开展法律清理工作 确保立法目标实现

第十一届全国人大常委会第九次、第十次会议分别通过《全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定》、《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》，标志着从2008年7月启动、历时一年多的法律清理工作取得重要阶段性成果，这对于确保实现到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标，具有重要意义。

一、开展法律清理工作的必要性

改革开放三十年来，我国立法工作成绩卓著，以宪法为核心，法律为主干，包括宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门和法律、行政法规、地方性法规三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依。已基本形成的中国特色社会主义法律体系总体上是科学的、统一的、和谐的，在全面建设小康社会和推进依法治国基本方略进程中，发挥了重要作用。现行有效的200多件法律，在中国特色社会主义法律体系中发挥着重要的主干作用，是与我国社会主义初级阶段的基本国情、改革发展的进程相适应的，但是有的法律也存在一些需要完善的地方：随着经济社会快速发展，有些法律规定的滞后性问题凸显，已明显不适应经济社会发展特别是社会主义市场经济的需要；由于立法中的一些技术性因素，有些法律规定存在相互不尽一致、不够衔接的问题；一些法律受制定时客观条件限制，只作了原则规定，操作性不强，难以用国家强制力保证实施。通过法律清理方式，解决现行法律中上述具有一定普遍性的问题，是确保到2010年形成并不断完善中国特色社会主义法律体系的重要途径和有效方法。因此，需要组织开展对现行法律的清理工作，找出法律规定中存在的明显不适应、不一致、不协调和不具体的突出问题，区分情况分类分步骤地加以解决，以更好地发挥法律在国家经济、政治、文化和社会生活中的规范、引导和保障作用。

二、法律清理工作的基本过程

十一届全国人大常委会十分重视法律清理工作，将这项工作列入了2008年和2009年常委会工作要点和立法工作计划。吴邦国委员长也多次强调要做好法律清理工作。根据常委会的工作要点和吴邦国委员长的要求，法律委和法工委牵头负责法律清理工作，其他专门委员会和有关部门积极发挥作用。

法律清理工作大致分为三个阶段：

一是工作准备阶段。2008年在第十一届全国人大常委会第二次会议前，根据吴邦国委员长的要求，法工委着手法律清理工作的前期研究工作。在常委会第二次会议上，吴邦国委员长明确提出要组织开展对现行法律的清理工作，并提出做好清理工作的要求。会后，随即召开的法律委、法工委两委主任办公会，对落实吴邦国委员长的讲话精神、做好法律清理进行了研究，提出要高度重视、精心组织、科学安排，认真做好法律清理工作；由法工委尽快拟订法律清理工作方案，明确法律清理范围、原则、方法和实施步骤，经两委研究确定并报经批准后，尽快组织实施。随后，法工委多次召开委务会，学习吴邦国委员长的讲话精神，统一思想认识，研究开展法律清理工作的具体方案，并成立了法律清理工作小组；期间两次召开有专门委员会和各有关部门参加的座谈会，听取对开展法律清理工作的意见，并走访国务院和军队有关部门听取意见。7月11日，法律委、法工委正式提出法律清理工作实施方案（草案）上报，并很快获得批准。

二是组织实施阶段。2008年7月21日，常委会办公厅发出关于开展法律清理工作通知。7月31日法律委、法工委联合召开法律清理工作会议，进行工作部署，提出工作要求。根据法律清理工作实施方案，全国人大各其他专门委员会、常委会有关工作机构、办公厅有关局(室)、国务院法制办和各部门、中央军委法制局、最高人民法院和最高人民检察院等按照分工，对职责范围涉及的共200多部法律进行了梳理，查找存在的问题，提出了1972条清理意见和建议。法律清理工作小组对这些清理意见和建议进行了汇总、整理和研究，在法工委各业务室的配合下对存在明显不适应、不协调、不具体问题的一百多件法律，分类提出了初步清理意见。此后，法律清理工作小组就初步清理意见采取发出征求意见函、召开座谈会、赴有关地方和部门调研等多种形式广泛征求人大其他专门委员会和常委会有关工作机构、国务院各有关部门、有关地方和基层干部群众的意见。经过广泛听取意见，反复研究论证，提出了废止和修改部分法律以及作其他处理的一揽子清理建议。经法律委、法工委召开会议进行研究，提出了《全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定（草案）》和《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定（草案）》等两个法律决定案以及其他处理意见，建议委员长会议提请常委会会议审议。

三是常委会审议阶段。2009年6月22日，第十一届全国人大常委会召开第九次会议，对关于废止部分法律的决定（草案）和关于修改部分法律的决定（草案）以及其他处理意见进行了审议，提出了修改和审议意见。6月27日，常委会第九次会议一审通过了关于废止部分法律的决定，并决定对关于修改部分法律的决定（草案）继续进行审议。会后，根据常委会组成人员的审议意见，法律委、法工委就该决定草案的有关问题与有关部门再次交换意见，共同研究，提出了修改建议。2009年8月24日，十一届全国人大常委会召开第十次会议，对关于修改部分法律的决定（草案）进行第二次审议，提出了修改和审议意见，经对草案进一步修改后，8月27日常委会第十次会议审议通过了关于修改部分法律的决定。

