下活审议监督这盘“棋”
——听取和审议“一府两院”工作报告之研究
海南省人大常委会课题组
举行常委会会议，听取和审议“一府两院”工作报告（包括专题工作报告），是各级人大常委会依法行使监督权的最基本、最主要的方式和途径之一。会议审议质量的高低，直接关系到人大常委会职能作用的发挥和权威的树立。在新的形势下，切实加强对这一监督形式的研究和探讨，使之逐步完善和规范，从而进一步提高监督质量，增强监督实效，充分发挥地方国家权力机关的职能作用，具有十分重要的意义。
审议监督中存在的问题及原因
二十多年来，地方各级人大常委会在履行监督职权过程中，逐步积累了开展审议监督的丰富经验，建立了一些较为规范的工作程序，提高了审议监督的水平和质量，增强了审议监督的针对性和实效性，保证了人大常委会监督职权的有效行使。但是审议工作与新形势发展的需要相比，还存在着一些问题和不足，需要深入探讨和认真解决。
——认识不到位，监督意识不强。各级人大常委会不同程度地存在部分常委会组成人员参与审议的积极性和主动性不高，听会、陪会，会议发言不普遍的现象。究其原因，主要是部分组成人员对开展审议监督工作仍存有模糊认识，一方面，对人大及其常委会的性质、地位、作用认识还欠深化，总是觉得“权力机关没权力”、“没作为”，认为人大的审议监督不过是听听议议而已，解决不了实际问题，于是在审议监督中不愿多说，甚至不说。另一方面，对人民群众、对法律赋予的监督使命理解不够，缺乏较强的监督意识和应有的责任感、使命感，在审议监督时大胆不足、谨慎有余，常常拘泥于“监督与支持”的两难选择，不监督怕失职，想监督怕影响，说深了怕得罪人，说浅了又怕是隔靴搔痒、不起作用，于是不敢为、不愿为。
——审议重点不突出，组织安排不科学。从当前情况看，审议监督工作存在重点不突出的的问题，一般性、程序性审议议题较多，而围绕中心和热点、难点问题确定的实质性的审议议题较少，使审议工作缺少“重头戏”而显得平淡无奇，有时甚至成为一种例行公事。在审议过程中，往往对成绩肯定过多，就问题和不足提出批评性意见较少，同时，提出的建议和意见过于原则，而缺乏有效性、针对性和操作性。会议的组织安排上，审议法规性议题时间较长，而审议专题工作报告时间较短，有些问题难以议透、议深，形成的决议及审议意见缺乏有针对性的实际内容，缺乏解决问题的必要措施和可操作性，难以引起“一府两院”的高度重视。
——情况了解不够，审议质量不高。在听取有关工作汇报之前，缺乏深入细致的调查研究，汇报什么就听什么，缺乏自己掌握的第一手材料，对本行政区域内的实际情况把握不准，听完汇报后也提不出有针对性的、有说服力的意见和建议。当前，参加调研的常委会组成人员少、调研主题不明确、重点不突出是地方人大常委会调查研究无法深入的原因，这些突出问题需要我们研究解决。此外，常委会组成人员整体素质也影响着审议的质量。由于常委会组成人员年龄偏大，知识结构不合理，兼职委员比例过高，尤其是知识面博而广、懂法律、懂经济的委员比较缺乏，常委会对一些比较重要的议题难以进行深入审议。这些问题，影响了常委会审议水平的提高，也制约了常委会审议专题报告的监督效果。
——审议形式单一，监督手段不力。目前，人大常委会听取和审议“一府两院”工作报告的方式主要是“听”和“议”，对法律规定的询问、质询、特定问题调查、罢免、撤职或取消撤销违法、不当的决议、决定等强制性的监督手段和方式，往往很少综合运用，从而影响了审议的效果。同时，常委会会议审议的形式也比较单一，基本上是小组审议，联组会议审议、大会专题发言审议等方式运用得较少，很少有辩论，缺乏不同意见的必要交锋，不利于更深入、更全面地提示问题、阐明观点，不利于审议质量的提高。
