党中央在延安13年对人民代表大会制度的探索
万一
一、绪言
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。但这一根本制度从萌芽、形成、发展，确是经历了一个较为复杂曲折的过程。中国共产党在领导新民主主义革命的过程中，就开始探索如何把马克思主义国家学说与我国的具体情况相结合，探索实行怎样的政权组织形式。
中国共产党于1921年7月成立之后，即组织发动了一系列工人运动，在农村，则通过农民协会把农民组织起来。1927年8月7日，中共中央在汉口举行的紧急会议，确定了土地革命和武装反抗国民党反动派的总方针。9月初，毛泽东就提出，应当扩大宣传苏维埃政权，在暴动力量发展最大的地方建立苏维埃，把一切权力归工农兵代表会议。9月19日，中共中央政治局在《关于“左派国民党”及苏维埃口号问题的决议案》中，提出要建立“工农苏维埃”政权。此后，革命根据地的政权组织形式开始由农民协会向工农兵代表会议转变。井冈山、广州、黄冈、麻城等地的党组织，先后领导工农群众武装建立了工农兵代表会议的政权。1928年，党的六大提出，要建立工农兵代表会议政府。1931年11月7日，在江西瑞金举行了“第一次全国工农兵代表大会”（又称“中华苏维埃第一次全国代表大会”）。会议通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：“中华苏维埃所建设的，是工人和农民的民主专政国家。苏维埃政权是属于工人、农民、红色战士及一切劳苦民众的。”“中华苏维埃共和国之最高政权，为全国工农兵苏维埃代表大会。在大会闭会期间，全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关。”【注释1】这样，工农兵代表会议制度，就由中国共产党领导的农村革命根据地的地方工农民主专政政权的组织形式，转变为中华苏维埃共和国的国家政体，是人民代表大会制度雏形时期的一种形态。
1935年10月19日，党中央率中央红军到达西北革命根据地吴起镇（今吴旗县城），长征胜利结束。从此，党中央既把陕北作为“落脚点”，又把它作为“出发点”，【注释2】带领全国各族人民进行了艰苦卓绝的抗日战争和人民解放战争，直到1948年离开延安。党中央在延安十三年的“局部执政”，不仅领导中国人民取得了抗日战争和解放战争的伟大胜利，而且为全国解放后的执政提供了极为宝贵的经验。回顾这一段历史，对于我们认识人民代表大会制度的优越性，增强坚持和完善这一根本政治制度的信心和决心，具有重要意义。
二、实行参议会，推行“三三制”
抗日战争爆发后，为了建立最广泛的民族统一战线，共同抗击日本帝国主义，以毛泽东为代表的中国共产党人把民族利益放在首位，在政权建设上表现出原则性和灵活性的高度统一。
一是修改“国体”及其名称。1935年12月，中共中央通过的《关于目前政治形势与党的任务决议》提出，把“工农共和国”改为“人民共和国”。毛泽东指出：“如果说，我们过去的政府是工人、农民和城市小资产阶级联盟的政府，那末，从现在起，应当改变为除了工人、农民和城市小资产阶级以外，还要加上一切其他阶级中愿意参加民族革命的分子。”【注释3】1936年8月，中共中央在《关于抗日救亡运动的新形势与民主共和国的决议》中，提出把“人民共和国”改为“民主共和国”。9月，毛泽东在和美国记者斯诺谈话时也说，“我们认为必须建立民主共和国，建立国防民主政府。”“我们将支持成立一个有国会的代议制政府，一个抗日救亡的政府”。【注释4】1937年2月，中共中央致电国民党五届三中全会，表示愿意将苏维埃政府改名为中华民国特区政府，并提出把陕甘宁边区创造为全国抗日民主模范区。5月3日，毛泽东在中国共产党全国代表会议上的报告中宣布：“为了和平、民主和抗战，为了建立抗日的民族统一战线，……共产党领导的陕甘宁革命根据地的政府改名为中华民国特区政府，红军改名为国民革命军，受南京中央政府及军事委员会的指导”。【注释5】1937年9月，中共中央正式宣布取消中华苏维埃共和国的称号，将中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处改为中华民国特区政府即陕甘宁边区政府。这样，陕甘宁边区政府既是国民政府管辖的一个地方政权，相当于省的建制，又是中国共产党领导下的新民主主义政权。
二是，为了适应这一转变，陕甘宁边区各区县于1937年7月广泛发动人民选举参议员，召开参议员大会，选出基层各级抗日民主政府和参议会常驻机构，参议会制度逐渐在县区以下的基层政治生活中代替工农兵代表会议制度，成为最基本的政治制度。1939年1月17至2月4日 ，陕甘宁边区召开了边区第一届参议会第一次会议，选出了议长、副议长，政府主席、副主席，制定了施政纲领。4月4日，陕甘宁边区公布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》第7条规定：“发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政权机构，增强人民之自治能力。”
