浅谈农业资源综合利用的法制建设

    中共十七届五中全会上做出了一项重要的形势判断，即我国经济社会发展的环境资源约束性强化。解决这一问题将成为我国经济社会发展优先考虑的重要事务。就农业的情况看，资源环境的约束性强化问题同样十分明显，已经成为我国农业发展的难题。解决这一问题的出路就是要在农业生产的资源利用方式上下功夫。

    与工业、服务业相同，农业资源综合利用问题同样是我们摆脱“资源环境约束性强化”困境的有效途径。农业资源综合利用涉及农业生产的诸多方面，生态农业、循环农业需要资源综合利用，而且，资源综合利用是循环农业的核心内容；资源综合利用有利于养殖业的良性发展，对防止养殖业的污染问题具有重要作用；种植业、畜牧业对资源综合利用的需求越来越旺盛；以小流域为中心的山、水、田、林、路、沟的综合治理发展坡耕地农业就是农业资源综合利用的一种重要形式和内容；此外，对水、土、肥资源利用的统筹规划，合理配置也是农业资源综合利用的重要方面，等等。总之，农业资源综合利用涉及农业生产和农村生活的各个方面。同时，农业的各个产业是相互联系的，这种相互联系是通过资源综合利用来实现的。然而，尽管我国农业资源综合利用的实践在不断发展，但如何有序开展农业资源综合利用工作仍存在很多问题，关键是相关的法律规范缺乏，没有建立起有效的规则和秩序，在很大程度上影响了我国农业资源综合利用工作的开展，也就限制了资源综合利用在农业生产中发挥应有的作用。

    为了促进我国农业资源综合利用法制建设的建立和完善，笔者就我国农业环境法制建设以致农业资源综合利用法制建设的总体情况，以及如何推进我国相关法制建设谈一点粗浅的意见和建议如下：

    一、我国农村环境资源法制建设的总体缺陷

    或许有人会说：中国各行业的法制建设大都不完善，不仅仅是农村环境资源法治建设的问题。这种说法也许反映的是事实，但我国农业环境资源法制建设，特别是重要的农业资源综合利用法制建设的不完善，又与一般行业的法制建设不完善有所差别。因为农业法制建设和资源综合利用的法制建设的不完善几乎接近于空白。对此，有人也还可能会问，我国有30部左右的环境类法律，这些法律很多都应适用于农村，为什么说有关农村的环境法律规范几乎是空白呢？我国的一些法律对资源综合利用问题也做出了规范，为什么能说是一个接近于空白的问题呢？解答这样的问题，要从三个方面来说，一是从我国作为一个世界上最大的发展中国家和农业大国对农业环境法制建设的需求来说；二是从我国环境法律规范的自身状况来说；三是从我国农村资源综合利用法律规范存在的问题来说。

    首先，从第一方面来说。改革开放30年经济建设取得巨大成就的同时，我国的农村（农业）法制建设取得了不小的成绩。但也仍然存在着很大的差距，这个差距不是体现在有关农村经济、社会方面的立法和实施上，而是体现在与这两个方面相关的农村环境法制建设上。为什么这样说呢？我国作为世界上最大的发展中国家和农业大国，必然有她的特殊性。这些特殊性不但在政治、经济、文化等方面有所体现，在法治、环境管理等方面也同样应该有所体现。尽管迄今为止我们没有总结出我国作为农业大国在法治和环境管理方面的特殊性，但并不意味着这种特殊性不存在。这就是说，因为我国农村有众多的人口，这些人口的行为不时地产生对环境的影响，从一般社会管理和法律科学上说就应当有这样的法律规范，即应当针对我国农村的特殊地位、特殊状态而创制出有关农村环境方面的特殊法律规范。如果从具体的问题入手，量化农村的环境法制问题，我们就会清楚地发现，诸如像农村小流域治理的法律规范问题，农村的资源综合利用法律规范问题，以农村的山、水、田、林、路、沟为内容的坡耕地改造的法律规范问题，乡村整体规划的法律规范问题（这个问题已经为城乡一体化规划所实现），农业生产的环境保护及其法律规范问题，畜牧业、渔业和养殖中的环境法律规范问题，集体所有的自然资源的管理及其法律规范问题，等等。这些都是应该予以具体的法律规范的。而现实中，这样的法律规范却是极为缺乏的，很多只停留在宪法规范和一般法律的原则规范上，专门法律或者特殊法律的具体规范几乎为空白。

