加强立法工作 提高立法质量

　　一、坚持从实际出发，突出重点，科学安排立法项目
　　立什么法、确定哪些立法项目，都要从实际出发，在总结实践经验，把握立法规律的基础上，做到通盘考虑、统筹安排。在确定立法项目时，需要明确：法必须要能解决问题，但所要解决的问题，必须是客观存在的，而不是主观想象的；必须是反复出现的，而不是偶然发生的；必须是普遍的，而不是个别的。对需要立法的事项，也有一个立法时机的把握问题，要根据立法需求的轻重缓急、立法条件是否成熟等因素，“当时而立法”；要处理好立法及时“跟进”社会实践和适当“超前”立法的关系，将立新法同修改现行法一并考虑。
        立法必须坚持这样一个指导思想，就是认真贯彻落实党的十六届三中全会精神，适应市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要，牢固树立“五个统筹”的协调发展观，在加强经济领域的宏观调控、市场监管立法的同时，高度重视有关社会管理、公共服务方面的制度建设，力争使政府立法进程同我省改革、发展的进程相适应，自觉服从并服务于全省的工作大局。具体讲就是要坚持地方立法与经济特区立法、实施性立法与创制性立法的有机统一，按照“不抵触、有特色、可操作”的要求，紧紧围绕培育我省产业、体制、环境三大特色做好政府规章的立、改、废工作，为我省改革与发展提供法制保障。
        一是要抓住入世机遇，推动改革，完善体制，扩大开放。要加紧制定和完善有关市场准入和运作规则、建立公平竞争市场秩序、支持体制创新和科技创新、鼓励多种经济成份共同发展、健全社会保障制度、加强信用建设、吸引人才等方面的法规、规章，在完善市场经济体制的同时，使市场规则在更广的领域和更深的程度上与国际惯例衔接。
        二是要促进我省优势产业和特色经济发展，提高经济综合竞争力。要以立法扩大产业开放、鼓励利用省内外、境内外资金技术、人才，加大投资，调整和优化经济结构，加快培育热带农业、现代化工业、旅游业、海洋产业、信息产业等优势产业和生态省建设。
        三是要进一步做好促进各项社会事业全面进步、完善发展社会主义民主政治、规范政府行政行为、加强对权力运行的监督、维护社会稳定等方面的立法工作。

　　二、坚持以人为本，反映经济社会发展规律，确保法律规范的科学性
　　政府立法是一项科学性、规律性很强的工作。政府立法只有符合客观规律，反映多数人的意愿，在实践中才能有效发挥作用。具体来说，需要处理好以下五个关系：
        一是把握大局与改革创新的关系。我省政府立法工作要适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要，把保障改革、发展和稳定所需要用法律、法规和规章解决的突出问题作为立法重点，力争使立法进程同改革、发展的进程相适应。
        二是政府与市场、政府与社会的关系。要认真研究市场经济条件下政府应当管什么，不应当管什么。政府的作用主要应当是为市场竞争创造公平、宽松的制度环境和为市场主体提供良好的服务，解决市场机制解决不了也解决不好的问题。对需要政府管理的事项，也应当在明确管理目标、管理标准和管理规则的前提下，重在加强事后监督，切实维护市场主体的正当权益，惩处违反市场规则的行为，激发市场主体的积极性、创造性。要落实行政许可法有关设定行政许可事项范围的规定，按照转变政府职能、实行政企分开、政事分开、政社分开的原则，规范、推动政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，特别是要在认真履行社会管理和公共服务两项职能上下功夫，使政府做到该管的事一定要管住、管好，不该管的事坚决不管，有所为、有所不为，促进政府运行机制创新和管理方式创新。要把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业，把社会可以调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理。
        三是权力与责任的关系。责任是行政权力的核心。要按照权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则，规范、约束行政权力，确保行政机关严格按照法律规定的权限和程序行使权力、履行职责，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿。要防止行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化。在赋予行政机关必要权力的同时，必须规定其相应的责任，并有严密的程序保证。
        四是维护公共利益与保护公民合法权益的关系。政府立法必须维护社会公共利益，只有这样，才能维护最大多数人民的最大利益；同时，也要注意保护公民的合法权益。要把公共利益和公民合法权益放在同等重要的位置，实现公共利益和公民合法权益的平衡。为此，在政府立法中，要正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调不同利益关系，使各种利益定纷止争，各得其所。
        五是实体与程序的关系。程序是实体的保证，只有实体，没有程序，实体难以实现；只有程序，没有实体，程序就失去了灵魂。要切实改变重实体、轻程序的现象，高度重视程序规范的作用。要考虑和设计如何以程序规范行政权的行使，明确权利实现的保障机制、具体步骤，确定的制度、措施要具体、明确、有可操作性，努力实现程序公正，以提高行政效率，降低行政成本，方便基层，方便老百姓。