不仅如此，共产党还从政权组织形式上作了变动，就是实行“三三制”。所谓“三三制”，就是在抗日民主政权中，共产党员、左派进步分子、中间分子及其他分子各占三分之一。1940年3月，毛泽东为中共中央起草的党内指示《抗日根据地的政权问题》，正式提出“三三制”原则，要求革命根据地按照“三三制”原则建立各级参议会制政权，并在陕甘宁边区部分区县首先试行。10月14日，毛泽东指示刘少奇、陈毅等人在苏北之地方政权工作中，要“注意吸收民族资本家及其代表参加根据地建设”，说“这对统一战线的发展是有帮助的”。【注释6】12月13日，毛泽东在为中央书记处起草的《抗日根据地应实行的各项政策》中提出：“苏北组织政权机关及民意管事机关时，应坚决实行三三制，共产党只占三分之一，在开始时还可少于三分之一，……真正组织各党各派各界各军的联合政权，力避我们包办。这对于全国是有大影响的。”【注释7】“‘三三制’就是各级代表会议制度，是真正的民主制度。”【注释8】邓小平指出，三三制政权的实质是民主问题，还强调：“党在领队政权工作时，必须贯彻民主的精神。否则，即使你努力保证了党员不超过三分之一，也还是表现着对三三制的怠工。”【注释9】
1941年11月，陕甘宁边区召开了第二届参议会第一次大会。会议选出的9名常驻议员中有3名共产党员，边区政府18名委员中，有共产党员7名，略超过三分之一，共产党员徐特立当即申请退出。就是说，“三三制”原则在实践中真正得到了贯彻落实。1944年12月4日至19日，陕甘宁边区召开了第二届参议会第二次大会，1946年还召开了第三届参议会第一次大会。
三是陕甘宁边区政府的示范作用。党中央、毛泽东都十分重视陕甘宁边区的政权建设，做了许多指示，指导边区的民主政治建设。一方面，强调边区的作用。毛泽东说：“民主制度在外国已是历史上形成的东西，中国则现在还未实行。边区的作用，就在做出一个榜样给全国人民看，使他们懂得这种制度是最于抗日救国有利的，是抗日救国唯一正确的道路，这就是边区在全国的意义与作用。”【注释10】“现在全国要办新民主主义，有没有一个样子呢？我讲已经有了，陕甘宁边区就是模范。”【注释11】的确，当时的陕甘宁边区民主政治发展到了一个新阶段，成了全国最进步的地方，是民主的抗日根据地。“这里一没有贪官污吏，二没有土豪劣绅，三没有赌博，四没有娼妓，五没有小老婆，六没有叫化子，七没有结党营私之徒，八没有萎靡不振之气，九没有人吃摩擦饭，十没有人发国难财”【注释12】。
另一方面，党中央明确把陕甘宁边区作为“试验区”。毛泽东说：“陕北已成为我们一切工作的试验区，我们的一切工作在这里先行试验”【注释13】。所谓“试验区”，体现在政权建设上就是新民民主主义。1940年3月初，毛泽东在边区党政联席会上明确提出：“陕甘宁边区的方向就是全国新民主主义的方向。”【注释14】
三、实行人民代表会议制度
早在1940年1月 ，毛泽东就在《新民主主义论》这一光辉论著中，首次明确提出了“人民代表大会”这样一个崭新的概念。他说：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。这种制度即是民主集中制。”【注释15】在这里，毛泽东就为人民代表大会勾勒出了初步的轮廓。其实，这不仅是新民主主义的政体或政权组织形式，也是社会主义的政权组织形式。也正因为如此，以毛泽东为代表的中国共产党人在这之后继续付出努力以进一步探索怎样实行人民代表大会制度。不过，这时所使用的“人民代表大会”这一概念，与“人民代表会议”的含义是一致的。1945年4月24日，毛泽东在《论联合政府》的报告中指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。……只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”【注释16】
随着抗日战争的即将结束，适用于抗战期间的政权组织形式也即将完成其历史使命。解放区的政权组织形式开始由参议会向人民代表会议过渡，并逐步实行人民代表会议制度。1944年底，当时任陕甘宁边区参议会副议长的谢觉哉曾提出将边区参议会改为人民代表会议。1944年12月1日，毛泽东致信谢觉哉说：“关于参议会改为人民代表会议，我想对内对外都是会有好影响的，请你和其他同志商量一下。”【注释17】1945年9月，边区参议会和政府决定先将乡参议会改为乡人民代表会议。1946年4月23日，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》规定：“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关”，“人民普遍直接平等无记名选举各级代表，各级代表会选举政府人员”，“各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责。”【注释18】这就以立法（宪法原则）的形式确立了人民代表会议制度。
1947年4月在内蒙古的王爷庙召开了内蒙人民代表会议，通过了《内蒙古人民代表会议宣言》、《内蒙古自治政府施政纲领》等文件。同年5月1日，内蒙古自治政府宣告成立。这是在中国共产党领导下建立的我国第一个实行民族区域自治的省级民主政权。
1947年11月，中共中央批转了关于政权组织形式问题的指示信，要求在土改中，应使解放区政权自下而上地实行人民代表会议制。总之，“人民代表会议是人民政权的主要组织制度、组织形式，有整个的代表会的系统，由代表会选出各级政府委员会。”【注释19】
