关于美国与欧盟的转基因食品贸易纠纷
解放军国际关系学院 闫峰
欧盟自1998年实行对生物工程类农产品推迟审批的非正式贸易限制。2003年5月，美国在世贸组织上对欧盟提出起诉，抗议欧盟这一政策。欧盟这一事实上的贸易限制使美国向欧盟国家的小麦出口大幅度减少。据报道，这一贸易限制每年在谷物出口上使美国的种植损失约3亿美元。且欧盟又通过了新的“标示与监管法”，这一新的立法议案对转基因食品的限制更加严格。
由于美国和欧盟在香蕉和牛肉出口以及钢材制品关税问题上的分歧，双方的贸易关系本已不和，这次美国在世贸组织上的起诉和欧盟的新立法议案使这种关系更加紧张。
一、背景情况
1. 转基因食品在欧洲的历史
只要看一下欧洲人看待食品的历史和文化背景，人们不难理解为什么欧洲人如此关注食品卫生，同时对负责食品卫生的管理者满腹狐疑。从历史上看，欧洲人与他们吃的食物的关系比美国人要紧密得多。
欧洲的消费者，特别是英国的消费者，已经由于接二连三的食品安全危机而对食品供给上的任何变化都变得异常敏感，而且也不再信任政府对食品安全的管理机构。虽然这几次食品安全危机并不是由于转基因食品引起的，但人们在安全上对转基因食品的怀疑程度已迎头赶上。
这几次食品安全危机中最严重的一次是九十年代发生在英国，后蔓延到整个欧洲的“疯牛病事件”（BSE）。“疯牛病”是一种能导致奶牛大脑功能退化的传染性疾病。英国人认为奶牛患上此病是由于它们所吃的饲料中掺有患有痒病的羊的脑组织。（人们对“疯牛病”的传染机理至今仍知之甚少。）
英国的食品卫生当局一开始称“疯牛病”只存在于牛身上，不会在人类使用过患病牛肉后传染给人类。但是1996年，科学家发现，一种致命的导致脑功能退化的人类疾病（称为“Creutzfeldt-Jacob”病，简称为CJD）与患者食用过患有“疯牛病”的牛身上的肉有关。
政府方面一开始不承认研究的结果，极力宣称“疯牛病”与在人类身上发现的同类疾病没有什么联系。但不久后英国政府不得不承认二者之间的联系，并采取严厉措施来保护人类和牲畜的健康，其中就包括宰杀并焚化处理450万头肉牛和奶牛以防治疾病扩散。尽管如此，英国政府还是由于行动过缓，没有将疾病的实际危害告知民众而受到批评。
此次事件的影响是巨大的，它使英国的牛肉市场受到重创。整个欧洲的电视新闻中全是人们因CJD而惊慌失措和成千上万头病牛被焚化的画面，特别是当欧洲其他国家也发现“疯牛病”的时候。
“疯牛病”到底对人类健康有多大危害？这是个人们极为关注的问题，但现在下结论还为时尚早。据估计，这种传染病于1992年至1993年间出现在牛类身上。由于人们还不清楚这种疾病的潜伏期有多长，现在很难预测到底有多少人在“疯牛病”爆发期间染病。英国传染病学家曾经估计，在英国每年因CJD而死亡的人数最多为一百人，在未来几十年历史预期的患者人数也就有几千人；不过有种极端的说法称在今后几十年里将有超过十万人死于此病。尽管如此，随着人们对这种传染病及其影响民众程度的认识不断加深，科学家们一致认为“疯牛病”对人类的影响仍是个未知数。
“疯牛病”事件之后又发生了几起食品与农业危机，引起了世人的广泛关注，其中包括比利时的肉类制品中发现“二恶英”，以及席卷整个欧洲的“口蹄疫”。在几次事件的共同影响下，“疯牛病”危机极大的挫伤了消费者对政府保证食品卫生能力的信心。一次最近的欧洲民意调查显示，受调查的欧洲人中只有14%称仍然相信国家政府机构会在生物工程产品问题上对民众说实话。
以转基因作物为原料的食品和饲料是在1996年开始进入欧洲市场的。当时包括英国在内的各国政府都非常支持农业生物工程技术。在很多人看来，英国政府的科学家们对转基因作物安全性的保证与他们在“疯牛病”问题上曾做出的保证如出一辙。欧洲的报纸杂志上连篇累牍的刊登对环保团体、消费者权益团体、和科学界的批评认识的采访，提醒人们注意此类产品可能给环境和健康带来不为人所知的危害。敏感的欧洲消费者很快对其表现出了担忧。
2.美国与欧盟之间关于转基因食品的贸易
若把销售与服务加在一起，美国和欧盟各自都是对方的主要贸易伙伴，双方构成了世界上最大的双边贸易关系。双方市场上农业产品的出口额十分接近。例如，美国2002年向欧盟的农产品出口额为61亿美元，占美国农产品出口总额的10%；其中主要出口产品为大豆、烟草和饲料（包括麦麸）。欧盟向美国的农产品出口主要是葡萄酒和啤酒，出口额为79亿美元。