——审议意见的效力有待提高。由于法律没有对常委会的审议意见的效力作出具体明确的规定，使审议意见缺少应有的权威性和严肃性，导致“一府两院”对审议意见的重视程度不够，多数情况下审议意见的办理和整改情况的反馈还多限于文来文往形式，而且具体办理情况缺少实质性的内容。在实际运作过程中，一些地方人大常委会还存在对审议意见的实质和作用的认识不足，对审议意见的整理、归纳、交办等不够重视的现象。同时，一些地方政府和“两院”及其有关部门也对审议意见缺乏正确认识，有的甚至把人大常委会的审议意见看成是有意找茬，往往对人大常委会提出的审议意见有抵触情绪。这些因素对于增强审议意见办理的实效和提高审议质量都是十分不利的。
改进和完善审议监督的措施
听取和审议“一府两院”专题工作报告是人大常委会集体行使职权的一种重要形式，这种形式经过多年的实践探索，已经初步形成了一套制度规范，应该说是合理可行的。但是，人大工作的深入发展也越来越暴露出这一监督形式还存在着不少有待进一步改进的地方，需要按照改革、发展、创新的要求，不断加以完善。
——增强监督意识，提高整体素质。常委会组成人员要认真学习“三个代表”重要思想，坚决贯彻执政为民的要求，充分发挥主观能动性，认真行使监督职权。行使监督权不要只停留在督促性的提意见、提建议上，要依照法律规定，及时纠正“一府两院”的违宪违法行为，切实维护人民群众的利益，维护法制权威。其次，要提高常委会组成人员整体素质。常委会组成人员要加强学习党的路线方针政策和法律法规，学习人大业务知识，不断提高理论知识水平和参政议政能力；要优化常委会组成人员的构成，要形成老中青相结合的梯次年龄结构和党务、政务、科技、经济、法律知识相结合的人才结构，并提高委员专职化比例，使组成人员能真正代表人民意志，充分行使宪法和法律赋予的职权。
——科学选择议题，增强会议实效。选好审议议题，是提高人大常委会审议质量的前提。确定常委会审议议题，必须坚持抓大事、议大事和“少而精”、“求实效”的原则。要紧紧围绕党和国家的中心任务确定议题，把促进本地区的经济发展，维护改革、发展、稳定中重大的、长远的、根本性的问题，作为审议报告、进行监督的重点；要围绕人民群众反映强烈的热点、难点问题确定议题，把人民群众普遍关心并迫切需要解决的问题，作为会议审议的重点，切实维护广大人民群众的合法权益，力求能够加强和改进“一府两院”的工作。每次会议以安排１－２项中心议题为主，使常委会组成人员有足够的时间进行讨论和发表意见，有利于审深议透，增强实效。
——深入调查研究，提高审议质量。调查研究是人大常委会议事之基，决事之据。常委会会议审议议题确定后，人大常委会组成人员及有关部门要围绕议题进行调查研究，广泛听取人大代表和人民群众的意见和反映，获取大量翔实可靠的第一手材料。调研可分三个层次进行：第一，针对审议议题提前发出书面通知，便于常委会组成人员结合本地和本部门实际，通过走访、座谈等方式进行有针对性的调研活动。第二，组织有关专门委员会或工作部门，围绕议题进行专题调查研究，写出有情况、有问题、有建议的调查报告，提前发给常委会组成人员，供他们在审议时参考。要坚持做到每听取“一府两院”的一个工作报告，就有人大常委会有关工作机构的一个调查报告。调查报告要体现以下特点：一是多提问题，少讲成绩，避免和政府的工作报告重复；二是多解剖麻雀，少讲面上的情况；三是立意要高，多提建设性意见，少作空泛议论，力求准确，有深度，有可操作性。第三，对于一些重要议题，可组织常委会组成人员集中开展调研，分析问题，研究对策。既注意了解掌握本地区的全面情况，又注意典型调查，解剖麻雀，拓展调研的深度和广度。通过调研，使常委会会议审议议题时，每位组成人员既有一份“一府两院”的工作汇报，又有常委会、专门委员会的专题调查报告或视察、检查报告，以保证大家审在关键处，议在点子上，进一步增强审议效果。