1948年，毛泽东曾认真研究过有关人民代表会议的问题。4月，他充分肯定了在土地改革斗争当中建立区村两级人民代表会议及其选出的政府委员会，认为这是可能的和必要的：“在一切解放区，也就应当这样做。在区村两级人民代表会议普遍地建立起来的时候，就可以建立县一级的人民代表会议。有了县和县以下的各级人民代表会议，县以上的各级人民代表会议就容易建立起来了。”【注释20】不仅如此，毛泽东还深入浅出地说明了，为什么要实行人民代表会议，而不实行苏维埃或者议会制。“人民民主专政的国家，是以人民代表会议产生的政府来代表它的。”“关于建立民主集中制的各级人民代表会议制度问题，我们政权的制度是采取议会制呢，还是采取民主集中制？过去我们叫苏维埃代表大会制度，苏维埃就是代表会议，我们又叫‘苏维埃’，又叫‘代表大会’，‘苏维埃代表大会’就成了‘代表大会代表大会’。这是死搬外国名词。现在我们就用‘人民代表会议’这一名词。我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。在中国采用民主集中制是很合适的。我们提出开人民代表大会，孙中山遗嘱还写着要开国民会议，国民党天天念遗嘱，他们是不能反对的。外国资产阶级也不能反对，蒋介石开过两次‘国大’他们也没有反对。德国、北朝鲜也是这样搞的。我看我们可以这样决定，不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等。”【注释21】
1948年11月30日，中共中央发出了关于新解放城市中组织各界代表会的指示。指示中说，根据石家庄、洛阳、济南等城市解放后的经验，在这些城市工作的中心弱点，是与广大群众联系不够。虽然我已掌握了政权，但还没找到与广大群众联系的最适当的组织形式和工作方法。因此，为纠正这些缺点，中共中央决定，在城市解放后实行军管制的初期，应以各界代表会为党和政权的领导机关联系群众的最好组织形式；各城市解放后，人民代表会议何时召开，须视军管期间，共产党各项政策实施效果及人民群众组织情况而定，但最主要地还要看我们运用各界代表会这一组织形式的成效如何。“人民代表会议是我们的组织武器，而各界代表会则可看作是人民代表会议的雏形。”【注释22】各界代表会是人民代表会议的前身，是一种“政权和半政权的组织形式”【注释23】。的确，这种“人民代表会议制度，就是研究了资产阶级议会制度和苏维埃制度的经验而提出的。”【注释24】
这样，人民代表会议制度就在各解放区相继建立起来。同时，由于人民解放战争取得了新的、不断的胜利，中国共产党人已着手研究制定新宪法、组织中央政府等问题。1947年12月底，毛泽东指出：“关于宪法，近期内不会颁布，过早颁布也是不利的，但目前应该着手研究。关于组织革命的中央政府，现在暂不考虑，要等到蒋介石更困难，我们取得更大的胜利的时候，至少在平绥路打通以后再考虑这个问题。”【注释25】
四、结语
1948年，随着解放战争即将结束，当时党的主要领导人毛泽东等都在努力探索取得全国政权之后，应如何组织和实行这一政权。一方面，毛泽东在一系列书信、指示中谈到要召开人民代表大会。另一方面，限于当时战争并未完全结束等条件，毛泽东又明确主张要召开政治协商会议，并把召开政治协商会议作为召开人民代表大会的一种过渡。【注释26】而这种过渡，作为一种主张，从提出到实际实行，一直持续到1954年9月全国人民代表大会的召开。
1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议于北京隆重举行。会议通过了起临时宪法作用的《共同纲领》。其中，第12条明确规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。”“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”【注释27】这是我国第一次正式地建立起人民代表大会制度。但在建国之初，人民代表大会制度并未真正实行，要到1954年才正式实行。这主要是由于人民解放战争还没有结束，各种基本的政治社会改革工作还没有在全国范围内进行，经济也需要一个恢复时期，人民代表大会制度还没有立即实行的条件。在这种情况下，共同纲领第13条、14条又规定，在全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，地方则由各界人民代表会议逐步代行人民代表大会的职权。
通过以上简略的考察，我们可以得出以下几点结论。
第一，从最初的劳工专政、工农兵代表会议或代表大会、参议会、“三三制”、人民代表会议直至最后的人民代表大会，充分说明人民代表大会制度是扎根于中国大地的，来自于中国实际的，是在总结实践经验，尤其是党中央在延安十三年“局部执政”经验的基础上提出来的，具有中国气派。同时，它也是中国共产党人借鉴苏维埃制度，创造性地运用马克思列宁主义关于国家学说的结果。它体现了一般性与特殊性、共性与个性的有机结合，也是对马克思列宁主义国家学说的继承和发展。
第二，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是历史发展的必然结果，是人民的选择。历史事实表明，人民代表大会制度在萌芽、产生和发展的过程中，经历了风风雨雨，具有极其顽强和旺盛的生命力。其之所以如此，乃是由于它是人民群众反映呼声和愿望的有效渠道，是人民群众表达利益诉求的机制，是人民实现当家作主的制度载体。同时，它也是中国共产党广泛发动人民群众的（政权）组织形式，也是党实现执政的制度载体。
第三，在延安十三年，中国共产党是进一步走向成熟的时期，一方面，党的指导思想——毛泽东思想形成了，另一方面，在内外交困的复杂局面中，共产党有了高超的驾驭能力。当时，党的中心任务是广泛动员人民群众进行革命战争，不仅要打退蒋介石反对派的一次次“围剿”，更要打击日本军国主义者侵略者的疯狂入侵。在这种战争氛围下，政权建设尤其是法律（制度）建设往往不是最为重要的。如彭真所说：“那时，只能靠政策。当然，我们根据地的政权也有一些法，但有限，也很简单。”【注释28】