从种植量和农田收入上讲，在美国种植的最重要的田间作物为小麦、烟草和大豆。他们在食品和饲料的生产中都至关重要，而且很多是只用于加工类食品的原料来源。比如高果糖谷物糖浆和卵磷脂。这三种作物也是美国的主要出口商品。
在美国，这些作物中的很大一部分都是转基因类产品。2003年，在美国种植的81%的大豆，73%的棉花和40%的小麦都是生物工程类的。全世界的转基因作物中生长在美国的占很大一块份额，约为三分之二。
九十年代末，转基因食品在欧洲成为一个充满争议的话题。随着欧洲民众对转基因食品的担忧不断增加，欧盟采用了新的标示规定，中止审批转基因类新产品，实际上禁止了对新的转基因类产品的审批。由于大宗的出口货物一般混合有许多农场上种植的小麦，其中就包括未获欧盟批准的转基因类作物品种，美国向欧盟的小麦出口大幅下滑。1997年以前，美国每年向西班牙和葡萄牙的小麦出口达到175万吨，这两国是美国小麦在欧盟国家中的主要买主。但在1998年至1999年一个年份当中，西班牙所购买的美国小麦还不到前一年的十分之一，而葡萄牙根本就没买。美国农场联合会估计美国每年因此损失三亿美元。
二、美国与欧盟对待转基因食品不同的管理策略
在转基因食品与农产品问题上，美国的原则是所谓的“本质对等”。即只要一种产品在本质上和与之对应的、靠传统方法生产的产品相同，那么在管理上对他们应该一视同仁。相比之下，欧盟采取的策略可以说是谨小慎微，也就是说，如果缺少足够的和确凿的科学上的证据，证明某项活动或某种产品对人类健康及环境不构成任何潜在危害，那么只要对其担忧是合理的，就对其实行严格的管理甚至禁止，以保证未来不出现任何难以预料的麻烦。欧盟的这种管理策略认为，转基因技术与传统的生产方法在根本上是不同的。
1.美国
《生物工程技术管理协调框架》，美国联邦政府对生物工程类产品的基本指导性文件，是于1986年由白宫科技政策办公室(OSTP)颁布的。它的基本原则之一是对基因工程类产品应根据其特性进行管理，而不是根据其生产方法。这样一来，如果一种食品的生产应用了转基因技术，而它与用较为传统方法生产的对等产品没有本质区别，那么就不应对这种食品施加额外的（或不同的）管理。一旦某种食品已通过审批，那它就不必再标示是否含有转基因成分，除非和转基因食品已在本质上有所不同（例如，当它含有某种变应原或营养成分已发生变化时）。不过只要所标示成分属实，商家仍可以通过各种方式声明此商品含有转基因成分。这套管理框架引入了转基因类产品的“本质对等”的概念，在现行联邦法律的授权下对生物工程类产品实行管理，而所有现行法律早在农业生物工程技术商业化之前就已经制定出来或已经实施了。
2.欧盟
与美国不同的是，欧盟建立了独立管理体制，专门管理审批转基因作物以及对以这些作物为原料的产品的管理。欧盟在开始其非正式贸易限制之前已批准十八种转基因类产品走向市场（其中包括“Roundup-Ready”牌大豆）。欧盟现行对转基因类产品的四大主要管理依据为：
《2001年第18号委员会指令》（替代《1990年第220号委员会指令》）：明确了审批程序，以在任何转基因产品被播种或任何含有转基因类成分的产品投放市场之前评估此种产品可能对健康及环境所带来的危害。一种产品被投放到任何一个欧盟成员国，该国主管当局有责任对其食品安全情况进行评估；一旦此种产品获得批准，该国有责任告知其他成员国，为此种产品在欧盟范围内的销售开辟道路。此新命令于2002年10月17日生效，其中也规定了对转基因作物新的标示与监管要求。这些新的、更为严格的标示与监管规定很快将要获得通过；在新规定生效以前，那些审批上的贸易限制依然有效。
《欧盟1997年第258号对新食品及新食品原料的管理规则》是在健康及消费者权益保护总理事负责下，负责审查转基因类产品的安全以及对其进行标示的机构。其安全评估及授权程序与刚才所描述的程序类似。此《新食品管理规定》中要求，生产者必须对转基因食品及含有转基因成分的食品进行标示。这一《规定》在新的标示与监管规定生效以前仍然有效。由于现行的《新食品管理规则》在如何实施方面规定尚不够详细，各欧盟成员国不得不自行决定如何测试，测试什么等问题。据USDA调查显示，至今为止还没有一种转基因食品获得此规定的授权。