——充分发扬民主，改进审议方式。国家权力机关是集体行使职权，集体讨论决定问题。要充分发扬民主，极大地调动组成人员依法履职的政治热情，努力为审议创造宽松的环境和氛围，使大家畅所欲言，坦陈己见，态度鲜明，集思广益，使会议最大限度地体现集体的意志和智慧，形成正确的结论。要安排足够的时间，保证委员充分展开讨论，防止匆忙审议议题，草率决定事项。要改进审议议题的程序，在小组审议的基础上，多安排一些联组审议、专题审议，把问题议深、议透。要不断改进和完善审议方法。要针对“一府两院”工作汇报“综合性”、“单项性”、“专题性”的特点，精心策划，采取灵活多样的审议方式和方法。要把审议与询问、质询结合起来，与特定问题调查组合起来，与个案监督结合起来，与罢免撤职结合起来，综合利用职权范围内的各种监督手段。同时也可以借鉴西方议会的成功经验，建立辩论和听证制度。
——抓好督办落实，保证会议成果。人大常委会审议“一府两院”报告后作出的决议、决定和提出的审议意见，重在督办，重在落实，这是提高审议质量、保证会议成果的重要一环。抓好审议意见的督办落实，需要抓好以下几个环节：一是做好跟踪督办工作。人大常委会会议形成的对“一府两院”的审议意见，由办公厅或专门委员会、工作委员会根据各自的工作范围，负责督促“一府两院”抓好落实。对于交有关部门办理的涉及全局性的重大问题和热点、难点问题的审议意见，要求明确整改期限，制定整改方案，落实整改措施，并组织专门班子跟踪监督，形成环环紧扣的督办运行机制，一抓到底，抓出成效，做到条条有人抓，件件有落实。二是建立审议意见办理反馈制度。审议意见办理完毕后，承办部门要及时写出办理情况书面报告，并经主任会议或常委会会议通过，使办理工作始终置于人大常委会的监督之下。对于那些敷衍塞责，甚至顶着不办的职能部门，要责成重新办理，并追究有关负责人的意见，必要时可运用质询、评议等监督手段，督促审议意见的落实。三是要对审议意见的法律效力作出明确的规定。为了确立审议意见书应有的地位和权威，地方人大常委会可以从立法规范入手，对审议意见的形成、交办、办理、反馈、督办等环节进行规范，使审议意见纳入法制化、规范化的轨道。
（执笔：李燕）
（此文系“充分行使人大监督权”课题研究专题报告之一，有删节）
来源：海南人大 2005年第2期
中国人大网 2005年5月18日 责任编辑 苏大城
审议监督中存在的问题及原因
二十多年来，地方各级人大常委会在履行监督职权过程中，逐步积累了开展审议监督的丰富经验，建立了一些较为规范的工作程序，提高了审议监督的水平和质量，增强了审议监督的针对性和实效性，保证了人大常委会监督职权的有效行使。但是审议工作与新形势发展的需要相比，还存在着一些问题和不足，需要深入探讨和认真解决。
——认识不到位，监督意识不强。各级人大常委会不同程度地存在部分常委会组成人员参与审议的积极性和主动性不高，听会、陪会，会议发言不普遍的现象。究其原因，主要是部分组成人员对开展审议监督工作仍存有模糊认识，一方面，对人大及其常委会的性质、地位、作用认识还欠深化，总是觉得“权力机关没权力”、“没作为”，认为人大的审议监督不过是听听议议而已，解决不了实际问题，于是在审议监督中不愿多说，甚至不说。另一方面，对人民群众、对法律赋予的监督使命理解不够，缺乏较强的监督意识和应有的责任感、使命感，在审议监督时大胆不足、谨慎有余，常常拘泥于“监督与支持”的两难选择，不监督怕失职，想监督怕影响，说深了怕得罪人，说浅了又怕是隔靴搔痒、不起作用，于是不敢为、不愿为。
——审议重点不突出，组织安排不科学。从当前情况看，审议监督工作存在重点不突出的的问题，一般性、程序性审议议题较多，而围绕中心和热点、难点问题确定的实质性的审议议题较少，使审议工作缺少“重头戏”而显得平淡无奇，有时甚至成为一种例行公事。在审议过程中，往往对成绩肯定过多，就问题和不足提出批评性意见较少，同时，提出的建议和意见过于原则，而缺乏有效性、针对性和操作性。会议的组织安排上，审议法规性议题时间较长，而审议专题工作报告时间较短，有些问题难以议透、议深，形成的决议及审议意见缺乏有针对性的实际内容，缺乏解决问题的必要措施和可操作性，难以引起“一府两院”的高度重视。
