环境法在国家发展战略中的重要地位

    国家的发展和强盛需要硬实力，也需要软实力，在有些情况下，软实力对于国家的发展进步起到更为重要的作用，甚至在一定程度上决定和制约着国家硬实力的建设。发展中国家在硬实力上落后于发达国家，在软实力上则更为落后，对于前者人们已经有了充分的感性认识，但是，对于后者人们却缺乏充分的理性认识。

    可持续发展战略思想提出后，人类传统的战略思想需要在可持续发展战略的原则下做出新的调整，完善而有效施行的环境法是实施可持续发展战略的重要组成部分，也是国家软实力的重要体现，只有真正了解环境法在实施可持续发展战略中的重要地位和价值，才能制定出真正具有现实意义的环境法。

    一、环境法与国家发展战略

    20世纪中后期，人类开始认识环境问题，萌生了可持续发展的思想，1972年国际社会在瑞典斯德哥尔摩召开第一次环境与发展大会。之后，许多国家开始探讨可持续发展问题和环境立法问题，一些国家开始制定了适应本国发展要求的环境法。1987年，联合国世界环境与发展委员会发布了长篇报告《我们共同的未来》*，首次提出了“可持续发展”的定义：“既满足当代人的需要又不危及后代人满足其需要的发展”。这样的定义表明，关于可持续发展的思想是一种涉及全人类的现在和未来发展大问题，这样的考虑高于所有为寻求人类局部和短期利益的一切非战略性和战略性思考。到1992年６月，第二届联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢举行时，世界上许多国家已经制定了适应本国可持续发展要求的大量的环境法，国际社会也制定出了较多有关环境问题的国际公约及其议定书。就环境法规范的内容和调整的对象来看，它包括因控制人类对环境的污染活动和人类在生产、生活中因利用自然资源而发生的人与人之间的权利义务关系。调整这种权利义务关系的目标是为了保证人类在利用自然资源的过程中维护生态平衡，保护生物多样性，引导人们合理地利用自然资源，以保证人类社会可持续地发展。因此环境法的范畴包括有关污染防治的法律、有关资源管理的法律，以及与之相关的有关程序和政策方面的法律规范三个主要方面。具体包括有关资源和能源利用和管理的法律、有关保护生态安全的法律、有关海洋管理的法律、有关控制污染的法律和与之相关的有关程序、政策等方面的法律。

    当今世界的国家发展战略是以可持续发展战略为基本内容的。这一战略的范围较为宽泛，其核心内容包括能源战略、生态战略和海洋战略三个主要方面。海洋战略包括建立和发展海洋文化，发展海洋航运业、现代化港口建设、海洋资源的开发和有效利用、海洋旅游业的发展、海防安全、海洋现代化信息管理系统建设等内容。生态战略是指在满足人类生存与发展要求的同时，保证岩石圈、冰雪圈、水圈、大气圈和生物圈安全的各项战略措施。包括保证生物多样性，保护珍惜濒危物种，维系以水、土及物种为基础的各类生态系统的安全和平衡状态，维护气候环境的安全状态等。能源战略是指保证国家发展所需要的能源长期供应，包括能源的战略储备和对能源的合理利用。环境法规范的范畴中包括了上述可持续发展战略的内容，因此而作为实施可持续发展战略的行为规范，在人类维护生态安全、能源安全，促进可持续发展问题上，发挥了重要的作用。

    环境法从针对某一局部环境要素污染、破坏的事实去研究解决方案，采取对各类污染源进行控制和治理的办法，即从末端治理的过程，逐渐发展到从导致环境污染、破坏的源头寻找解决方案，即对污染、破坏的源头加以控制和治理，以致发展到对生产的全过程加以控制；以后，又将视野投向更为广泛的自然变化过程，开始重视气候变化及其影响所导致的环境污染和生态系统的破坏，考虑把控制人为活动引起气候变化问题作为国家和人类发展至关重要的战略问题来考虑；并开始考虑生物安全和能源安全问题，开始考虑采用对城乡合理规划、布局，以实现从源头上控制环境的污染和生态的破坏等办法。环境法的这种变化主要是其自身日益完善的结果，但同时它也是伴随着可持续发展战略思维的发展进步而发展。随着这样的进步和发展，人类开始更多地制定和修改环境法，以适应不断进步的可持续发展战略的要求。应当说，环境法是伴随着人类对现实与未来可持续发展问题的不断思考和认识这一过程而发展的，始终与人类关于可持续发展战略相联系。