《1998年1139号委员会指令》早在《新食品管理规定》出台以前就已获得批准，对从抗杂草大豆到抗菌庄稼的食品作了规定。《欧共体2000年第50号管理规定》针对添加有转基因类添加剂及调味剂的食品确立了标示规定。
3.欧盟新的“标示与监管法”
自1997年起欧盟就已经明文规定必须对一部分转基因类产品加以标示。但新的欧盟立法议案将要求标示的产品范围大幅度扩大，同时要求对此类产品进行“监管”，即要求管理者有能力对产品分配、加工、制造一直到最终消费者手中这一过程的各个环节中，对转基因类产品进行追踪监管。新的立法也将建立一套更为完善，权力更为集中的审批程序，管理转基因作物和食品原材料，以及他们向市场的投放。2003年10月，欧盟的《Office Journal》杂志上将刊登新获通过的监管与标示管理规定，然后在九十天后这些规定将正式生效。欧盟成员国在此期杂志出版后的六十天里必须遵守新的食品与饲料审批程序，欧盟委员会将在两年后对这些规定进行重审。
标示：
欧盟以前规定，对于转基因粮种、作物及其加工产品，如果在成品中能找到转基因性质的DNA或蛋白质，那么必须对这些产品进行标示。比如，由转基因玉米磨制成的面粉将会被标示，而由同种玉米加工成的麦芽糖却不需被标示，因为在这种糖浆中找不到转基因类的DNA及蛋白质。牲畜饲料也未被要求进行标示。
而在欧盟新的规定下，所有食品只要其配料中有转基因成分，无论其中的转基因DNA和蛋白质含量是否多到能被检测出，都要加以标示。不过转基因物质的“偶然存在”（不高于0.9%）仍将不受标示规定的束缚。新规定也第一次对转基因类饲料施以了与转基因类食品同样的规定。那些被要求的产品上应该声明“此产品中含有转基因成分”，或者称“由转基因类的……（原料名称）生产而来”。
不过对使用转基因饲料或接受过转基因类药物治疗的牲畜，新的立法议案中并没有要求对它们的肉类、奶类和蛋类等产品进行标示。此外，奶酪和啤酒等产品上也不必标示，而生产这些食品经常要用到转基因类微生物分泌的霉菌。据欧盟委员会的官员讲，之所以要如此区别对待是由于这些产品中并不含有转基因成分，只不过是其生产过程中有转基因类成分的参与，但最终产品中并不含有这些成分。
监管：
新的欧盟立法议案中规定，所有参与转基因类产品的生产、储藏、运输和加工的企业和个人应在此食品的整个生产流通过程中进行监控，即所谓的“从田里到盘里”。有了这些规定，企业今后要保证其确定转基因类产品从哪儿来，到哪儿去的制度运转良好，同时将所作记录保留五年。规定要求所有种类食品都要注册备案，表明其原料是否为转基因类；就算是成品中已找不到任何转基因物质的迹象，这些商品也要登记注册。
新审批程序：
在过去的管理制度下，对转基因作物和含有转基因成分的食品进行评估与批准的权力是分散在欧盟各成员国和欧盟委员会之中的。而在新的管理制度中，欧盟建立起了一套“一把钥匙开一把锁”的程序，所有科学上的风险评估都是在一个机构中完成的，即“欧洲食品安全管理局”（FSA）；这个组织还负责将这些风险公之于众。欧盟部长委员会负责在FSA的风险评估报告出来之后，决定是否准许某种转基因产品进入欧洲市场。
在《2001年第18号欧盟委员会指令》之下，某些转基因类品种根本无法获得批准，走向市场；但现在欧盟的科学委员会对这些品种的评价都不错。审批程序中的另一个变化会影响含有这些转基因成分的产品。这样一来，科学委员会就有可能对某种并未完成整个评估程序的转基因品种开绿灯：只要此产品中所含未获批准的转基因成分不超过0.5%，同时评估结果显示是积极的，那么这种产品就能进入欧盟市场，被摆到货架上。
三、美国对欧盟在转基因食品问题上态度的反映
2003年5月13日，美国贸易代表（USTR）和美国农业部长联合宣布，美国连同其它几个世贸组织成员国将向世贸组织大会提交一份起诉状，抗议欧盟所做出的对新生物工程农产品施行五年不予批准的决定。美国商界业内人士称，欧盟的政策不但阻碍了美国向欧盟的出口，而且引起了全世界对农业生物工程技术安全性的过分关注。欧盟官员称，他们正在采取行动，以期尽快重新开始对生物工程类产品的批准，与此同时他们也试图让消费者相信这些产品是安全的。一些官员担心，美国在世贸组织中的这一诉讼恶化了美国同欧盟的贸易关系。双方每年在农业上有超过140亿美元的贸易量。