——情况了解不够，审议质量不高。在听取有关工作汇报之前，缺乏深入细致的调查研究，汇报什么就听什么，缺乏自己掌握的第一手材料，对本行政区域内的实际情况把握不准，听完汇报后也提不出有针对性的、有说服力的意见和建议。当前，参加调研的常委会组成人员少、调研主题不明确、重点不突出是地方人大常委会调查研究无法深入的原因，这些突出问题需要我们研究解决。此外，常委会组成人员整体素质也影响着审议的质量。由于常委会组成人员年龄偏大，知识结构不合理，兼职委员比例过高，尤其是知识面博而广、懂法律、懂经济的委员比较缺乏，常委会对一些比较重要的议题难以进行深入审议。这些问题，影响了常委会审议水平的提高，也制约了常委会审议专题报告的监督效果。
——审议形式单一，监督手段不力。目前，人大常委会听取和审议“一府两院”工作报告的方式主要是“听”和“议”，对法律规定的询问、质询、特定问题调查、罢免、撤职或取消撤销违法、不当的决议、决定等强制性的监督手段和方式，往往很少综合运用，从而影响了审议的效果。同时，常委会会议审议的形式也比较单一，基本上是小组审议，联组会议审议、大会专题发言审议等方式运用得较少，很少有辩论，缺乏不同意见的必要交锋，不利于更深入、更全面地提示问题、阐明观点，不利于审议质量的提高。
——审议意见的效力有待提高。由于法律没有对常委会的审议意见的效力作出具体明确的规定，使审议意见缺少应有的权威性和严肃性，导致“一府两院”对审议意见的重视程度不够，多数情况下审议意见的办理和整改情况的反馈还多限于文来文往形式，而且具体办理情况缺少实质性的内容。在实际运作过程中，一些地方人大常委会还存在对审议意见的实质和作用的认识不足，对审议意见的整理、归纳、交办等不够重视的现象。同时，一些地方政府和“两院”及其有关部门也对审议意见缺乏正确认识，有的甚至把人大常委会的审议意见看成是有意找茬，往往对人大常委会提出的审议意见有抵触情绪。这些因素对于增强审议意见办理的实效和提高审议质量都是十分不利的。
改进和完善审议监督的措施
听取和审议“一府两院”专题工作报告是人大常委会集体行使职权的一种重要形式，这种形式经过多年的实践探索，已经初步形成了一套制度规范，应该说是合理可行的。但是，人大工作的深入发展也越来越暴露出这一监督形式还存在着不少有待进一步改进的地方，需要按照改革、发展、创新的要求，不断加以完善。
——增强监督意识，提高整体素质。常委会组成人员要认真学习“三个代表”重要思想，坚决贯彻执政为民的要求，充分发挥主观能动性，认真行使监督职权。行使监督权不要只停留在督促性的提意见、提建议上，要依照法律规定，及时纠正“一府两院”的违宪违法行为，切实维护人民群众的利益，维护法制权威。其次，要提高常委会组成人员整体素质。常委会组成人员要加强学习党的路线方针政策和法律法规，学习人大业务知识，不断提高理论知识水平和参政议政能力；要优化常委会组成人员的构成，要形成老中青相结合的梯次年龄结构和党务、政务、科技、经济、法律知识相结合的人才结构，并提高委员专职化比例，使组成人员能真正代表人民意志，充分行使宪法和法律赋予的职权。
——科学选择议题，增强会议实效。选好审议议题，是提高人大常委会审议质量的前提。确定常委会审议议题，必须坚持抓大事、议大事和“少而精”、“求实效”的原则。要紧紧围绕党和国家的中心任务确定议题，把促进本地区的经济发展，维护改革、发展、稳定中重大的、长远的、根本性的问题，作为审议报告、进行监督的重点；要围绕人民群众反映强烈的热点、难点问题确定议题，把人民群众普遍关心并迫切需要解决的问题，作为会议审议的重点，切实维护广大人民群众的合法权益，力求能够加强和改进“一府两院”的工作。每次会议以安排１－２项中心议题为主，使常委会组成人员有足够的时间进行讨论和发表意见，有利于审深议透，增强实效。
