立法后评估：有利于促进立法的完善

        最近，上海市人大常委会作出决定，从2005年7月至12月，在全市范围内组织开展《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》立法后评估工作，并将《〈上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例〉立法后评估工作方案》转送给市政府办公厅及有关委、办、局，相关区人大常委会，要求各有关单位认真组织实施。这种通过立法后评估，进一步加强立法的后续工作，以实践来检验立法质量的做法值得充分肯定。
        我认为，一、开展立法后评估，首先有利于了解法律、法规（或规章）实施的具体绩效与问题。任何一部法律、法规（或规章）制定与通过后，其最重要的环节就是要得到彻底的贯彻与实施。因为即使法律、法规制定得再好，如果不能得到有效贯彻与实施，那么这部法律或法规也就成为了空中楼阁。
　　通过立法后评估，既可以了解到全社会对于法的了解和认知、接受的程度，更可以了解到行政机关对于法的遵守和执行的情况。所以，一部法律或法规出台后，到底实施的状况如何？有无达到立法者的目的或在多大程度上实现了立法者的初衷？需要进行立法后的及时评估。大家都知道，立法部门制定法律或法规时都要充分说明与阐释立法的必要性与紧迫性，甚至于法律或法规中的第一条往往都要开宗明义地指明立法的直接目的。那么立法出台并实施了一段时间后，到底在多大程度上实现了这一目的或者说朝着实现这一目的的方向前进，这就需要对立法后包括法的实施的情况进行相应的评估。通过对法规实施情况的调查研究和后评估，了解法规实施后取得的成效，发现法规实施中存在的具体问题。
　　二、开展立法质量评估，有利于分析法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性，有利于更好地总结立法工作经验，发现立法工作的不足，以便有针对性地改进立法工作，不断提高立法质量。
　　众所周知，立法法规定了若干重要的立法原则，其中第五条规定：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。第六条规定：立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。可见前者在于强调立法的民主性，后者在于强调立法的科学性。
　　在我国，法律或者地方性法规是由国家立法机关或者地方相应的权力机关经过一定的程序起草、审议和通过的，具备一定的民意基础，这些法律、法规可以说是“民意”的体现，另外，从立法程序来看，一定程度上也体现了立法的“科学性”。但是一部法律或者一部地方性法规到底制定的如何？立法的民主性、科学性究竟怎样？立法者不能自以为是，孤芳自赏，而要经过实践的检验。尤其，当前我们不仅强调有法可依，还更加强调有“良法”可依。也就是说立法的质量应当是立法中一个更为重要的问题。
　　上海通过执法部门评估、相关区人大常委会评估、问卷调查、专题调研、代表参与等多种形式进行的立法评估，可以更加全面地了解法规中各项制度设计的合法性、操作性与针对性情况；可以为未来立法的进一步完善打好坚实的基础，将有利于促使未来上海地方性法规中各项制度设计和程序规定的更加完善。
　　（湛中乐，北京大学法学院教授，北京大学公法研究中心副主任，研究员。中国行政法学研究会常务理事，全国人大常委会法制工作委员会行政立法研究组秘书。）
        来源：人民法院报  2005年8月14日
        中国人大网  2005年8月15日    责任编辑  苏大城