美国要求与欧盟进行为期六十天的正式磋商，以此拉开其起诉的序幕。加拿大与阿根廷也加入到美国领导的控方队伍之中。尽管埃及一开始被列为起诉国之一，一位埃及官员已告知欧盟方面，埃及决定不参与对欧盟的正式起诉。除了美、加、阿三个主要起诉国之外，澳大利亚、智利、哥伦比亚、萨尔瓦多、洪都拉斯、墨西哥、新西兰、秘鲁和乌拉圭也表示支持三国对欧盟的起诉。2003年6月19日，美国贸易代表宣布美国与欧盟的磋商以失败告终，同时要求世贸组织成立专门小组协调此次纠纷。美国及其它起诉国称，欧盟的贸易限制首先就违反了世贸组织实施动植物卫生检疫（SPS）方面的协议。这一协议允许各国为保护公民健康和环境，对农作物及食品进行管理。但各国所制定的规定必须有科学依据作为保证，同时对产品的审批也必须在不受过分阻碍的条件下进行。美国界内人士认为，现今并没有科学上的证据表明转基因食品与传统农产品相比有什么本质上的不同，或者说前者不如后者安全。他们称，就连欧洲的权威科学机构得出的也是这一结论。
美国认为，这一贸易限制不仅影响了美国向欧盟国家的出口，而且还导致其他国家---特别是发展中国家回避生物工程方面的研究。美国坚持认为，生物工程是极有希望的一个领域，能极大提高农业生产率，养活不断增长的世界人口。有的官员以最近六个南撒哈拉国家爆发的饥荒为例，称有的国家在接受转基因谷物食品援助的问题上提出各种条件，其中一个国家基于一些未说明的食品卫生和环境方面的考虑甚至拒绝所有转基因食品援助。美国官方称欧盟的政策对这些国家的行为起着推波助澜的作用。
欧盟方面反驳说，欧盟正在尽快的重新开始产品审批，这已经表现出了极大的诚意。7月15日，欧盟宣布要将其15个成员国中的11个推上欧洲法庭，起诉他们没有履行转基因类产品的审批法规。尽管如此，有些欧盟官员已转告美国，欧盟在管理农业生物工程方面的谨慎态度是必要的，只有这样才能重树欧洲消费者对其食品卫生机构的信心。欧洲的消费者对他们购买的食品的生产过程一向小心谨慎，这一部分源于在欧洲所爆发的一连串食品卫生危机，比如起源于英国，后波及到欧洲其他国家的“疯牛病”（BSE）。1996年以前已有科学证据表明某些类似的人类疾病与患者使用过感染了“疯牛病”的牛肉有关。虽说这次事件以及其他几次食品卫生危机并不是转基因食品所引起的，但据称它们已经动摇了欧洲消费对他们国家食品卫生管理机构的信心。欧洲的一些激进环保组织也反对将转基因类作物和食品引入市场。
美国在世贸组织领导的这次起诉，不涉及新的标示与监督的管理问题。新规定将要求对所有转基因类食品、饲料及制品进行标示，即使在这些产品中已找不到任何使用转基因类原料的证据。美国农业界业内人士称，即使欧盟取消对转基因类产品的审批贸易限制，这些新的标示及监督规定根本无法付诸实践，而且也没有必要，美国的出口产品仍然会受到歧视。
四、前景展望
现在还不清楚世贸组织中负责调解此次纠纷的专门小组会如何处理此次事件，这一部分是由于在乌拉圭一轮会议中所达成的贸易协议中并未涉及转基因类农产品问题。这些协议在生物工程农产品得到推广之前已经存在。一旦美国胜诉，将巩固动植物卫生(SPS)协议的基本原则，使其他国家不步欧盟的后尘。美国指出，欧盟国家中的很多农民很希望种植和出售转基因类作物。不过即使美国胜诉，欧盟各国市场也不太可能进口更多的转基因类农产品。这样一来，美国可能只能从其它方面获得补偿。进一步说，新出台的标示与监管规定可能会像现在的贸易限制一样，给双方间的贸易设置障碍，甚至这些规定本身也会成为世贸纠纷的焦点。
有人认为，如果美国在转基因问题上占得先机，将引起欧洲民众与政府的不满。欧洲人会认为美国人把生物工程类产品强加给那些不愿购买的消费者。再者，由于美国至今不遵从世贸组织对其制定的关于外贸法人制度的规定，美国现在面对的形势是，世贸组织已批准对美国向欧盟国家出口商品强行征收共计40亿美元的报复性关税。美国国会中的议员领袖几年来一直催促美国政府官员，要他们正式向欧盟的贸易限制宣战。他们认为，这一贸易限制给美国的生产者带来了极坏的负面影响，而且如果更多国家对生物工程类产品的管理上步欧洲后尘，双方间会出现更多贸易壁垒。参议院5月23日全体通过了一项决议，支持美国政府对欧盟采取行动。2003年6月10日，众议院以339票赞同，80票反对通过了一项类似的方案。与此同时，很多国会议员十分清楚，美国与欧盟在贸易上的关系不断紧张是十分危险的，他们也表示会密切关注事态的发展。
