顾昂然：我向政府官员宣读宪法

    1982年在起草制定民事诉讼法时向彭真同志汇报，地方和群众有一种说法：“官告民一告一个准，民告官没门”。彭真同志对此极为重视，认为这关系到维护人民权益和行政机关依法行政问题。他说，这个问题要解决。根据彭真同志指示，我们对行政诉讼问题进行研究。

    观念变革——能不能民告官

    1982年8月，五届全国人大常委会审议制定海洋环境保护法时，主管行政部门对关于对行政处罚不服的可以向法院起诉的规定，坚决不同意。他们说，港监的帽子上有国徽，怎么能告港监？经多次交换意见，也谈不下来。为了解决问题，彭真同志亲自开会协调，陈丕显、彭冲等几位副委员长参加。开始，主管行政部门的同志还是不同意。彭真同志当场让我念宪法。我念了宪法第四十一条，公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利”。

    我说，宪法规定的“任何国家机关和国家工作人员”就包括了行政机关和行政机关工作人员，其中的“控告”就是可以向法院起诉，民诉法(试行)规定行政诉讼的根据是宪法。这样，主管行政部门的同志没话说了，不再公然反对了。

    立法焦点——受案范围和诉讼程序

    1982年开始建立行政诉讼制度以来，我国各方面情况有了很大的发展，法院在行政案件的审判工作中也积累了不少经验。1986年法工委把研究行政诉讼列入工作计划。1986年4月开始研究，民法通则制定后需要对民诉法进行修改补充，其中一个重要问题，就是行政诉讼。从1986年起，连续召开了一系列座谈会，对行政诉讼问题进行座谈研究。

    经过调研，认为对行政诉讼需要进一步加以完善补充。关于受案范围，虽然有许多法律、行政法规规定可以向法院起诉的行政案件，但还有不少没有规定的怎么办。

    例如，1979年到1987年10月，国务院制定540个行政法规，有198个规定了行政处罚，其中规定可以向法院起诉的82个，没有规定的116个，法院就不能受理。所以，受案范围应进一步扩大，需要统一作出规定。行诉和民诉有许多共同点，民诉的许多程序对行政诉讼是适用的，但行政案件与民事案件不同，行政诉讼还有一些特有的原则，如审理行政案件是否也适用调解？法院对行政案件能否直接判决变更？在诉讼期间具体行政行为是否停止执行？谁负主要举证责任？等等。

    草案公布——出现了颠覆性意见

    1988年10月，将行政诉讼法草案提请全国人大常委会审议。常委会决定，将草案公布，广泛征求意见。11月10日，《人民日报》公布草案。人大法律委、内司委、法工委联合召开四次各方面参加的座谈会。接着法工委又召集法院、有关部门的同志和一些专家，根据各方面意见具体研究修改方案。

    制定行诉法的阻力是很大的，特别是一些行政部门的同志当时有不同意见。1989年1月19日，国务院法制局在皇城根召开30多个省、市、自治区政府和部分较大市政府法制局、处同志开会，座谈行诉法草案，专门要我参加会听取意见。会上反映了不少不同意见，对是否搞行政诉讼法，有不同意见。有的说，如果公民可以告政府，政府还有什么权威，行政机关工作人员不敢管了，会增加政府与群众的矛盾，影响稳定。有的甚至提出，这样会助长“刁民”告状。认识很不统一，有些是颠覆性的意见。我针对提出的问题，做了回答。我说，建立行政诉讼制度，维护和监督行政机关依法行使职权，从根本上讲，可以密切政府与人民群众之间的关系，提高政府的威信。如果有的行政机关工作人员侵犯了公民的合法权益，也能通过司法程序得到及时解决，可以防止矛盾激化，避免采取过激行为，这有利于稳定政治局面和维护良好的社会秩序，有利于保障社会主义四化建设的顺利进行。

    1989年2月18日，我们将行政诉讼法草案中的几个重大问题，向中央写了请示报告。1989年3月2日，政治局讨论人大常委会党组关于行政诉讼法草案请示报告。中央讨论时，把各方面意见，特别是不同意见做了反映。中央同意草案。

    七届全国人大常委会审议通过行政诉讼法草案，决定提请七届全国人大二次会议审议，1989年4月4日七届全国人大二次会议通过行政诉讼法。

    法律实施——2000余乡村干部辞职

    行政诉讼法大会通过后，如何统一认识，还是一个大问题。1990年8月，中办秘书局每日汇报反映，行政诉讼法即将实施，一个地方有2000多名乡村干部提出辞职。有人认为，“农村的各项工作更不好办了。对当前各项建设不利，自己搞乱自己的阵脚”。这引起了中央领导同志的重视，8月24日当时的总理李鹏批示：“各级党委要加强领导，保证基层干部能有效地执行党和政府的政策和法令。同时在遇到矛盾时要加强协调工作。政府的干部务必使自己的行为合乎法律。”为了更好地贯彻行政讼诉法，需要进行宣传，使干部、群众正确理解法的规定，以便统一认识。1989年12月，国务院法制局专门召开全国法制局长会议，学习贯彻行政诉讼法，邀我介绍了行政诉讼法制定情况和主要精神。

    行政诉讼法的制定，促进了行政程序法的制定。1989年制定行政诉讼法后，八届全国人大期间制定了国家赔偿法和行政处罚法；九届全国人大期间制定了行政复议法，对行政许可法(草案)进行了二次审议；十届全国人大期间制定了行政许可法，对行政强制法(草案)进行了二次审议。（本文系原全国人大常委会法工委主任顾昂然在4月2日纪念行政诉讼法颁布20周年座谈上的发言）