把治国理念转化为制度、体制和机制

科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，是建设和发展中国特色社会主义必须坚持的重大战略思想，也是我们党领导人民有效治理国家的科学理念。全面实施依法治国基本方略，必须把科学发展观这一治国理念通过法定程序转化为制度、体制和机制，使之成为各级党政干部和全体社会成员的行为准则。这是深入贯彻落实科学发展观的客观要求，也是建设社会主义法治国家的历史使命。

一

顺乎民心的治国理念确定之后，能否有效地将这种理念转化为制度并严格实施，是对执政能力的考验。历史经验表明，正确的治国理念，只有被设计为有效的公共政策，或者说只有被转化为一整套制度，才能在实践中变成充满活力而又规范有序的行动。同时，制度本身只有体现了治国理念及其基本价值，才能具有生命力，真正为社会成员所认同和遵守。因此，在深入贯彻落实科学发展观、全面实施依法治国基本方略的历史进程中，一方面，必须善于把科学发展观制度化；另一方面，制度也必须以科学发展观作为自身的价值取向。

首先，在社会主义市场经济条件下，制度尤其是有关规范经济活动的制度，应当尊重、保护人们通过合法途径创造财富的愿望，最大限度地调动人们创业的积极性，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，以不断解放和发展社会生产力，使制度成为经济发展的强大引擎。

其次，制度尤其是法律制度，必须坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点。在我国，人民是国家的主人，也是法律的主人；党领导人民制定宪法和法律，也带领人民遵守宪法和法律，人民群众不仅是法律的遵守者和维护者，也应当是法律制定的积极参与者。这就要求我们在法律制度建设中，尊重人民的主体地位，保护人民的各项合法权益；高度关注民生，从制度上着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义。为此，必须坚持科学立法、民主立法，调动人民群众参与法制建设的积极性。原则上，制定法律、法规和规章时要关注民意，法律、法规和规章草案要公开听取意见，以确保所制定的法律和制度能够广集民智，顺应民意，科学有效。同时，还要注意尊重习惯，重视伦理价值。法制建设要做到应然与实然相结合、经验总结与科学预见相结合，以合理地协调利益关系，更好地体现法律的科学性、有效性和前瞻性。

再次，制定的各项制度必须有利于促进现代化建设各个环节、各个方面相协调，以实现经济社会全面协调可持续发展。其中，最为关键的是要从制度上保证生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，经济发展与人口资源环境相协调。为此，必须坚持制度创新，改革阻碍生产力发展的制度，用制度的形式确认有利于环境保护、资源节约的科学发展方式，利用利益机制约束浪费资源、危害环境的行为，并从法律制度上加大对破坏环境资源行为的制裁力度。

二

体制是确保各项制度得以实施的组织架构。治国理念只有转化为体制安排，理念的实现和制度的实施才能有组织保障。制度和体制是相辅相成的。没有符合科学发展观要求的体制，就不可能形成体现科学发展观要求的制度。因此，深入贯彻落实科学发展观，其中一项重要任务，就是要按照科学发展观的要求，改革阻碍生产力发展，影响实现、维护、发展最广大人民根本利益以及制约全面协调可持续发展的各种体制，尤其是行政管理体制，使体现科学发展观的制度得以形成和实施。

十七大提出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。这是从体制上落实科学发展观、加快建设社会主义法治国家作出的重大部署。适应科学发展观要求的行政管理体制，应当以建设法治政府、服务型政府为目标，实行民主决策、科学决策，以确保决策顺应民意、有效可行；增强执行力，以确保效率与廉洁；提高公信力，以确保公平与权威。十七大对行政管理体制改革的部署，最关键的就是改革现行行政管理体制，使其符合科学发展观的要求，为科学发展观的具体落实提供体制保障。在体制改革中，要着力抓好三项工作：

合理确立公民、社会、政府的权界，以规则界定和调整政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系。在这个过程中，必须明确这样的理念：公权力与私权利两者界限分明，不能混淆；管理公共事务，不是政府的专属权力，每个社会主体都应当也能够参与公共事务管理，并承担相应责任。

要减少行政层次，降低行政成本。从行政机构的设置，到行政机构的权限划分、责任分配、人员配备等，都应当有利于实现高效与便民，有利于做到寓管理于服务之中。为此，要从体制上确保行政权力与责任挂钩，与行使权力的单位和个人的利益脱钩。

进一步明确行政管理的价值。行政管理在追求公益过程中，要最大程度地保护私益，实现公益与私益的共生共赢，做到公平与效率的统一；在构建秩序过程中，要最大限度地调动、保护人们的积极性、主动性和创造性，保障公民自由，实现秩序与自由的统一；在公权力运作过程中，要最大限度地控制公权力可能产生的消极影响，降低其经济成本和道义上的风险，实现效益与正义的统一；在完成特定任务过程中，要更多地体现对人的全面发展的重视和对自然、环境的保护，实现社会和谐与可持续发展。

三

在将治国理念转化为制度、体制的过程中，还应当善于将治国理念转化为机制，使理念、制度、体制、机制很好地结合起来，前后相继。这样，治国理念和科学制度才能有实现、实施的规范路径，并最终得以落到实处，产生实效。十七大报告提出，科学发展观的根本方法是统筹兼顾。因此，将科学发展观转化为制度的过程，也就是将统筹兼顾这种科学方法形成机制的过程。同时，还要按照科学发展观的要求，改革和调整不适应科学发展的工作方式，特别是要改革、调整政府管理方式。

用法律思维方式认识、处理政府管理中的问题。法律思维以权利与义务、权力与责任、权利与权力的相互关系作为分析情况、处理问题的基本思路，讲究规则和程序，兼顾当前和长远，注重效果与成本。这种思维方式，要求国家机关工作人员尤其是领导干部，要在研究、完善和执行制度上下功夫，认清自身责任，慎用手中权力，尊重民主权利，保障合法权益。这是建设社会主义法治国家的内在要求，也是落实科学发展观、坚持以人为本的客观要求。

真正把依法行政作为政府履行职责的基本准则。依法行政要求各级行政机关及其工作人员在履行职责时，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。坚持依法行政，对于统筹处理好局部与全局、当前与长远的利益关系，缓解经济发展与资源节约、环境保护的矛盾，真正实现又好又快发展，具有重大意义。

实现权力导向型管理方式向规则导向型管理方式的转变。政府管理方式应体现间接、选择和协商的特点。在直接管理和间接管理之间，重在间接管理；在静态管理和动态管理之间，重在动态管理；在事前管理和事后管理之间，重在事后管理；在管理与服务之间，更多地侧重服务。

完善对权力的制约和监督机制。十七大报告提出，确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。这是对权力的规律性认识，对我们党科学执政、民主执政、依法执政，从制度上确保权为民所用将产生深远影响。完善对权力的制约和监督机制，最重要的是要实现权力运行的程序化、公开化。为此，要对权力的取得和运行严格加以规范和约束，依法公开权力取得的依据、权力行使的条件、权力运行的过程和权力运行的结果，并充分发挥新闻媒体对权力的监督作用。（作者：国务院法制办公室副主任）