    二、环境法在实施可持续发展战略中的应用

    从整个世界的情况看，美国、德国、日本和欧洲的一些发达国家是环境法最为完善和先进的国家。环境法作为这些国家发展战略的软实力，是其国家发展战略硬实力的辅助部分，共同构成其国家可持续发展战略的完整实力。以美国为例，美国是典型的习惯法国家，但是，唯独在环境法上，这个国家采用了成文法的习惯，制定了大量的环境法律。到目前为止，美国的环境立法是世界上最完备的，它的环境法律文本的完备程度，甚至超过了大多数成文法国家*。美国为实施未来发展战略不但在经济、技术和军事上准备了充分的硬实力，而且也准备好了适应未来发展战略要求的完善的环境法这一软实力。美国在可持续发展战略思维的指导下，对本国的国家利益研究的十分清楚和明确，又通过完善的环境法律制度予以保障实施。也许有人会说，尽管美国有完善的环境立法，且呼吁国际社会建立环境保护法律规则，却拒不批准京都议定书，因此对环境法的作用和地位做出否定的结论。其实，美国的做法恰恰说明了环境法与国家发展战略紧密相联系的事实。对于美国拒不批准京都议定书的做法，许多中国人表示理解，认为这是为了解决其本国的就业问题，为了不引起更多的国内矛盾。但国际社会也有更为聪明的人士，一语道破了美国如此做法的真实原因：为了保护其国内的石油资源，以适应未来能源发展战略的要求。也许有人对此不理解，其实事实十分清楚，充分利用作为21世纪以前主要能源的煤炭，有利于其石油资源的储备，以适应21世纪以后发展战略的要求。这个例子说明的是用什么样的环境法来支持国家发展战略的问题，表明了环境法与国家发展战略的紧密关系，而不是以相反的结论来否定环境法或者把环境法与国家发展战略相对立。再以俄罗斯修改其本国环境法为例，前不久，俄罗斯在国家发展战略上做出了一些调整，其中的一项是通过修改俄罗斯联邦环境保护法，将俄罗斯环保执行机构的权力弱化，而将国家权力机构有关环境管理的权力强化。这个目的是十分明确的，即将环境保护的管理职责控制在国家权力的核心，以便灵活地运用这项权力，避免由于过渡的环境管理工作，影响该国经济实力的增长，从而影响其国家发展战略的实施*。

    此外，德国和日本也都有十分完备的环境法，还有其他一些发达国家也是如此。总之，环境法的完备程度是与国家的发达与否相联系的，与国家发展战略的水平相适应的。所有发达国家的环境法均较为完备，这就说明了这样两个问题，一是发达国家有能力并需要完备的环境法，另一方面也说明了环境法是适应国家发展战略要求的产物。

    那么环境法对于国家发展战略的实施究竟有着怎样的影响和作用呢？简单地说，环境法的作用在于使国家的发展战略更为科学，是国家实现科学发展观的保证和行为准则。具体地说，环境法的作用在于保障实施国家发展战略的安全和效率。能源安全和生态安全是一个国家发展的基础和保障，国家的发展不可避免地要以资源和能源为动力，需要稳定的资源和能源供给，没有充分的能源供应和稳定的资源及其依附的生态系统作为保障，就不可能实现国家的发展战略。环境法的作用就在于保证实施国家发展战略所需要的对自然资源和能源的合理利用，保证生态系统的稳定和安全。就全人类的发展战略问题来说，它的最大敌人是气候变化及其导致的恶劣结果，它使得全球气候变暖、海平面上升，地球五大圈即岩石圈、冰雪圈、水圈、生物圈和大气圈发生不良变化。因此控制由于人为原因导致的气候变化问题是全世界各国共同的责任。对于各国如何履行职责，国际社会的要求是，应当在气候变化框架公约和京都议定书确立的“共同但有区别的责任原则”和“清洁发展机制”下来实现。在这样的前提下，一个国家应当根据本国的实际情况最大限度地控制由于人为原因导致的气候变化问题，这是一个全人类的发展战略问题。而在此问题上，环境法同样担负着十分重要的任务。此外，环境法还有利于协调和处理因经济发展导致的环境污染问题，及其引发的国家内部冲突问题，这些都与实施国家发展战略有着紧密的联系。