（本文根据《美国与欧盟：关于转基因食品的贸易问题调查报告（2003年8月）》、《农业生物工程技术：美国与欧盟的纠纷》及《欧盟暂缓审批生物工程作物》三篇翻译文章整理而成）
中国人大网 2006年1月9日 责任编辑 苏大城
由于美国和欧盟在香蕉和牛肉出口以及钢材制品关税问题上的分歧，双方的贸易关系本已不和，这次美国在世贸组织上的起诉和欧盟的新立法议案使这种关系更加紧张。
一、背景情况
1. 转基因食品在欧洲的历史
只要看一下欧洲人看待食品的历史和文化背景，人们不难理解为什么欧洲人如此关注食品卫生，同时对负责食品卫生的管理者满腹狐疑。从历史上看，欧洲人与他们吃的食物的关系比美国人要紧密得多。
欧洲的消费者，特别是英国的消费者，已经由于接二连三的食品安全危机而对食品供给上的任何变化都变得异常敏感，而且也不再信任政府对食品安全的管理机构。虽然这几次食品安全危机并不是由于转基因食品引起的，但人们在安全上对转基因食品的怀疑程度已迎头赶上。
这几次食品安全危机中最严重的一次是九十年代发生在英国，后蔓延到整个欧洲的“疯牛病事件”（BSE）。“疯牛病”是一种能导致奶牛大脑功能退化的传染性疾病。英国人认为奶牛患上此病是由于它们所吃的饲料中掺有患有痒病的羊的脑组织。（人们对“疯牛病”的传染机理至今仍知之甚少。）
英国的食品卫生当局一开始称“疯牛病”只存在于牛身上，不会在人类使用过患病牛肉后传染给人类。但是1996年，科学家发现，一种致命的导致脑功能退化的人类疾病（称为“Creutzfeldt-Jacob”病，简称为CJD）与患者食用过患有“疯牛病”的牛身上的肉有关。
政府方面一开始不承认研究的结果，极力宣称“疯牛病”与在人类身上发现的同类疾病没有什么联系。但不久后英国政府不得不承认二者之间的联系，并采取严厉措施来保护人类和牲畜的健康，其中就包括宰杀并焚化处理450万头肉牛和奶牛以防治疾病扩散。尽管如此，英国政府还是由于行动过缓，没有将疾病的实际危害告知民众而受到批评。
此次事件的影响是巨大的，它使英国的牛肉市场受到重创。整个欧洲的电视新闻中全是人们因CJD而惊慌失措和成千上万头病牛被焚化的画面，特别是当欧洲其他国家也发现“疯牛病”的时候。
“疯牛病”到底对人类健康有多大危害？这是个人们极为关注的问题，但现在下结论还为时尚早。据估计，这种传染病于1992年至1993年间出现在牛类身上。由于人们还不清楚这种疾病的潜伏期有多长，现在很难预测到底有多少人在“疯牛病”爆发期间染病。英国传染病学家曾经估计，在英国每年因CJD而死亡的人数最多为一百人，在未来几十年历史预期的患者人数也就有几千人；不过有种极端的说法称在今后几十年里将有超过十万人死于此病。尽管如此，随着人们对这种传染病及其影响民众程度的认识不断加深，科学家们一致认为“疯牛病”对人类的影响仍是个未知数。
“疯牛病”事件之后又发生了几起食品与农业危机，引起了世人的广泛关注，其中包括比利时的肉类制品中发现“二恶英”，以及席卷整个欧洲的“口蹄疫”。在几次事件的共同影响下，“疯牛病”危机极大的挫伤了消费者对政府保证食品卫生能力的信心。一次最近的欧洲民意调查显示，受调查的欧洲人中只有14%称仍然相信国家政府机构会在生物工程产品问题上对民众说实话。
以转基因作物为原料的食品和饲料是在1996年开始进入欧洲市场的。当时包括英国在内的各国政府都非常支持农业生物工程技术。在很多人看来，英国政府的科学家们对转基因作物安全性的保证与他们在“疯牛病”问题上曾做出的保证如出一辙。欧洲的报纸杂志上连篇累牍的刊登对环保团体、消费者权益团体、和科学界的批评认识的采访，提醒人们注意此类产品可能给环境和健康带来不为人所知的危害。敏感的欧洲消费者很快对其表现出了担忧。
2.美国与欧盟之间关于转基因食品的贸易
若把销售与服务加在一起，美国和欧盟各自都是对方的主要贸易伙伴，双方构成了世界上最大的双边贸易关系。双方市场上农业产品的出口额十分接近。例如，美国2002年向欧盟的农产品出口额为61亿美元，占美国农产品出口总额的10%；其中主要出口产品为大豆、烟草和饲料（包括麦麸）。欧盟向美国的农产品出口主要是葡萄酒和啤酒，出口额为79亿美元。
从种植量和农田收入上讲，在美国种植的最重要的田间作物为小麦、烟草和大豆。他们在食品和饲料的生产中都至关重要，而且很多是只用于加工类食品的原料来源。比如高果糖谷物糖浆和卵磷脂。这三种作物也是美国的主要出口商品。
