中国侨务法治建设的回顾与展望

　　一、依法治国客观上要求国家加强侨务法治建设

　　中国依法治国思想的提出，是以江泽民同志为代表的党中央第三代领导集体，是在继承马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论的基础上，结合中国具体的社会实践在治国方式上作出的重大决策。它的基本内含，包括以下四个方面：第一，立法机关按照严格的法定程序制定法律，并形成完备的法律制度体系。第二，政府及其公务人员必须严格依法行政，依法办事，依法管理国家的政治、经济、文化和其它各项社会事务。第三，司法机关必须严格执法，坚决维护法律的严肃性和权威性，确保法律在全国范围内的统一实施，做到有法必依，执法必严，违法必究。第四，全体公民具有良好的法律意识和法律素质，学法、懂法、守法成为整个社会的良好风尚，广大公民能够自觉地运用法律武器来维护自身的合法权益，并同各种违法犯罪行为作斗争。由此可见，依法治国要求国家在社会生活的各个领域，都应该健全法制，真正做到有法可依。中国是海外侨胞众多的国家，有几千万的海外侨胞和3000多万的归侨侨眷。他们在历史上曾为祖国的革命和建设事业作出了巨大的贡献。特别是改革开放以来，这部分群体积极投身祖国的现代化建设事业，引进资金、技术、人才，回到国内投资经商与捐资兴办社会公益事业，在促进祖国与居住国的合作与交流等方面，都做出了十分重要的贡献。因此，在国家实行依法治国的背景下，我们必须健全侨务法治，关注海外侨胞及归侨侨眷的权利保护问题。

　　事实上，关注海外侨胞及归侨侨眷的权利保护问题，也是我们国家的一贯原则与优良传统。早在1945年党的第七次代表大会上，毛泽东主席就提出了“保护华侨利益，扶助回国的华侨”的护侨原则，并在新中国成立时具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》中确定下来。周恩来总理还领导有关部门，制定了一系列保护华侨的方针、政策。在以后中国的宪法中，明确规定了“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。”在六十年代，为了解决大批归国华侨子女的教育问题，国家在经济十分困难的情况下，还专门建设了华侨大学与暨南大学这两所侨校。改革开放以来，邓小平同志强调，海外侨胞心向祖国，爱国主义觉悟不断提高，在实现统一祖国大业，支援祖国现代化建设和加强国际反霸权斗争，维护世界和平方面，日益发挥着重要的积极作用。他还指出：我们有几千万爱国同胞在海外，他们希望中国兴旺发达，这在世界上是独一无二的，这是中国大发展的独特机遇。

　　为了落实中国宪法规定的“中华人民共和国保护华侨的正当的权益和利益，保护归侨和侨眷的合法的权益和利益”的精神，全国人大常委会在1990年通过了《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》，并在2000年对该法进行了修正。这部法律的颁布与实施，对于更好地依法护侨，凝聚侨心、发挥侨力，对于实现中华民族的伟大复兴与推进祖国和平统一大业的伟大目标，都具有极其重要的意义。但是，国际形势的变化与公民权利意识的增强，对中国侨务法治的发展提出了新的更高的要求。因此，我们需要认真检视中国侨务法治的演变历程，查找中国侨务法治建设存在的突出问题。

　　二、中国侨务法治建设的发展与存在的主要问题

　　改革开放20年来，中国从原来的主要依据政策办事，转变到主要依据法律办事的轨道上来，以法的形式体现党的侨务政策在我们国家实施。从新中国成立到“文化大革命”前期，中国制定的专门性涉侨法律有三部：即1955年8月6日全国人大常委会第二十七次会议通过的《华侨申请使用国有的荒山荒地条例》，1957年8月1日全国人大常委会第八十七次会议批准并由国务院颁布的《华侨投资于国营华侨投资公司的优待办法》和《华侨捐资兴办学校办法》。党的十一届三中全会以后，中国颁布了专门性的侨务法律《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》。此后，在中国的国籍法、民法、婚姻法、经济法等法律中，也都明确了一些涉侨规范的内容。国务院也出台了一些有关侨务工作的行政法规，如《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》等。一些省、市政府，也颁布了一些法规与规章，如《海南省归侨侨眷权益保护若干规定》、《厦门市归侨侨眷权益保障条例》等。为了进一步加强对侨务立法、执法的监督工作，1983年全国人民代表大会成立了华侨委员会，专门负责研究、审议和拟定有关侨务的议案，并实施对各项侨务法规和侨务行政机构的监督，中国侨务工作法治化开始正式起步。

