进一步完善我国公民参与立法的制度
徐显明
伴随着我国改革开放的日益深入，党的十六大明确提出：要“扩大公民有序的政治参与”，“完善公开办事制度”，以及完善决策机制，“推进决策科学化民主化”，“建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度”。应该说，这为我国建立健全公民参与制度指明了方向。贯彻十六大的这一精神，需要我们认真研究公民参与立法的制度及其相关制度。
第一，根据国内外的实践，公民参与立法制度得以建立并能充分发挥实际功效，离不开相关制度的配合。其中，最为重要的莫过于，建立健全并严格实行立法公开制度。因为，若没有立法公开制度，要建立并实行公民参与立法的制度就是不可能的，或者说，其效果是要大打折扣的。道理很简单，公民要参与立法，就必须首先了解所要参与的法律的有关情况，否则，就无法发表意见。
立法公开制度，作为立法机关议事公开[1]的重要组成部分，它本身就是“现代议会民主制度的另一重大发展，也是以现代的标准衡量一个国家的立法民主化程度的重要指标。”它的基本含义就是要“将立法程序的各个阶段及其阶段性成果向社会公开。”[2]它主要包括两个方面：一是要公开有关规范性文件的各种草案、说明、背景资料、立法讨论中的会议记录等；二是立法机关的会议本身也要公开。总之，立法公开制度是法律公正、公平特性的重要保证，也是公民参与立法的前提之一。要广泛实行立法参与制度，就必须首先建立并实行包括立法在内的公开制度。
第二，就实际运作情况来看，包括立法听证制度在内的公民参与立法制度，既有积极作用，也有负面影响。比如，在美国、英国等普遍实行立法听证的国家，它也存在消极影响。主要是：（1）它妨碍了立法机关的效率；（2）增加了立法成本；（3）委员会听证容易产生误导与偏见[3]。当然，这些批评与质疑，有的是实行立法听证制度所必须付出的“代价”，如在立法实践中可能感到“麻烦”，立法效率也可能降低；而且，要花费的成本会增加，这个问题在我国资源不足而又要加快立法步伐的情况下，就显得更加突出。有的则是通过完善这一制度本身就可以解决的，如建立立法听证代表选择决议制、听证意见听取与选择的表决制，就可以在一定程度上杜绝委员会听证容易产生误导与偏见的问题[4]。
我们指出这一点，并不是反对实行立法公开制度，而是要说明，在引进或者移植国外的包括立法听证在内的公民参与立法制度时，要全面认识这一制度本身的特点与内容，也要弄明白它得以有效运作的制度环境，否则，会出现一些新的问题。这些问题我们应该预见到，并且努力加以避免。
第三，立法法的有关规定尚需完善。新中国成立以来，在立法过程中还是比较注重公民的积极参与，强调走群众路线的。正是在对以往实践中成功的做法进行总结的基础上，九届全国人大三次会议于2000年3月通过的《立法法》进一步明确了有关公民参与立法的制度。根据该法第三十四、三十五条的规定，列入常委会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构应采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取意见；列入常委会会议议程的重要法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。
但是立法法的规定还不明确，还缺乏可操作性。主要体现在：（1）上述这些形式在什么情况下使用，没有明确规定。就是说，什么样的法律必须经过听证、什么样的法律不必经过听证，《立法法》未作规定。这样，在实际执行过程中，随意性就会比较大，其结果就是不利于公民参与立法制度的实施。（2）《立法法》也未规定座谈会、论证会、听证会等形式之间的区别，因为座谈会、论证会与听证会是有很大区别的。特别是要明确举行听证会的法律效果，否则，建立并实行立法听证制度就失去了它本身应有的意义。（3）《立法法》也未规定座谈会、论证会、听证会的程序规则。只有使举行这些会议的程序明确并具有可操作性，才能使公民参与立法的这些形式真正得以实施。
解决这些问题，可以对《立法法》的有关规定进行修改完善，但鉴于这部法律颁布实施不久便修改，不太合适，可以采取另一种办法，就是在《全国人民代表大会议事规则》《全国人大常委会议事规则》中增加有关规定。
注释：
[1]“立法机关会议的公开制度，也称为议事公开制度，是关于立法机关公布议程、发表记录、准许旁听等各种制度的总称。”见吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第363页。
[2]马怀德主编：《中国立法体制、程序与监督》，中国法制出版社1999年版，第194页。
[3][4]见汪全胜著：《立法听证研究》，北京大学出版社2003年版，第19～20、20～21页。