正因为如此，尽管1940年毛泽东就提出了“人民代表大会”这一概念，但是，一方面实施的条件还不具备，既没有取得全国政权，也没有进入和平时期。另一方面，当初的制度设计还是十分粗线条的，许多内容需要充实，许多配套制度也需要制定。也正因为这样，该制度真正实施是在十多年后的1954年。
第四，应该说，人民代表大会制度还是非常年轻的。在新形势下，我们要坚持和完善这一根本政治制度。党的十六大报告强调，“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常务委员会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。”同时还提出，要巩固和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法执政，规范党委与人大的关系。【注释29】只要我们按照党和国家所确定的路线方针，以宪法为根本的活动准绳，坚持和完善人民代表大会制度，就能充分发挥它的优势和作用。
注释：
1、见殷啸虎：《近代中国宪政史》，上海人民出版社1997年版，第340页。
2、毛泽东：《中国共产党第七次全国代表大会的工作方针》，载《毛泽东文集》第三卷，人民出版社1996年版，第297页。
3、毛泽东：《论反对日本帝国主义的策略》，载《毛泽东选集》第一卷，人民出版社1991年第2版，第156页。
4、毛泽东：《和美国记者斯诺的谈话》，载《毛泽东文集》第一卷，人民出版社1993年版，第408页。
5、毛泽东：《中国共产党在抗日时期的任务》，载《毛泽东选集》第一卷，人民出版社1991年第2版，第258页。
6、毛泽东：《注意吸收民族资本家及其代表参加根据地建设》，载《毛泽东文集》第二卷，人民出版社1993年版，第300-301页。
7、毛泽东：《抗日根据地应实行的各项政策》，载《毛泽东文集》第二卷，人民出版社1993年版，第320-321页。
8、周恩来：《关于党的“六大”的研究》，载《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第161页。
9、邓小平：《党与抗日政权》，载《邓小平文选》第一卷，人民出版社1994年第二版，第9页。
10、毛泽东：《同世界学联代表团的谈话》，载《毛泽东文集》第二卷，人民出版社1993年版，第131页。
11、《谢觉哉日记》（下），人民出版社1984年版，第564页。
12、毛泽东：《团结一切抗日力量，反对反共顽固派》，载《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991年第二版，第718页。
13、毛泽东：《中国共产党第七次全国代表大会的工作方针》，载《毛泽东文集》第三卷，人民出版社1996年版，第297页。
14、《毛泽东年谱（1893-1949）》中卷，人民出版社、中央文献出版社1993年版，第173页。
15、毛泽东：《新民主主义论》，载《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991年第2版，第677页。
16、毛泽东：《论联合政府》，载《毛泽东选集》第三卷，人民出版社1991年第二版，第1057页。
17、《毛泽东书信选集》，人民出版社1983年版，第248页。但第二天（1944年12月2日）毛泽东又给谢觉哉写信说：“参议会改名，关涉各解放区，中央尚未讨论，请暂不提。”
18、见殷啸虎：《近代中国宪政史》，上海人民出版社1997年版，第345-346页。
19、刘少奇：《关于城市工作的几个问题》，载《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第424页。
20、毛泽东：《在晋绥干部会议上的讲话》，载《毛泽东选集》第四卷，人民出版社1991年第二版，第1308-1309页。
21、见毛泽东：《在中共中央政治局会议上的报告和结论》，载《毛泽东文集》第五卷，人民出版社1996版，第135-136页。
22、《共和国走过的路——建国以来重要文献选编》（1949-1952），中央文献出版社1991版，第91页。
23、《共和国走过的路——建国以来重要文献选编》（1949-1952），中央文献出版社1991版，第91页。
24、刘少奇：《对马列学院第一班党员的讲话》，载《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981版，第415页。
25、毛泽东：《在杨家沟中共中央扩大会议上的讲话》，载《毛泽东文集》第四卷，人民出版社1996年版，第335-336页。
26、作为人民代表大会制度的过渡，还有另外一种形式，即人民代表会议。并且，这两种“过渡”形式也几乎是同时的，交织在一起的。
27、见全国人大常委会办公厅联络局编：《中华人民共和国宪法及有关资料汇编》，中国民主法制出版社1990年版，第86页。
28、彭真：《不仅要靠党的政策，而且要依法办事》，载《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第218页。
29、江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2002年版，第31-33页