　　随着依法治国进程的不断深入和社会主义法治建设的不断发展，侨务部门依法行政也面临新的挑战。由于华侨在国内活动和事务日趋增多，他们合法权益受到侵害的问题也时有发生。广大华侨在回国投资经商和创业发展的过程中，对国内权益保护问题提出了一些新的诉求，迫切希望国家能尽快制定有关保护华侨在国内权益的法律法规，使华侨的正当权益能够得到更加有力的保护。在每年全国的人大与政协会议上，有关华侨权益保护的议案都呈现上升趋势。这些都要求我们必须审视现行立法存在的一些问题。

　　就目前而言，中国侨务法治建设存在的主要问题有以下几个方面：第一，涉及华侨权益保护规定的内容比较零散，散见于全国以及地方的法律法规中，缺乏一部系统的华侨在国内的权益保护法。华侨作为定居在海外的中国公民，尽管在海外同胞中所占的比例较低，但绝对数量很大，影响特别广泛。由于没有一部专门的法律规范，目前华侨在国内权益保护方面存在重大的缺失。第二，现行的一些涉及华侨在国内权益保护条款的法律法规由于立法时间比较早，随着时间的推移与情事的变更，已经不太适应新的形势，用几十年前或十几年前的旧标准，来应对今天的新情况新问题，既不合情理，也不够公正。因此，对这些法律法规需要重新审议修改。第三，一些华侨十分关心的某些正当权益尚未纳入相关法律的保护范围。如华侨以知识产权在国内投资与华侨专家学者在国内创业的优惠待遇，都没有明确的保护规定；现有的一些投资保护规定过于原则，在实际操作中易流于形式，特别是一些地方，由于“重引进，轻服务”，造成华侨投资经商的权利不同程度地受到侵害。一些华侨投资主体在刚回到国内商谈投资项目时，能够得到各级政府领导人和招商引资部门的高度重视，受到了热情的接待与高规格的礼遇。但是，等到“曲终人散”之后，项目在具体运作的过程中，却受到了政府各个职能部门的掣肘，各路神仙都视华侨的投资企业为“唐僧肉”，尤其是由于地方政府领导人的频繁变化，使得一些华侨华人当初被许诺的一些优惠政策也难以得到兑现，挫伤了一些华侨华人在国内投资经商的积极性。第四，现有的涉侨保护措施稳定性与保障的力度都比较弱。主要是政策型的因素明显，立法的层级较低，从强制性、规范性和稳定性方面看，二者还有很大的差别。

　　三、关于完善中国侨务法治建设的几点基本设想

　　第一，制定《中华人民共和国华侨权益保护法》，对华侨在国内的正当权益进行规范。

　　第二，对现行的涉侨法律法规加以疏理，对内容陈旧、不适合当今实际情况的部分及时予以废止。

　　第三，在华侨权益的司法救济方面，建议发挥侨联等华侨社团的作用，设立华侨团体诉讼制度，并在中国东南沿海华侨比较集中的侨乡设立涉侨案件专门法庭。

　　第四，其他保护机制的运用。一是根据《中华人民共和国仲裁法》和《国务院关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》，华侨、港澳投资者在境内因履行合同发生的或者与合同有关的争议，鼓励通过仲裁的方式加以解决，尽量避免冲突和矛盾的激化。二是在涉及华侨投资主体与政府签订行政合同的案件中，由于中国目前对民事诉讼与行政诉讼交叉案件的审理没有统一、明确的规定，导致这部分案件在法院审理阶段“翻烧饼”，既浪费宝贵的司法资源，又使华侨的权利得不到及时的保护。建议国家尽快对这一问题作出统一、明确的规定，在目前的情况下，可以根据合同的性质与合同双方争议的权利义务关系的性质进行综合考量，如果争议的行为虽与行政管理有关，但从整个合同看，行政主体的这一行为显然与其在合同中承担的义务不符，并损害另一方的利益，双方的争议实质上是关于是否违反合同的问题，原告因此而提起诉讼的，法院完全可以作为民事案件处理。三是对于侵犯华侨人身、财产安全的犯罪行为，要依据保护华侨的法规文件中涉及的刑事犯罪的特别规定，从重或加重处罚，确保到中国内地投资的华侨华人的人身与财产安全。(来源：《侨务工作研究》，作者：华侨大学法学院副教授 张德瑞)