（作者系全国人大法律委员会委员 中国政法大学校长）
来源：人大研究 2005年第5期（总第161期）
中国人大网 2005年5月17日 责任编辑 苏大城
第一，根据国内外的实践，公民参与立法制度得以建立并能充分发挥实际功效，离不开相关制度的配合。其中，最为重要的莫过于，建立健全并严格实行立法公开制度。因为，若没有立法公开制度，要建立并实行公民参与立法的制度就是不可能的，或者说，其效果是要大打折扣的。道理很简单，公民要参与立法，就必须首先了解所要参与的法律的有关情况，否则，就无法发表意见。
立法公开制度，作为立法机关议事公开[1]的重要组成部分，它本身就是“现代议会民主制度的另一重大发展，也是以现代的标准衡量一个国家的立法民主化程度的重要指标。”它的基本含义就是要“将立法程序的各个阶段及其阶段性成果向社会公开。”[2]它主要包括两个方面：一是要公开有关规范性文件的各种草案、说明、背景资料、立法讨论中的会议记录等；二是立法机关的会议本身也要公开。总之，立法公开制度是法律公正、公平特性的重要保证，也是公民参与立法的前提之一。要广泛实行立法参与制度，就必须首先建立并实行包括立法在内的公开制度。
第二，就实际运作情况来看，包括立法听证制度在内的公民参与立法制度，既有积极作用，也有负面影响。比如，在美国、英国等普遍实行立法听证的国家，它也存在消极影响。主要是：（1）它妨碍了立法机关的效率；（2）增加了立法成本；（3）委员会听证容易产生误导与偏见[3]。当然，这些批评与质疑，有的是实行立法听证制度所必须付出的“代价”，如在立法实践中可能感到“麻烦”，立法效率也可能降低；而且，要花费的成本会增加，这个问题在我国资源不足而又要加快立法步伐的情况下，就显得更加突出。有的则是通过完善这一制度本身就可以解决的，如建立立法听证代表选择决议制、听证意见听取与选择的表决制，就可以在一定程度上杜绝委员会听证容易产生误导与偏见的问题[4]。
我们指出这一点，并不是反对实行立法公开制度，而是要说明，在引进或者移植国外的包括立法听证在内的公民参与立法制度时，要全面认识这一制度本身的特点与内容，也要弄明白它得以有效运作的制度环境，否则，会出现一些新的问题。这些问题我们应该预见到，并且努力加以避免。
第三，立法法的有关规定尚需完善。新中国成立以来，在立法过程中还是比较注重公民的积极参与，强调走群众路线的。正是在对以往实践中成功的做法进行总结的基础上，九届全国人大三次会议于2000年3月通过的《立法法》进一步明确了有关公民参与立法的制度。根据该法第三十四、三十五条的规定，列入常委会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构应采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取意见；列入常委会会议议程的重要法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。
但是立法法的规定还不明确，还缺乏可操作性。主要体现在：（1）上述这些形式在什么情况下使用，没有明确规定。就是说，什么样的法律必须经过听证、什么样的法律不必经过听证，《立法法》未作规定。这样，在实际执行过程中，随意性就会比较大，其结果就是不利于公民参与立法制度的实施。（2）《立法法》也未规定座谈会、论证会、听证会等形式之间的区别，因为座谈会、论证会与听证会是有很大区别的。特别是要明确举行听证会的法律效果，否则，建立并实行立法听证制度就失去了它本身应有的意义。（3）《立法法》也未规定座谈会、论证会、听证会的程序规则。只有使举行这些会议的程序明确并具有可操作性，才能使公民参与立法的这些形式真正得以实施。
解决这些问题，可以对《立法法》的有关规定进行修改完善，但鉴于这部法律颁布实施不久便修改，不太合适，可以采取另一种办法，就是在《全国人民代表大会议事规则》《全国人大常委会议事规则》中增加有关规定。
注释：
[1]“立法机关会议的公开制度，也称为议事公开制度，是关于立法机关公布议程、发表记录、准许旁听等各种制度的总称。”见吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第363页。
[2]马怀德主编：《中国立法体制、程序与监督》，中国法制出版社1999年版，第194页。
[3][4]见汪全胜著：《立法听证研究》，北京大学出版社2003年版，第19～20、20～21页。
（作者系全国人大法律委员会委员 中国政法大学校长）
来源：人大研究 2005年第5期（总第161期）
中国人大网 2005年5月17日 责任编辑 苏大城
编 辑： 系统管理员
责 编：
相关文章