在美国，这些作物中的很大一部分都是转基因类产品。2003年，在美国种植的81%的大豆，73%的棉花和40%的小麦都是生物工程类的。全世界的转基因作物中生长在美国的占很大一块份额，约为三分之二。
九十年代末，转基因食品在欧洲成为一个充满争议的话题。随着欧洲民众对转基因食品的担忧不断增加，欧盟采用了新的标示规定，中止审批转基因类新产品，实际上禁止了对新的转基因类产品的审批。由于大宗的出口货物一般混合有许多农场上种植的小麦，其中就包括未获欧盟批准的转基因类作物品种，美国向欧盟的小麦出口大幅下滑。1997年以前，美国每年向西班牙和葡萄牙的小麦出口达到175万吨，这两国是美国小麦在欧盟国家中的主要买主。但在1998年至1999年一个年份当中，西班牙所购买的美国小麦还不到前一年的十分之一，而葡萄牙根本就没买。美国农场联合会估计美国每年因此损失三亿美元。
二、美国与欧盟对待转基因食品不同的管理策略
在转基因食品与农产品问题上，美国的原则是所谓的“本质对等”。即只要一种产品在本质上和与之对应的、靠传统方法生产的产品相同，那么在管理上对他们应该一视同仁。相比之下，欧盟采取的策略可以说是谨小慎微，也就是说，如果缺少足够的和确凿的科学上的证据，证明某项活动或某种产品对人类健康及环境不构成任何潜在危害，那么只要对其担忧是合理的，就对其实行严格的管理甚至禁止，以保证未来不出现任何难以预料的麻烦。欧盟的这种管理策略认为，转基因技术与传统的生产方法在根本上是不同的。
1.美国
《生物工程技术管理协调框架》，美国联邦政府对生物工程类产品的基本指导性文件，是于1986年由白宫科技政策办公室(OSTP)颁布的。它的基本原则之一是对基因工程类产品应根据其特性进行管理，而不是根据其生产方法。这样一来，如果一种食品的生产应用了转基因技术，而它与用较为传统方法生产的对等产品没有本质区别，那么就不应对这种食品施加额外的（或不同的）管理。一旦某种食品已通过审批，那它就不必再标示是否含有转基因成分，除非和转基因食品已在本质上有所不同（例如，当它含有某种变应原或营养成分已发生变化时）。不过只要所标示成分属实，商家仍可以通过各种方式声明此商品含有转基因成分。这套管理框架引入了转基因类产品的“本质对等”的概念，在现行联邦法律的授权下对生物工程类产品实行管理，而所有现行法律早在农业生物工程技术商业化之前就已经制定出来或已经实施了。
2.欧盟
与美国不同的是，欧盟建立了独立管理体制，专门管理审批转基因作物以及对以这些作物为原料的产品的管理。欧盟在开始其非正式贸易限制之前已批准十八种转基因类产品走向市场（其中包括“Roundup-Ready”牌大豆）。欧盟现行对转基因类产品的四大主要管理依据为：
《2001年第18号委员会指令》（替代《1990年第220号委员会指令》）：明确了审批程序，以在任何转基因产品被播种或任何含有转基因类成分的产品投放市场之前评估此种产品可能对健康及环境所带来的危害。一种产品被投放到任何一个欧盟成员国，该国主管当局有责任对其食品安全情况进行评估；一旦此种产品获得批准，该国有责任告知其他成员国，为此种产品在欧盟范围内的销售开辟道路。此新命令于2002年10月17日生效，其中也规定了对转基因作物新的标示与监管要求。这些新的、更为严格的标示与监管规定很快将要获得通过；在新规定生效以前，那些审批上的贸易限制依然有效。
《欧盟1997年第258号对新食品及新食品原料的管理规则》是在健康及消费者权益保护总理事负责下，负责审查转基因类产品的安全以及对其进行标示的机构。其安全评估及授权程序与刚才所描述的程序类似。此《新食品管理规定》中要求，生产者必须对转基因食品及含有转基因成分的食品进行标示。这一《规定》在新的标示与监管规定生效以前仍然有效。由于现行的《新食品管理规则》在如何实施方面规定尚不够详细，各欧盟成员国不得不自行决定如何测试，测试什么等问题。据USDA调查显示，至今为止还没有一种转基因食品获得此规定的授权。
《1998年1139号委员会指令》早在《新食品管理规定》出台以前就已获得批准，对从抗杂草大豆到抗菌庄稼的食品作了规定。《欧共体2000年第50号管理规定》针对添加有转基因类添加剂及调味剂的食品确立了标示规定。
3.欧盟新的“标示与监管法”