——深入调查研究，提高审议质量。调查研究是人大常委会议事之基，决事之据。常委会会议审议议题确定后，人大常委会组成人员及有关部门要围绕议题进行调查研究，广泛听取人大代表和人民群众的意见和反映，获取大量翔实可靠的第一手材料。调研可分三个层次进行：第一，针对审议议题提前发出书面通知，便于常委会组成人员结合本地和本部门实际，通过走访、座谈等方式进行有针对性的调研活动。第二，组织有关专门委员会或工作部门，围绕议题进行专题调查研究，写出有情况、有问题、有建议的调查报告，提前发给常委会组成人员，供他们在审议时参考。要坚持做到每听取“一府两院”的一个工作报告，就有人大常委会有关工作机构的一个调查报告。调查报告要体现以下特点：一是多提问题，少讲成绩，避免和政府的工作报告重复；二是多解剖麻雀，少讲面上的情况；三是立意要高，多提建设性意见，少作空泛议论，力求准确，有深度，有可操作性。第三，对于一些重要议题，可组织常委会组成人员集中开展调研，分析问题，研究对策。既注意了解掌握本地区的全面情况，又注意典型调查，解剖麻雀，拓展调研的深度和广度。通过调研，使常委会会议审议议题时，每位组成人员既有一份“一府两院”的工作汇报，又有常委会、专门委员会的专题调查报告或视察、检查报告，以保证大家审在关键处，议在点子上，进一步增强审议效果。
——充分发扬民主，改进审议方式。国家权力机关是集体行使职权，集体讨论决定问题。要充分发扬民主，极大地调动组成人员依法履职的政治热情，努力为审议创造宽松的环境和氛围，使大家畅所欲言，坦陈己见，态度鲜明，集思广益，使会议最大限度地体现集体的意志和智慧，形成正确的结论。要安排足够的时间，保证委员充分展开讨论，防止匆忙审议议题，草率决定事项。要改进审议议题的程序，在小组审议的基础上，多安排一些联组审议、专题审议，把问题议深、议透。要不断改进和完善审议方法。要针对“一府两院”工作汇报“综合性”、“单项性”、“专题性”的特点，精心策划，采取灵活多样的审议方式和方法。要把审议与询问、质询结合起来，与特定问题调查组合起来，与个案监督结合起来，与罢免撤职结合起来，综合利用职权范围内的各种监督手段。同时也可以借鉴西方议会的成功经验，建立辩论和听证制度。
——抓好督办落实，保证会议成果。人大常委会审议“一府两院”报告后作出的决议、决定和提出的审议意见，重在督办，重在落实，这是提高审议质量、保证会议成果的重要一环。抓好审议意见的督办落实，需要抓好以下几个环节：一是做好跟踪督办工作。人大常委会会议形成的对“一府两院”的审议意见，由办公厅或专门委员会、工作委员会根据各自的工作范围，负责督促“一府两院”抓好落实。对于交有关部门办理的涉及全局性的重大问题和热点、难点问题的审议意见，要求明确整改期限，制定整改方案，落实整改措施，并组织专门班子跟踪监督，形成环环紧扣的督办运行机制，一抓到底，抓出成效，做到条条有人抓，件件有落实。二是建立审议意见办理反馈制度。审议意见办理完毕后，承办部门要及时写出办理情况书面报告，并经主任会议或常委会会议通过，使办理工作始终置于人大常委会的监督之下。对于那些敷衍塞责，甚至顶着不办的职能部门，要责成重新办理，并追究有关负责人的意见，必要时可运用质询、评议等监督手段，督促审议意见的落实。三是要对审议意见的法律效力作出明确的规定。为了确立审议意见书应有的地位和权威，地方人大常委会可以从立法规范入手，对审议意见的形成、交办、办理、反馈、督办等环节进行规范，使审议意见纳入法制化、规范化的轨道。
（执笔：李燕）
（此文系“充分行使人大监督权”课题研究专题报告之一，有删节）
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