    再从第二方面来说。尽管我国有30部左右的环境法律，但如果我们具体地分析一下，就会发现其中的问题。在城乡规划法颁布前，我国仅有一部城市规划法，而没有农村规划法。以至于当时我国环境状态最为恶劣的区域之一恰恰是城乡接合部，当时的许多“十五小”企业也大多在农村，或者在城乡接合部地区。更进一步地说，当时的立法工作仅考虑到城市的规划和现代化发展问题，而忽视了对农村的规划和农村的现代化建设问题。再比如，我们有清洁生产促进法，但这部法律主要是以工业和服务业的清洁生产为主要规范内容，对于农村的清洁生产工作规范的极为有限；再比如固体废物污染环境防治法，这部法律的规范重点也主要是针对工业和城市，关于农村的固体废物污染防治问题并未给予更多的关注；再看循环经济促进法，这部法律对农业循环经济的关注也同样是极为有限的；最后我们来看看有关大气、水、噪声污染防治类的法律，尽管这些法律适用范围并没有排斥农村，但有关农村的污染防治问题缺少特殊的规范内容，特别是与农村污染防治关系最为密切的土壤污染防治法至今没有制定；在河流和海域对于农业的破坏，缺乏强有力的、有针对性的法律规范予以防范和保护，等等。以上这些足以说明了，我们对农村的环境法制建设是重视不够的。这种不重视的后果是目前农村面源污染问题越来越严重、土壤不安全导致食品不安全等诸多问题。

    有关第三个方面要说明的问题，即农村资源综合利用法律规范问题，就是本文所要讨论的核心问题，而要弄清这个问题还必须首先弄清我国资源综合利用法制建设的总体情况。

    二、我国资源综合利用法制建设的总体情况

    （一）有关资源综合利用的理论问题

    资源综合利用，顾名思义即将资源综合性利用。是指在科学技术支撑的前提下，将资源高效利用、充分利用、最大化利用的具体资源利用活动。它不同于任何抽象的关于发展方式和资源利用方式理念引导下的盲目的行动；具体包括对一次资源的综合利用和对再生资源的综合利用；不但包括对核心或者主要资源的充分利用，而且包括对伴生资源或者辅料的充分利用，即人们通俗所称的将资源“吃干榨尽”。农业的资源综合利用，是指在农业生产的源头，对于一次资源包括土壤、化肥、农药、农具等资源的合理利用、高效利用和无害化利用以及对农林废弃物的再生利用、合理利用。

    从哲学观上说，资源综合利用是人类以物质世界为本源，从尊重资源利用的规律出发，而不是以某种利用资源的模式和理念出发去利用资源，即遵循资源利用的客观性和规律性。通过在资源利用过程中总结资源利用的经验和教训，专心于对资源利用这一客观事务的研究和实践。从经济观上说，资源综合利用来自于民间的生产和经济活动，又运用于民间的生产和经济活动，必然以寻求经济效益为目标和起点，以获取经济效益为结果；资源综合利用对效益的追求决定了这种资源利用方式既注重高效合理利用资源，又考虑这种利用在市场上的结果，是最科学的资源利用方式，也是最经济的资源利用方式。资源综合利用首先追求经济效益，进而追求环境效益和社会效益，以获取经济效益为目标和前提，而不以首先满足抽象的理念和模式为前提。从环境观上说，污染来自于对资源的利用过程，一切环境的污染都是资源的污染。最好、最简便的途径也就只能是在资源的利用过程中消除污染，减少末端治理。资源综合利用把资源用在该用的地方就减少或避免了对环境的污染。所以，资源综合利用的结果就是消除资源污染环境的结果，是最有效的环境保护手段之一，也是根本的途径之一，大力推进资源综合利用就是树立科学的环境观。从法律观上看，资源综合利用以法律规范作保障，又以法律的实在性为基础；没有科学、有效的法律规范就不会有资源综合利用的发展前途；规范资源综合利用的法律，在内容和结构上必须充分反映资源综合利用的客观性，按照资源综合利用的客观活动和行为特征来确立相关法律规范的立法目的和适用范围；作为上层建筑的法律规范和作为物质基础的资源综合利用的上述关系，决定了有关资源综合利用的法律规范不能以抽象的理念来构筑法律的结构和内容。

    （二）我国资源综合利用的法治建设的现状

    就目前我国的资源综合利用立法情况看，总体上说较为落后。相比之下，与我国资源综合利用法治建设相关的欧洲立法极为完备。以瑞士、德国为代表的大部分西欧国家，都已建立了十分完善的关于再生资源利用的法律体系；日本和美国、加拿大的相关法律制度建设也极为完善。近年来发展起来的俄罗斯在再生资源回收利用上的立法也远远超过我们。再生资源法律体系的建立和完善，是一国资源战略以至可持续发展战略的重要组成部分。而相比之下，我国有巨大的差距。我国90年代初期，开始由当时的国家计委起草资源综合利用法，历时9年，后因对这项事业缺乏了解的负责立法事物的政府智囊机构的一些人的错误认识，而使得这部经过许多人多年辛勤劳动的法律草案夭折。2002年6月立法机关引入了国际上最为先进的清洁生产立法，最后形成了我国现行的清洁生产促进法；再以后，2005年开始启动中国式的循环经济立法工作，到2008年8月国家立法机关审议通过了循环经济促进法后，资源综合利用立法工作就彻底告一段落，这也就意味着专门针对资源高效利用、合理利用和再生资源利用的法治建设暂告停顿，代之以发展理念、模式为主的关于资源利用的盲目、复杂的行动。就目前我国的法律规范总体来看，30部规范环境资源的法律中仅在清洁生产促进法和循环经济促进法等有限的几部法律中对资源综合利用问题做出了极为原则的规定。真正对农业环境保护做出法律规范的是农业法，该法第八章第五十七条到第六十六条用10个条款的内容，对农业环境保护问题做出了规范，而且是重点就农业资源保护和利用问题做出的规范，其中涉及了农业资源综合利用问题。但仍然不够完整，需要进一步完善。在我国环境资源约束性强化的今天，这样的法制建设的状况是极不适合现实发展需要的，在国家发展战略上也是极大的失误。

