造护照，或者出售护照的，以及持用伪造、变造的护照或者冒用他人护照出入国（边）境等违反护照管理的行为，明确规定了法律责任，依情节轻重由公安机关给予行政处罚或者依照出入境管理的法律规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任；非法护照及其印制设备由公安机关收缴。
        二是对护照签发机关工作人员的法律责任。对于护照签发机关工作人员在办理护照的过程中，出现的应当受理而不予受理，不在法定期限内签发，或者超出规定标准收取费用，以及泄露公民个人信息，索取或者收受贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等的违法行为，要依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。