　　三、创新立法工作方法和机制，进一步提高政府立法的透明度和公众参与程度
　　立法过程就是决策过程。我们的法律、法规、规章都应该、也必须是绝大多数人共同意志的反映，凝聚人民群众的智慧。只有这样，法律、法规、规章才能获得人民群众的认同和信任，才能得到切实有效的执行。行政许可法规定了立法过程中的听取意见制度、听证制度、说明理由制度、定期评价制度，这些规定有利于提高立法的透明度，保障公众参与，我们要切实遵守执行。同时，要总结经验，进一步从制度上、机制上探索提高人民群众参与程度的有效措施和方法，形成做好政府立法工作的广泛群众基础，进一步提高政府立法决策的民主化、科学化程度。为此，需要建立和完善以下制度：
        一是调查研究制度。搞好调查研究，是提高政府立法质量的重要途径。在立法项目的调研中，要下功夫提高调查研究的质量，善于透过现象把握事物的本质和发展趋势。要深入实践，多做调查研究，特别是深入基层作调查研究；要注意立法项目、尤其是经济立法项目的成本效益分析。要注意把握现象和本质、原因和结果、个别和一般的关系，防止把主观愿望当作客观现实，把个别现象当作一般规律。对已出台的法规要进行实施后的追踪分析、定期评价，找出问题，不断完善。这样，立出来的法才能管用，真正解决问题。
        二是公开征求意见制度。在政府立法工作中，要按照立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例等有关法律、行政法规的规定实行开门立法，采取多种形式广泛征求意见，倾听基层组织和群众的意见。要按照党的十六大精神和立法法的要求，对一些与群众切身利益密切相关、为其设定有关义务的立法项目，通过报刊、互联网、听证会等方式充分听取各方面的意见。
        三是专家咨询、论证制度。政府立法草案拟确定的重要制度，要经过专家的论证，充分发挥专家学者的作用，并建立相应的制度予以保证。要进一步拓宽专家学者参与政府立法的途径和渠道，完善专家学者参与政府立法的制度和机制。
        四是联系协调制度。针对目前立法协调难度越来越大的实际情况，要建立立法联系协调制度。要不断提高协调工作水平，把协调过程变成弄清情况、分清是非、讲清道理、统一思想、化解矛盾的过程。

        四、认真实施立法计划，切实加强政府法制机构和队伍建设
　　一是认真完成今年立法计划。人大、政府的立法计划都是经过法定程序批准的，具有约束力。有立法任务的单位要建立严格的立法工作责任制，加强对法规规章起草工作的组织领导，按照立法计划的要求和时间安排，尽快明确责任，落实具体措施。
        二是切实加强法制机构建设。各级政府法制机构的设置及其编制的确定，应与其担负的任务相适应。其内设机构不仅应适应实际工作的需要，还应为其开展理论与实践的研究创造条件。法制机构必要的开展工作的条件，应切实给予保障。
        三是努力提高法制工作者的素质。政府法制工作者要努力把自己造就成为一个坚持以促进先进生产力发展和人的全面发展为本，具有强烈的人本意识和发展意识的政治作者；成为一个精通国内法律，熟悉国外法律，并能熟练地运用于工作实践的法学作者；成为一个尊重科学，尊重规律，学会运用科学的思维方式和方法，具有创新发展精神，善于依法规范、协调政府法制工作中的各种问题的科学工作者。
        中国人大网    2004年6月22日        责任编辑    李红军