自1997年起欧盟就已经明文规定必须对一部分转基因类产品加以标示。但新的欧盟立法议案将要求标示的产品范围大幅度扩大，同时要求对此类产品进行“监管”，即要求管理者有能力对产品分配、加工、制造一直到最终消费者手中这一过程的各个环节中，对转基因类产品进行追踪监管。新的立法也将建立一套更为完善，权力更为集中的审批程序，管理转基因作物和食品原材料，以及他们向市场的投放。2003年10月，欧盟的《Office Journal》杂志上将刊登新获通过的监管与标示管理规定，然后在九十天后这些规定将正式生效。欧盟成员国在此期杂志出版后的六十天里必须遵守新的食品与饲料审批程序，欧盟委员会将在两年后对这些规定进行重审。
标示：
欧盟以前规定，对于转基因粮种、作物及其加工产品，如果在成品中能找到转基因性质的DNA或蛋白质，那么必须对这些产品进行标示。比如，由转基因玉米磨制成的面粉将会被标示，而由同种玉米加工成的麦芽糖却不需被标示，因为在这种糖浆中找不到转基因类的DNA及蛋白质。牲畜饲料也未被要求进行标示。
而在欧盟新的规定下，所有食品只要其配料中有转基因成分，无论其中的转基因DNA和蛋白质含量是否多到能被检测出，都要加以标示。不过转基因物质的“偶然存在”（不高于0.9%）仍将不受标示规定的束缚。新规定也第一次对转基因类饲料施以了与转基因类食品同样的规定。那些被要求的产品上应该声明“此产品中含有转基因成分”，或者称“由转基因类的……（原料名称）生产而来”。
不过对使用转基因饲料或接受过转基因类药物治疗的牲畜，新的立法议案中并没有要求对它们的肉类、奶类和蛋类等产品进行标示。此外，奶酪和啤酒等产品上也不必标示，而生产这些食品经常要用到转基因类微生物分泌的霉菌。据欧盟委员会的官员讲，之所以要如此区别对待是由于这些产品中并不含有转基因成分，只不过是其生产过程中有转基因类成分的参与，但最终产品中并不含有这些成分。
监管：
新的欧盟立法议案中规定，所有参与转基因类产品的生产、储藏、运输和加工的企业和个人应在此食品的整个生产流通过程中进行监控，即所谓的“从田里到盘里”。有了这些规定，企业今后要保证其确定转基因类产品从哪儿来，到哪儿去的制度运转良好，同时将所作记录保留五年。规定要求所有种类食品都要注册备案，表明其原料是否为转基因类；就算是成品中已找不到任何转基因物质的迹象，这些商品也要登记注册。
新审批程序：
在过去的管理制度下，对转基因作物和含有转基因成分的食品进行评估与批准的权力是分散在欧盟各成员国和欧盟委员会之中的。而在新的管理制度中，欧盟建立起了一套“一把钥匙开一把锁”的程序，所有科学上的风险评估都是在一个机构中完成的，即“欧洲食品安全管理局”（FSA）；这个组织还负责将这些风险公之于众。欧盟部长委员会负责在FSA的风险评估报告出来之后，决定是否准许某种转基因产品进入欧洲市场。
在《2001年第18号欧盟委员会指令》之下，某些转基因类品种根本无法获得批准，走向市场；但现在欧盟的科学委员会对这些品种的评价都不错。审批程序中的另一个变化会影响含有这些转基因成分的产品。这样一来，科学委员会就有可能对某种并未完成整个评估程序的转基因品种开绿灯：只要此产品中所含未获批准的转基因成分不超过0.5%，同时评估结果显示是积极的，那么这种产品就能进入欧盟市场，被摆到货架上。
三、美国对欧盟在转基因食品问题上态度的反映
2003年5月13日，美国贸易代表（USTR）和美国农业部长联合宣布，美国连同其它几个世贸组织成员国将向世贸组织大会提交一份起诉状，抗议欧盟所做出的对新生物工程农产品施行五年不予批准的决定。美国商界业内人士称，欧盟的政策不但阻碍了美国向欧盟的出口，而且引起了全世界对农业生物工程技术安全性的过分关注。欧盟官员称，他们正在采取行动，以期尽快重新开始对生物工程类产品的批准，与此同时他们也试图让消费者相信这些产品是安全的。一些官员担心，美国在世贸组织中的这一诉讼恶化了美国同欧盟的贸易关系。双方每年在农业上有超过140亿美元的贸易量。