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    三、适应国家发展战略的要求完善我国的环境法

    发展战略问题，始终是我们党和政府十分重视和思考的问题。从改革开放初期的以经济建设为中心，到把环境保护确立为基本国策，直至目前党和政府提出的科学发展观、建立和谐社会和节约型社会的思想，均表明我们关于发展战略的思想在不断走向科学和完善，已经为未来发展准备了充分的战略思想。但是，如何实现这样的战略思想，即如何把这样的战略思想贯彻于我们的现实行动之中，这需要我们找到实现这一战略思想科学、有效和合理的方法和行动准则。我国于20世纪70年代后期将环境保护作为国家的基本国策之一，并于1992年里约环境与发展大会后，率先制定了21世纪议程。这之前，从1979年起开始了适应实施可持续发展战略要求的环境立法工作。到目前为止，全国人大常委会已经批准了13个有关环境问题的国际公约，已经制定了有关环境问题的26部法律。此外，国务院及其有关部门制定了大量有关环境问题的行政法规和部门规章，各地人大和政府还制定了大量的地方性法规和地方政府规章。但是，我们的环境问题对于实施国家未来的发展战略仍然存在着很大的隐患，在众多的原因之中，我们必须看到环境法的不科学、不完善所导致的不良影响。

    为了保证国家可持续发展战略的实施，按照科学发展观的要求，实现和谐社会的目标，我们既需要有充分的硬实力，也需要科学、完善的环境法这一软实力。完善、充实环境法这一软实力对我国在国际社会中赢得尊严、威望和信任也具有特别重要的作用，我们应当对这一国家发展不可或缺的软实力给予高度的重视。目前摆在我们面前的任务是怎样建立科学、完善的适应可持续发展战略要求的环境法，而不是否定它的作用。对此，我们应当从以下几个方面来考虑问题：

    （一）按照科学发展观的要求，确立我国环境法的基本原则和宗旨。

    就我国的国情看，我国是一个贫困人口较多、资源相对匮乏的国家。在经济高速发展的情况下，人们重视对经济利益的追求。同时，由于贫困而导致的人们对可持续发展理论的无知，使得国家的自然资源和环境不可避免地遭到破坏，最为突出的表现是不合理地利用资源、浪费资源和严重污染环境。这种状态任期发展下去，直接影响到国家发展战略的持续、稳定提升，使发展缺乏后援力*，甚至最终因生态系统的破坏，造成生态危机和能源危机，导致国家的动荡和崩溃。为避免发生这样的恶劣结果，需要国家建立有效的规则和秩序来加以调控，以通过法律的引导功能和强制功能来纠正人们不适当的行为。其中最为主要的是要以建立一套保障国家经济发展，适应节约型社会要求的环境法律系统为原则。即建立一套适应和谐社会和节约型社会要求的法律制度，其中包括对国家自然资源管理的法律规范系统；维护生态安全的法律规范系统；维护能源安全，保障国家能源供给的法律规范系统；控制人为原因导致气候变化的法律规范系统，而不是一种以简单控制污染源为主的控制环境污染法律规范系统。相应地，需要明确一些适应建立和谐社会、节约型社会要求的民事法律责任和刑事法律责任制度。也就是说，根据我国的国情，应当把节约作为法律规范的指导思想和基本原则，在这样的原则下，建立一套有效实施的环境法律规范系统。

    （二）建立适应中国可持续发展战略要求的环境法律系统

    我国的可持续发展，首先体现的是对资源的合理利用，包括节约利用和循环利用，即对自然资源的节约利用和对废物的再利用。因此，需要建立和完善相应的法律制度，包括节约水资源、节约能源、废物综合利用及再利用的法律。

    第一，关于节约水资源的立法问题。水资源的严重污染和浪费，已经成为制约国家实施可持续发展战略的重要问题，也带来了社会的不安定。加快修改水污染防治法、制定节水法已成当务之急。我国的水资源节约问题已经是一个亟待解决的关键性问题，需要国家建立一套有效实施的法律规范系统，或者尽快修改水法，或者补充有关节约水资源的法律规定，并且不是补充简单的几个条文，而是在水法中建立一套节约水资源的法律规范系统，包括基本的权利义务关系及相应的民事、刑事和行政法律责任等内容。

    第二，关于建立和完善能源法律制度的问题。能源问题已经成为国家发展战略的核心问题，一些国家为了能源安全，一方面不惜出兵作战，在别国领土上用兵伐谋，意在争夺世界的能源；另一方面制定和完善了本国的能源法，并依此建立了专门的能源综合管理机构如能源部或者能源局。而我们在保证能源安全的法律制度建设上，却存在着较大的差距。首先，对于我国主要能源煤炭的管理和利用存在着严重的缺陷，较多的“矿难”尽管有许多其他的原因，但是在保证煤炭资源合理利用的法律制度建设上存在着严重的问题，应当是一个主要的原因。由于没有完善的合理利用煤炭资源的法律规范系统，因而导致在煤炭资源利用中存在着诸多问题。对此，应当引起我们的深刻反思，并付诸行动。我国在能源安全问题所应建立的法律制度中有一个最适合我国国情的内容，就是完善能源节约利用、合理利用的法律制度。