三、法律清理工作的主要成果

一年多来，经过各有关方面的共同努力，法律清理工作取得了显著成果，主要体现在以下几个方面：

第一，废止了8件法律和有关法律问题的决定。这8件法律或者有关法律问题的决定多数是建国初期或者改革开放早期制定的，分两种情况：

一是主要规定已明显不适应经济社会发展需要、实际已不再适用的4件，包括公安派出所组织条例、城市街道办事处组织条例、关于华侨申请使用国有的荒山荒地条例和关于华侨捐资兴办学校办法。这几件法律制定时所依据的情况已经发生重大变化，主要规定已经不能适应调整变化了的社会关系的需要，因此决定予以废止。例如，1955年制定的城市街道办事处组织条例。建国初期，建立街道办事处主要是为了将城市中那些没有隶属于工厂、机关、学校的街道居民组织起来，减轻区政府和公安派出所的负担，是一种过渡时期的组织，拟随着社会主义改造基本完成后，根据实际需要逐步取消。城市街道办事处组织条例是按照这样的定位和要求，对街道的设置、职责和编制等进行规范的。五十年来特别是改革开放三十年来，城市街道办事处职能定位、工作对象、职责权限和组织管理等发生了很大变化，该条例的规定明显不适街道办事处建设和管理的需要，现实生活中该条例早已不适用；改革开放以来，为了适应新形势、新任务、新要求，各地方对政府派出机构的组织管理不断进行改革和探索，并根据改革的成熟经验制定了规范街道办事处的地方性法规或者规章，这些法规和规章与该条例在内容上大相径庭，继续保留该条例，影响法律体系的严肃和统一；再考虑到地方组织法对市、区人民政府设立街道办事处已有原则规定，废止该条例后，街道办事处的下位立法和设立仍有上位法依据，不会影响工作。因此，决定废止该条例。

二是已被新的法律代替、实际已不再适用的4件，包括关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定，关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定，关于严惩组织、运送他人偷越国（边）境犯罪的补充规定和关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定等。这几件有关法律问题的决定已被后来制定的法律或者有关法律问题的决定所代替或者吸收，其使命已经完成，实际已经不再适用，因此决定予以废止。例如，关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定。1984年第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过该决定，授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例草案发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。这个授权决定主要是解决经济体制改革初期国营企业利改税和改革工商税制的法律依据问题，决定通过当日国务院即发布了产品税、增值税、盐税、营业税、资源税、国营企业所得税等六个税收条例草案试行。1985年全国人民代表大会再次作出决定，授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例。后一授权决定已实际覆盖前一授权决定，因为：经济体制改革涵盖了利税改革，授权国务院在经济体制改革方面制定暂行规定或者条例，也包括了授权其制定利税改革方面的暂行规定或者条例；从实际看，此后国务院制定了一系列税收暂行条例，未再以草案形式发布试行，且1993年国务院发布的有关增值税、资源税、营业税、企业所得税等税收暂行条例已明确将上述六个税收条例草案废止。可见，前一授权决定实际已为后一授权决定所吸收，已实际不再适用。因此，对该决定予以废止。

第二，修改了59件法律中的141条规定。这些法律规定存在不适应、不一致或者不衔接的问题，已不能适应经济社会发展的需要，影响法制的和谐统一，也在一定程度上影响法律的正确适用，需要进行修改。主要有以下几种情况：

一是对已明显不适应经济社会发展特别是社会主义市场经济发展需要的法律规定进行修改，概括地说，就是对“不适应”的规定进行修改。包括删除民法通则中有关计划经济的规定（第七条、条五十八条第一款第六项）、全民所有制工业企业法中有关指令性计划的规定（第二条第四款、第二十三条、第三十五第第一款、第五十五条）、体育法中有关指定审定机构的规定（第四十七条）、教育法中有关教育费附加和集资办学的规定（第五十七条第三款、第五十九条）和防洪法中有关农村义务工和劳动积累工的规定（第五十二条）等。

二是对与宪法修正案有关征收、征用规定不一致的法律规定进行修改，概括地说，就是对“不一致”的规定进行修改。2004年宪法修正案将宪法第十条第三款有关“征用”的规定修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地或者公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，区分了“征收”和“征用”两种不同情形。此前制定的16件法律和法律解释中有关“征用”的规定与宪法规定不一致，需要作出相应修改。根据上述法律和法律解释中的有关“征用”规定的实际含义，将其中9件法律和法律解释中有关“征用”的规定修改为“征收、征用”；7件法律中有关“征用”的规定修改为“征收”。