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。但这一根本制度从萌芽、形成、发展，确是经历了一个较为复杂曲折的过程。中国共产党在领导新民主主义革命的过程中，就开始探索如何把马克思主义国家学说与我国的具体情况相结合，探索实行怎样的政权组织形式。
中国共产党于1921年7月成立之后，即组织发动了一系列工人运动，在农村，则通过农民协会把农民组织起来。1927年8月7日，中共中央在汉口举行的紧急会议，确定了土地革命和武装反抗国民党反动派的总方针。9月初，毛泽东就提出，应当扩大宣传苏维埃政权，在暴动力量发展最大的地方建立苏维埃，把一切权力归工农兵代表会议。9月19日，中共中央政治局在《关于“左派国民党”及苏维埃口号问题的决议案》中，提出要建立“工农苏维埃”政权。此后，革命根据地的政权组织形式开始由农民协会向工农兵代表会议转变。井冈山、广州、黄冈、麻城等地的党组织，先后领导工农群众武装建立了工农兵代表会议的政权。1928年，党的六大提出，要建立工农兵代表会议政府。1931年11月7日，在江西瑞金举行了“第一次全国工农兵代表大会”（又称“中华苏维埃第一次全国代表大会”）。会议通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：“中华苏维埃所建设的，是工人和农民的民主专政国家。苏维埃政权是属于工人、农民、红色战士及一切劳苦民众的。”“中华苏维埃共和国之最高政权，为全国工农兵苏维埃代表大会。在大会闭会期间，全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关。”【注释1】这样，工农兵代表会议制度，就由中国共产党领导的农村革命根据地的地方工农民主专政政权的组织形式，转变为中华苏维埃共和国的国家政体，是人民代表大会制度雏形时期的一种形态。
1935年10月19日，党中央率中央红军到达西北革命根据地吴起镇（今吴旗县城），长征胜利结束。从此，党中央既把陕北作为“落脚点”，又把它作为“出发点”，【注释2】带领全国各族人民进行了艰苦卓绝的抗日战争和人民解放战争，直到1948年离开延安。党中央在延安十三年的“局部执政”，不仅领导中国人民取得了抗日战争和解放战争的伟大胜利，而且为全国解放后的执政提供了极为宝贵的经验。回顾这一段历史，对于我们认识人民代表大会制度的优越性，增强坚持和完善这一根本政治制度的信心和决心，具有重要意义。
二、实行参议会，推行“三三制”
抗日战争爆发后，为了建立最广泛的民族统一战线，共同抗击日本帝国主义，以毛泽东为代表的中国共产党人把民族利益放在首位，在政权建设上表现出原则性和灵活性的高度统一。
一是修改“国体”及其名称。1935年12月，中共中央通过的《关于目前政治形势与党的任务决议》提出，把“工农共和国”改为“人民共和国”。毛泽东指出：“如果说，我们过去的政府是工人、农民和城市小资产阶级联盟的政府，那末，从现在起，应当改变为除了工人、农民和城市小资产阶级以外，还要加上一切其他阶级中愿意参加民族革命的分子。”【注释3】1936年8月，中共中央在《关于抗日救亡运动的新形势与民主共和国的决议》中，提出把“人民共和国”改为“民主共和国”。9月，毛泽东在和美国记者斯诺谈话时也说，“我们认为必须建立民主共和国，建立国防民主政府。”“我们将支持成立一个有国会的代议制政府，一个抗日救亡的政府”。【注释4】1937年2月，中共中央致电国民党五届三中全会，表示愿意将苏维埃政府改名为中华民国特区政府，并提出把陕甘宁边区创造为全国抗日民主模范区。5月3日，毛泽东在中国共产党全国代表会议上的报告中宣布：“为了和平、民主和抗战，为了建立抗日的民族统一战线，……共产党领导的陕甘宁革命根据地的政府改名为中华民国特区政府，红军改名为国民革命军，受南京中央政府及军事委员会的指导”。【注释5】1937年9月，中共中央正式宣布取消中华苏维埃共和国的称号，将中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处改为中华民国特区政府即陕甘宁边区政府。这样，陕甘宁边区政府既是国民政府管辖的一个地方政权，相当于省的建制，又是中国共产党领导下的新民主主义政权。
二是，为了适应这一转变，陕甘宁边区各区县于1937年7月广泛发动人民选举参议员，召开参议员大会，选出基层各级抗日民主政府和参议会常驻机构，参议会制度逐渐在县区以下的基层政治生活中代替工农兵代表会议制度，成为最基本的政治制度。1939年1月17至2月4日 ，陕甘宁边区召开了边区第一届参议会第一次会议，选出了议长、副议长，政府主席、副主席，制定了施政纲领。4月4日，陕甘宁边区公布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》第7条规定：“发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政权机构，增强人民之自治能力。”