美国要求与欧盟进行为期六十天的正式磋商，以此拉开其起诉的序幕。加拿大与阿根廷也加入到美国领导的控方队伍之中。尽管埃及一开始被列为起诉国之一，一位埃及官员已告知欧盟方面，埃及决定不参与对欧盟的正式起诉。除了美、加、阿三个主要起诉国之外，澳大利亚、智利、哥伦比亚、萨尔瓦多、洪都拉斯、墨西哥、新西兰、秘鲁和乌拉圭也表示支持三国对欧盟的起诉。2003年6月19日，美国贸易代表宣布美国与欧盟的磋商以失败告终，同时要求世贸组织成立专门小组协调此次纠纷。美国及其它起诉国称，欧盟的贸易限制首先就违反了世贸组织实施动植物卫生检疫（SPS）方面的协议。这一协议允许各国为保护公民健康和环境，对农作物及食品进行管理。但各国所制定的规定必须有科学依据作为保证，同时对产品的审批也必须在不受过分阻碍的条件下进行。美国界内人士认为，现今并没有科学上的证据表明转基因食品与传统农产品相比有什么本质上的不同，或者说前者不如后者安全。他们称，就连欧洲的权威科学机构得出的也是这一结论。
美国认为，这一贸易限制不仅影响了美国向欧盟国家的出口，而且还导致其他国家---特别是发展中国家回避生物工程方面的研究。美国坚持认为，生物工程是极有希望的一个领域，能极大提高农业生产率，养活不断增长的世界人口。有的官员以最近六个南撒哈拉国家爆发的饥荒为例，称有的国家在接受转基因谷物食品援助的问题上提出各种条件，其中一个国家基于一些未说明的食品卫生和环境方面的考虑甚至拒绝所有转基因食品援助。美国官方称欧盟的政策对这些国家的行为起着推波助澜的作用。
欧盟方面反驳说，欧盟正在尽快的重新开始产品审批，这已经表现出了极大的诚意。7月15日，欧盟宣布要将其15个成员国中的11个推上欧洲法庭，起诉他们没有履行转基因类产品的审批法规。尽管如此，有些欧盟官员已转告美国，欧盟在管理农业生物工程方面的谨慎态度是必要的，只有这样才能重树欧洲消费者对其食品卫生机构的信心。欧洲的消费者对他们购买的食品的生产过程一向小心谨慎，这一部分源于在欧洲所爆发的一连串食品卫生危机，比如起源于英国，后波及到欧洲其他国家的“疯牛病”（BSE）。1996年以前已有科学证据表明某些类似的人类疾病与患者使用过感染了“疯牛病”的牛肉有关。虽说这次事件以及其他几次食品卫生危机并不是转基因食品所引起的，但据称它们已经动摇了欧洲消费对他们国家食品卫生管理机构的信心。欧洲的一些激进环保组织也反对将转基因类作物和食品引入市场。
美国在世贸组织领导的这次起诉，不涉及新的标示与监督的管理问题。新规定将要求对所有转基因类食品、饲料及制品进行标示，即使在这些产品中已找不到任何使用转基因类原料的证据。美国农业界业内人士称，即使欧盟取消对转基因类产品的审批贸易限制，这些新的标示及监督规定根本无法付诸实践，而且也没有必要，美国的出口产品仍然会受到歧视。
四、前景展望
现在还不清楚世贸组织中负责调解此次纠纷的专门小组会如何处理此次事件，这一部分是由于在乌拉圭一轮会议中所达成的贸易协议中并未涉及转基因类农产品问题。这些协议在生物工程农产品得到推广之前已经存在。一旦美国胜诉，将巩固动植物卫生(SPS)协议的基本原则，使其他国家不步欧盟的后尘。美国指出，欧盟国家中的很多农民很希望种植和出售转基因类作物。不过即使美国胜诉，欧盟各国市场也不太可能进口更多的转基因类农产品。这样一来，美国可能只能从其它方面获得补偿。进一步说，新出台的标示与监管规定可能会像现在的贸易限制一样，给双方间的贸易设置障碍，甚至这些规定本身也会成为世贸纠纷的焦点。
有人认为，如果美国在转基因问题上占得先机，将引起欧洲民众与政府的不满。欧洲人会认为美国人把生物工程类产品强加给那些不愿购买的消费者。再者，由于美国至今不遵从世贸组织对其制定的关于外贸法人制度的规定，美国现在面对的形势是，世贸组织已批准对美国向欧盟国家出口商品强行征收共计40亿美元的报复性关税。美国国会中的议员领袖几年来一直催促美国政府官员，要他们正式向欧盟的贸易限制宣战。他们认为，这一贸易限制给美国的生产者带来了极坏的负面影响，而且如果更多国家对生物工程类产品的管理上步欧洲后尘，双方间会出现更多贸易壁垒。参议院5月23日全体通过了一项决议，支持美国政府对欧盟采取行动。2003年6月10日，众议院以339票赞同，80票反对通过了一项类似的方案。与此同时，很多国会议员十分清楚，美国与欧盟在贸易上的关系不断紧张是十分危险的，他们也表示会密切关注事态的发展。
（本文根据《美国与欧盟：关于转基因食品的贸易问题调查报告（2003年8月）》、《农业生物工程技术：美国与欧盟的纠纷》及《欧盟暂缓审批生物工程作物》三篇翻译文章整理而成）
中国人大网 2006年1月9日 责任编辑 苏大城
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