    第三，关于资源综合利用和再利用的立法问题。由于能源问题的压力，各国的领导者都已高度重视能源问题和能源战略的实施。我国也是如此，近来国家已经决定修改节约能源法，并着手研究制定能源法。这将为国家能源战略的实施奠定重要的基础。但在解决资源和能源利用问题上，我们需要考虑对二次资源的利用问题，即资源的回收利用问题，有效的资源再利用体系的建立，可以保护和节省我们自然资源，可以减少对天然矿藏的开采率。而在这个方面，我们始终没有制定相应的法律，人们把更多的热情倾注于对抽象理论研究中，而忽视现实中简易实用的资源综合利用法律制度的建立。在废物再利用或者称为循环利用的问题上，我们应当重视对电子电器产品的管理问题。因为越来越多、形形色色的电子电器产品出现在生产、使用、运输、贮存，以致最终成为废弃物的各个过程的同时，带来的是对人类资源的浪费和破坏，对环境的污染过程。由于电子电器产品数量的与日俱增，已经成为国家发展战略不得不予以考虑的重要问题。前不久欧盟制定的WEEE和ROHS两个指令，将对我国未来电子电器产品的贸易活动带来许多麻烦。对此，国务院及其有关部门积极采取对策，分别或者联合制定《废旧家用电子电器回收利用管理条例》、《电子信息产品污染控制管理办法》、《电子废物污染环境防治管理办法》、《再生资源回收管理办法》等法规和规章，从各自不同方面对电子电器产品的有关问题加以规范，一些规章或法规也已经出台或者正在出台过程中。但这种规范方法十分零乱，也易于造成法律规范之间的矛盾和冲突，国家应当将这些法规和规章予以整合，制定一部有关电子电器产品的管理法，从原料生产、污染防治、废物利用等全方位对电子电器产品加以法律规范。既可以避免立法重复和立法成本的浪费，又有利于统一规范，提升法律规范的权威性，这是我们在实施国家发展战略中应当予以重视的问题。

    第四，关于生态安全和生态损害赔偿的法律制度建设问题。就目前情况看，由于大量占用土地，污染物大量排放，滥砍、滥伐以及外来物种入侵等问题的日益严重，我国的濒危物种数量在不断增加，土地沙化在加剧，生物多样性受到较大破坏，生态安全问题已经是摆在我们面前的危机问题，这个问题已经成为我国发展战略中的一个隐患，不解决这个问题，我们就难以完成历史赋予我们的重任。而解决这个问题的关键，亟待我们制定生物安全法，将生态安全问题确立为国家发展战略的基础性和保障性要素；应当对破坏生态的行为建立损害赔偿的法律制度。生态系统及自然资源是国家拥有的财富，是实施国家发展战略的基础和保障，生态恢复需要众多的资金支持，国际社会在海洋生态污染问题上早已建立起基金保险制度，对此，尽管我国的个别法律做出了相应的规定，但如何实现对国家陆地和海洋生态及自然资源损害的赔偿问题，并没有具体的法律规定，可以说相应的法律规范极不完善，甚至几乎为空缺。对此，应当考虑尽快制定生态损害赔偿法，建立完善的赔偿机制和法律制度，对国家拥有的自然生态系统和自然资源的破坏，依法提起诉讼和提出赔偿要求，以保障国家的生态安全和可持续发展战略的实施。

    （三）完善保证环境法有效实施的管理系统

    如前所说，我国到目前为止已经制定了数量不少的环境法，包括法律、行政法规和规章以及地方性法规、规章。但环境问题仍然威胁着国家发展战略的实施，其原因一是立法中存在问题，法律规范不科学、不完善；另一方面原因是管理体制不科学、不协调。当务之急应当对国家生态和自然资源管理及污染控制的管理部门及其职责作认真的研究，依法科学有效地设置管理部门，并确立各相关部门的职责，弄清和解决各部门矛盾、争执的各种问题及其根源，在队伍建设、经费运作上做出统一、协调安排。应当使行政权在实施国家发展战略中发挥有效的作用，避免其发挥相反的功效。

    总之，环境法与国家发展战略是紧密相联系的，它是实施可持续发展战略的行为规范和重要手段，它的建立和完善有利于国家软实力的提高。根据我国的实际情况，重视环境法律制度建设是保障实施国家发展战略的必然要求。（作者单位：全国人大环资委法案室）