不仅如此，共产党还从政权组织形式上作了变动，就是实行“三三制”。所谓“三三制”，就是在抗日民主政权中，共产党员、左派进步分子、中间分子及其他分子各占三分之一。1940年3月，毛泽东为中共中央起草的党内指示《抗日根据地的政权问题》，正式提出“三三制”原则，要求革命根据地按照“三三制”原则建立各级参议会制政权，并在陕甘宁边区部分区县首先试行。10月14日，毛泽东指示刘少奇、陈毅等人在苏北之地方政权工作中，要“注意吸收民族资本家及其代表参加根据地建设”，说“这对统一战线的发展是有帮助的”。【注释6】12月13日，毛泽东在为中央书记处起草的《抗日根据地应实行的各项政策》中提出：“苏北组织政权机关及民意管事机关时，应坚决实行三三制，共产党只占三分之一，在开始时还可少于三分之一，……真正组织各党各派各界各军的联合政权，力避我们包办。这对于全国是有大影响的。”【注释7】“‘三三制’就是各级代表会议制度，是真正的民主制度。”【注释8】邓小平指出，三三制政权的实质是民主问题，还强调：“党在领队政权工作时，必须贯彻民主的精神。否则，即使你努力保证了党员不超过三分之一，也还是表现着对三三制的怠工。”【注释9】
1941年11月，陕甘宁边区召开了第二届参议会第一次大会。会议选出的9名常驻议员中有3名共产党员，边区政府18名委员中，有共产党员7名，略超过三分之一，共产党员徐特立当即申请退出。就是说，“三三制”原则在实践中真正得到了贯彻落实。1944年12月4日至19日，陕甘宁边区召开了第二届参议会第二次大会，1946年还召开了第三届参议会第一次大会。
三是陕甘宁边区政府的示范作用。党中央、毛泽东都十分重视陕甘宁边区的政权建设，做了许多指示，指导边区的民主政治建设。一方面，强调边区的作用。毛泽东说：“民主制度在外国已是历史上形成的东西，中国则现在还未实行。边区的作用，就在做出一个榜样给全国人民看，使他们懂得这种制度是最于抗日救国有利的，是抗日救国唯一正确的道路，这就是边区在全国的意义与作用。”【注释10】“现在全国要办新民主主义，有没有一个样子呢？我讲已经有了，陕甘宁边区就是模范。”【注释11】的确，当时的陕甘宁边区民主政治发展到了一个新阶段，成了全国最进步的地方，是民主的抗日根据地。“这里一没有贪官污吏，二没有土豪劣绅，三没有赌博，四没有娼妓，五没有小老婆，六没有叫化子，七没有结党营私之徒，八没有萎靡不振之气，九没有人吃摩擦饭，十没有人发国难财”【注释12】。
另一方面，党中央明确把陕甘宁边区作为“试验区”。毛泽东说：“陕北已成为我们一切工作的试验区，我们的一切工作在这里先行试验”【注释13】。所谓“试验区”，体现在政权建设上就是新民民主主义。1940年3月初，毛泽东在边区党政联席会上明确提出：“陕甘宁边区的方向就是全国新民主主义的方向。”【注释14】
三、实行人民代表会议制度
早在1940年1月 ，毛泽东就在《新民主主义论》这一光辉论著中，首次明确提出了“人民代表大会”这样一个崭新的概念。他说：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。这种制度即是民主集中制。”【注释15】在这里，毛泽东就为人民代表大会勾勒出了初步的轮廓。其实，这不仅是新民主主义的政体或政权组织形式，也是社会主义的政权组织形式。也正因为如此，以毛泽东为代表的中国共产党人在这之后继续付出努力以进一步探索怎样实行人民代表大会制度。不过，这时所使用的“人民代表大会”这一概念，与“人民代表会议”的含义是一致的。1945年4月24日，毛泽东在《论联合政府》的报告中指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。……只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”【注释16】
随着抗日战争的即将结束，适用于抗战期间的政权组织形式也即将完成其历史使命。解放区的政权组织形式开始由参议会向人民代表会议过渡，并逐步实行人民代表会议制度。1944年底，当时任陕甘宁边区参议会副议长的谢觉哉曾提出将边区参议会改为人民代表会议。1944年12月1日，毛泽东致信谢觉哉说：“关于参议会改为人民代表会议，我想对内对外都是会有好影响的，请你和其他同志商量一下。”【注释17】1945年9月，边区参议会和政府决定先将乡参议会改为乡人民代表会议。1946年4月23日，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》规定：“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关”，“人民普遍直接平等无记名选举各级代表，各级代表会选举政府人员”，“各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责。”【注释18】这就以立法（宪法原则）的形式确立了人民代表会议制度。
1947年4月在内蒙古的王爷庙召开了内蒙人民代表会议，通过了《内蒙古人民代表会议宣言》、《内蒙古自治政府施政纲领》等文件。同年5月1日，内蒙古自治政府宣告成立。这是在中国共产党领导下建立的我国第一个实行民族区域自治的省级民主政权。
1947年11月，中共中央批转了关于政权组织形式问题的指示信，要求在土改中，应使解放区政权自下而上地实行人民代表会议制。总之，“人民代表会议是人民政权的主要组织制度、组织形式，有整个的代表会的系统，由代表会选出各级政府委员会。”【注释19】