    三、对建立完善我国农村资源综合利用法律制度的考虑

    就目前国家的相关法律来看，有关农业资源综合利用的法律还有待进一步强化。前面已经说明，30部环境类法律没有发挥其应有的作用。同时，有关农业的法律并不算少，但涉及农业资源综合利用的法律规范却极为缺乏，仅农业法和畜牧法就农业再生资源的利用问题做出了综合利用的规范，但这已经是最为进步的，甚至其规范的内容远远超过了30部环境类法律的规范内容和水平。这一切都说明了我国农业资源综合利用法律规范的欠缺和亟待完善。对于具体的完善途径，笔者有这样的一些考虑：

    （一）加大我国农业资源综合利用法制建设的研究工作

    我国农村资源综合利用大有可为，对于我国农业现代化发展来说至关重要，将发挥重要的支撑作用。因为，我国农业发展离不开资源和环境的支撑和保障作用，而农业生产中资源的合理利用以及农林废弃物的再生利用问题又决定了这种支撑和保障作用的效果。但就如何发挥农业资源综合利用的作用，如何保证在法制的轨道上促进这项事业的发展，有关部门并未引起高度重视，相应的基础性研究工作极为缺乏。到目前为止，我国有关农业资源综合利用的法学研究几乎为空白，有关管理部门在这方面的投入也极为不足。有关的农业科研院所的相关研究成果也未能引起有关部门的高度重视，没有把这些成果运用到社会实践中去发挥其社会效益、经济效益和环境效益。从立法机关来看，也没有引起高度的重视，有关资源综合利用问题从总体上没有在立法机关确立重要的地位，农业资源综合利用问题虽然在立法机关的有关机构中得到一定的认可，但并未提升到应有的高度。其结果，也就使得相应的对于农业资源综合利用甚至整个资源综合利用问题的立法没有纳入到立法机关的规划和计划之中。而且这样的历史不知道还要继续多少时日。因此，这里提出，加强农业资源综合利用立法研究工作的重要性，以便为立法工作的领导提供决策参考，进而推进我国的相应立法工作。

    （二）应当尽早将资源综合利用的立法工作提上立法机关的议事日程

    从近年来全国人大会议期间大会议案和建议的情况看，对于资源综合利用立法的议案和建议极为缺乏，这说明了这个问题并未引起立法机关组成人员的重视。全国人大代表来自各行各业，理应从各行各业的实践中提出资源综合利用立法的建议和要求。但现实却给予了我们相反的结论。一方面说明了代表们对资源综合利用工作了解重视不够，另一方面也说明了整个社会没有对这个重要的战略问题给予充分的关注，在一定程度上说明了我们国家发展战略的研究还有很大的欠缺。因为资源战略应当成为国家战略的核心内容之一，应该在国家发展战略中确立其应有的重要地位。因此，作为全国人大代表的助手，全国人大工作机构应当加大对资源综合利用，包括农业资源综合利用法律规范的研究，并在此基础上向全国人大常委会提出相关的立法建议。同时，应当推动全国人大代表关注国家资源综合利用的立法工作。

    （三）有关行政管理部门应当加大对农业资源综合利用工作的力度，推动相关工作的开展

    社会各界对农业资源综合利用工作是否重视，关键的因素之一是有关行政主管部门是否重视这项工作，因为行政主管部门的工作是推动这项事业发展的基础性工作。需要有关部门加大研究和宣传力度，特别是在实践中建议完善，通过实践提出可行的立法方案，为立法工作提供重要的参考依据。

    总之，我国农业资源综合利用的法制建设还任重而道远，无论在理论研究、社会实践，还是在法律制度建设上都有很长的路要走。但在我国以致全球环境资源约束性强化的困境面前，资源综合利用及其相应的法制建设一定会为摆脱人类的生存发展困境发挥重要的作用，这一点是毋庸置疑的。许多国家已经在这个问题上走在了我们的前面，我们的任务就是要迎头赶上，因为完善资源综合利用法制建设，是国际战略竞争中发挥重要作用的法宝，是保障人类生存和发展的重要措施之一。

    （作者系全国人大环境与资源保护委员会调研室副主任）