三是对有些法律中与现行刑法规定不衔接的刑事责任条款进行修改。1979年刑法制定以后，随着经济社会的发展变化，出现了许多新情况、新问题，产生了一些新的犯罪行为，由于来不及也没有条件对刑法进行全面修改，为适应与犯罪做斗争的需要，全国人大常委会陆续制定了23件惩治有关犯罪的条例、补充规定和决定（简称有关惩治犯罪的决定），在一些民事、经济、行政法律中规定了“依照”、“比照”刑法的有关规定或者依照有关惩治犯罪的决定追究刑事责任的条款。1997年修订刑法时，将全部有关惩治犯罪的决定研究修改编入刑法，将单行法中的追究刑事责任条款改为刑法的具体条款。较1979年制定的刑法，刑法（修订）内容作了较大修改和扩充，这就产生了单行法中规定的刑法责任条款与刑法（修订）规定不衔接的问题。目前有25件法律中刑事责任条款存在与刑法（修订）不衔接，主要有三种情况：一是有的法律引用刑法规定与刑法（修订）规定不对应，有的是因为条文序号有变化，有的是因为条文内容有修改；二是有的法律引用刑法的罪名罪状，被修订后的刑法取消，如投机倒把罪；三是有的法律引用的有关惩治犯罪的决定已编入刑法（修订）并已被废止或者已明确其刑事责任的规定不再适用。为了保证单行法中刑事责任的规定与刑事（修订）相统一，对上述不衔接的规定，根据不同情况分别进行了衔接性修改：对法律中规定的“依照”或者“比照”刑法具体条文追究刑事责任，修改为“依照刑法有关规定”追究刑事责任；将法律中规定的有关惩治犯罪的决定名称修改为“刑法”；对法律中出现的已被取消的罪名予以删除，并根据刑法有关规定作出相应修改；另外，还对其他有关条款作了技术性、衔接性修改。

四是对有些法律中与治安管理处罚法规定不衔接的治安责任条款进行修改。1986年9月，全国人大常委会制定了治安管理处罚条例。在这以后，一些单行法中规定了依照治安管理处罚条例处罚的治安责任条款，分两种情况：一是原则规定某行为依照治安管理处罚条例处罚；二是规定某行为依照治安管理处罚条例某个具体条款处罚。随着经济社会的不断发展，治安管理处罚条例已不能适应维护社会治安秩序的需要。1997年8月，国务院有关部门启动了该条例的修改工作，形成了治安管理处罚法草案，提请常委会审议；2005年8月全国人大常委会审议通过了治安管理处罚法，同时废止治安管理处罚条例。这就出现以前制定的法律中的上述治安责任条款与治安管理处罚法不衔接问题，经分析有两类情况：一是24件法律中使用的“治安管理处罚条例”，与“治安管理处罚法”名称不对应；二是8件法律中规定的治安管理处罚责任，治安管理处罚法中未作相应规定。为了保证法律之间的衔接，对存在不衔接问题的上述32件法律区分不同情况作出修改：对与治安管理处罚法名称不对应的，将原使用的“治安管理处罚条例”统一以“治安管理处罚法”替换；对治安管理处罚法没有规定但仍有必要规定处罚的，按照治安管理处罚法逐一作出修改。

五是对法律中引用的与其他法律名称或条文不对应的规定进行修改。包括：兵役法和气象法有关规定中引用了其他法律名称，被引用的法律名称发生了变化，出现不衔接问题；人民警察警衔条例和仲裁法引用了其他法律的具体条文，被引用的法律修改后，条文序号发生变化，出现不衔接问题。对上述不衔接规定作出相应修改。

第三、建议国务院和有关方面尽快制定现行法律的配套法规。在清理过程中，各方面提出有些法律规定操作性不强，难以通过国家强制力保障实施的问题，有两种情况：一是有的法律明确规定了应当制定配套法规，但尚未制定，有的法律虽然没有明确规定应当制定配套法规，但如不制定配套法规，法律实施起来存在一定困难，共有22件法律存在这类情况。二是有的法律有关行政处罚特别是罚款的规定比较原则，对违法行为只原则规定处以罚款，未规定罚款的数额和幅度，实践中难以操作。其中，国务院已通过制定实施条例对罚款数额和幅度作出规定的有17件；国务院部门通过制定规章对罚款数额和幅度作出规定的有2件；国务院部门通过答复形式解决处罚的具体执行问题的有1件。还有17件法律中有关罚款规定没有配套规定。对上述情况，建议国务院和有关部门抓紧研究制定相关配套法规，力争在今年年底前取得实质性进展；其中有的也可以通过今后修改法律加以解决。

另外，通过法律清理，还对有些已经不适应经济社会发展要求、需要统筹修改完善或者适时予以废止的法律，分别不同情况提出了处理建议：对于列入立法规划、立法工作计划的，建议在立法规划、立法工作计划的实施中重点关注，统筹研究修改；对于尚未列入立法规划的，建议有关部门抓紧研究，提出意见，待条件成熟时可纳入年度立法工作计划；对于已经基本不适应经济社会发展要求、但目前尚不具备全面修改条件或者予以废止时机、条件不成熟的，建议暂不作处理，待条件成熟时予以修改或者废止。