1948年，毛泽东曾认真研究过有关人民代表会议的问题。4月，他充分肯定了在土地改革斗争当中建立区村两级人民代表会议及其选出的政府委员会，认为这是可能的和必要的：“在一切解放区，也就应当这样做。在区村两级人民代表会议普遍地建立起来的时候，就可以建立县一级的人民代表会议。有了县和县以下的各级人民代表会议，县以上的各级人民代表会议就容易建立起来了。”【注释20】不仅如此，毛泽东还深入浅出地说明了，为什么要实行人民代表会议，而不实行苏维埃或者议会制。“人民民主专政的国家，是以人民代表会议产生的政府来代表它的。”“关于建立民主集中制的各级人民代表会议制度问题，我们政权的制度是采取议会制呢，还是采取民主集中制？过去我们叫苏维埃代表大会制度，苏维埃就是代表会议，我们又叫‘苏维埃’，又叫‘代表大会’，‘苏维埃代表大会’就成了‘代表大会代表大会’。这是死搬外国名词。现在我们就用‘人民代表会议’这一名词。我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。在中国采用民主集中制是很合适的。我们提出开人民代表大会，孙中山遗嘱还写着要开国民会议，国民党天天念遗嘱，他们是不能反对的。外国资产阶级也不能反对，蒋介石开过两次‘国大’他们也没有反对。德国、北朝鲜也是这样搞的。我看我们可以这样决定，不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等。”【注释21】
1948年11月30日，中共中央发出了关于新解放城市中组织各界代表会的指示。指示中说，根据石家庄、洛阳、济南等城市解放后的经验，在这些城市工作的中心弱点，是与广大群众联系不够。虽然我已掌握了政权，但还没找到与广大群众联系的最适当的组织形式和工作方法。因此，为纠正这些缺点，中共中央决定，在城市解放后实行军管制的初期，应以各界代表会为党和政权的领导机关联系群众的最好组织形式；各城市解放后，人民代表会议何时召开，须视军管期间，共产党各项政策实施效果及人民群众组织情况而定，但最主要地还要看我们运用各界代表会这一组织形式的成效如何。“人民代表会议是我们的组织武器，而各界代表会则可看作是人民代表会议的雏形。”【注释22】各界代表会是人民代表会议的前身，是一种“政权和半政权的组织形式”【注释23】。的确，这种“人民代表会议制度，就是研究了资产阶级议会制度和苏维埃制度的经验而提出的。”【注释24】
这样，人民代表会议制度就在各解放区相继建立起来。同时，由于人民解放战争取得了新的、不断的胜利，中国共产党人已着手研究制定新宪法、组织中央政府等问题。1947年12月底，毛泽东指出：“关于宪法，近期内不会颁布，过早颁布也是不利的，但目前应该着手研究。关于组织革命的中央政府，现在暂不考虑，要等到蒋介石更困难，我们取得更大的胜利的时候，至少在平绥路打通以后再考虑这个问题。”【注释25】
四、结语
1948年，随着解放战争即将结束，当时党的主要领导人毛泽东等都在努力探索取得全国政权之后，应如何组织和实行这一政权。一方面，毛泽东在一系列书信、指示中谈到要召开人民代表大会。另一方面，限于当时战争并未完全结束等条件，毛泽东又明确主张要召开政治协商会议，并把召开政治协商会议作为召开人民代表大会的一种过渡。【注释26】而这种过渡，作为一种主张，从提出到实际实行，一直持续到1954年9月全国人民代表大会的召开。
1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议于北京隆重举行。会议通过了起临时宪法作用的《共同纲领》。其中，第12条明确规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。”“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”【注释27】这是我国第一次正式地建立起人民代表大会制度。但在建国之初，人民代表大会制度并未真正实行，要到1954年才正式实行。这主要是由于人民解放战争还没有结束，各种基本的政治社会改革工作还没有在全国范围内进行，经济也需要一个恢复时期，人民代表大会制度还没有立即实行的条件。在这种情况下，共同纲领第13条、14条又规定，在全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，地方则由各界人民代表会议逐步代行人民代表大会的职权。
通过以上简略的考察，我们可以得出以下几点结论。
第一，从最初的劳工专政、工农兵代表会议或代表大会、参议会、“三三制”、人民代表会议直至最后的人民代表大会，充分说明人民代表大会制度是扎根于中国大地的，来自于中国实际的，是在总结实践经验，尤其是党中央在延安十三年“局部执政”经验的基础上提出来的，具有中国气派。同时，它也是中国共产党人借鉴苏维埃制度，创造性地运用马克思列宁主义关于国家学说的结果。它体现了一般性与特殊性、共性与个性的有机结合，也是对马克思列宁主义国家学说的继承和发展。
第二，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是历史发展的必然结果，是人民的选择。历史事实表明，人民代表大会制度在萌芽、产生和发展的过程中，经历了风风雨雨，具有极其顽强和旺盛的生命力。其之所以如此，乃是由于它是人民群众反映呼声和愿望的有效渠道，是人民群众表达利益诉求的机制，是人民实现当家作主的制度载体。同时，它也是中国共产党广泛发动人民群众的（政权）组织形式，也是党实现执政的制度载体。
第三，在延安十三年，中国共产党是进一步走向成熟的时期，一方面，党的指导思想——毛泽东思想形成了，另一方面，在内外交困的复杂局面中，共产党有了高超的驾驭能力。当时，党的中心任务是广泛动员人民群众进行革命战争，不仅要打退蒋介石反对派的一次次“围剿”，更要打击日本军国主义者侵略者的疯狂入侵。在这种战争氛围下，政权建设尤其是法律（制度）建设往往不是最为重要的。如彭真所说：“那时，只能靠政策。当然，我们根据地的政权也有一些法，但有限，也很简单。”【注释28】
正因为如此，尽管1940年毛泽东就提出了“人民代表大会”这一概念，但是，一方面实施的条件还不具备，既没有取得全国政权，也没有进入和平时期。另一方面，当初的制度设计还是十分粗线条的，许多内容需要充实，许多配套制度也需要制定。也正因为这样，该制度真正实施是在十多年后的1954年。
第四，应该说，人民代表大会制度还是非常年轻的。在新形势下，我们要坚持和完善这一根本政治制度。党的十六大报告强调，“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常务委员会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。”同时还提出，要巩固和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法执政，规范党委与人大的关系。【注释29】只要我们按照党和国家所确定的路线方针，以宪法为根本的活动准绳，坚持和完善人民代表大会制度，就能充分发挥它的优势和作用。
注释：
1、见殷啸虎：《近代中国宪政史》，上海人民出版社1997年版，第340页。
2、毛泽东：《中国共产党第七次全国代表大会的工作方针》，载《毛泽东文集》第三卷，人民出版社1996年版，第297页。
3、毛泽东：《论反对日本帝国主义的策略》，载《毛泽东选集》第一卷，人民出版社1991年第2版，第156页。
4、毛泽东：《和美国记者斯诺的谈话》，载《毛泽东文集》第一卷，人民出版社1993年版，第408页。
5、毛泽东：《中国共产党在抗日时期的任务》，载《毛泽东选集》第一卷，人民出版社1991年第2版，第258页。
6、毛泽东：《注意吸收民族资本家及其代表参加根据地建设》，载《毛泽东文集》第二卷，人民出版社1993年版，第300-301页。
7、毛泽东：《抗日根据地应实行的各项政策》，载《毛泽东文集》第二卷，人民出版社1993年版，第320-321页。
8、周恩来：《关于党的“六大”的研究》，载《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第161页。
9、邓小平：《党与抗日政权》，载《邓小平文选》第一卷，人民出版社1994年第二版，第9页。
10、毛泽东：《同世界学联代表团的谈话》，载《毛泽东文集》第二卷，人民出版社1993年版，第131页。
11、《谢觉哉日记》（下），人民出版社1984年版，第564页。
12、毛泽东：《团结一切抗日力量，反对反共顽固派》，载《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991年第二版，第718页。
13、毛泽东：《中国共产党第七次全国代表大会的工作方针》，载《毛泽东文集》第三卷，人民出版社1996年版，第297页。
14、《毛泽东年谱（1893-1949）》中卷，人民出版社、中央文献出版社1993年版，第173页。
15、毛泽东：《新民主主义论》，载《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991年第2版，第677页。
16、毛泽东：《论联合政府》，载《毛泽东选集》第三卷，人民出版社1991年第二版，第1057页。
17、《毛泽东书信选集》，人民出版社1983年版，第248页。但第二天（1944年12月2日）毛泽东又给谢觉哉写信说：“参议会改名，关涉各解放区，中央尚未讨论，请暂不提。”
18、见殷啸虎：《近代中国宪政史》，上海人民出版社1997年版，第345-346页。
19、刘少奇：《关于城市工作的几个问题》，载《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第424页。
20、毛泽东：《在晋绥干部会议上的讲话》，载《毛泽东选集》第四卷，人民出版社1991年第二版，第1308-1309页。
21、见毛泽东：《在中共中央政治局会议上的报告和结论》，载《毛泽东文集》第五卷，人民出版社1996版，第135-136页。
22、《共和国走过的路——建国以来重要文献选编》（1949-1952），中央文献出版社1991版，第91页。
23、《共和国走过的路——建国以来重要文献选编》（1949-1952），中央文献出版社1991版，第91页。
24、刘少奇：《对马列学院第一班党员的讲话》，载《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981版，第415页。
25、毛泽东：《在杨家沟中共中央扩大会议上的讲话》，载《毛泽东文集》第四卷，人民出版社1996年版，第335-336页。
26、作为人民代表大会制度的过渡，还有另外一种形式，即人民代表会议。并且，这两种“过渡”形式也几乎是同时的，交织在一起的。
27、见全国人大常委会办公厅联络局编：《中华人民共和国宪法及有关资料汇编》，中国民主法制出版社1990年版，第86页。
28、彭真：《不仅要靠党的政策，而且要依法办事》，载《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第218页。
29、江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2002年版，第31-33页
编 辑： 系统管理员
责 编： 苏大城
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