切实搞好地方立法计划

　　立法规划和立法计划工作，是立法工作中一项十分重要的基础性工作。在我国改革开放和社会主义现代化建设过程中，在依法治国，建设社会主义法治国家的进程中，随着立法工作的逐步法制化、规范化，立法规划、立法计划工作不断推进和完善。我市人大常委会立法计划工作也是从１９９１年开始的。每年市人大常委会的立法计划，由市人大常委会党组向市委请示，经市委常委会研究同意后，以市委文件批转执行。市十二届人大常委会编制了１９９３年至１９９８年地方立法规划，市十三届人大常委会也编制了五年立法规划。但随着客观形势的发展变化，特别是行政处罚法、立法法的实施以及加入ＷＴＯ清理法规等工作，使五年立法规划项目变动较大，实现率比较低，基本上还是以年度立法计划展开的。市十四届人大常委会换届后，没有急于搞五年立法规划，提出重点要搞好年度立法计划，去年第九次主任办公会议在总结经验的基础上，提出编制本届市人大常委会后三年的立法计划要点。２００５—２００７年立法计划要点是预期性的，主要为年度立法计划有目的、有重点地作好准备，最终还是要体现在年度立法计划中去。

　　一、为什么要搞地方立法计划
　　立法计划的作用就在于使立法工作有目的、有步骤地进行，最大限度地减少立法工作的盲目性和无序性。“凡事预则立，不预则废”。多年立法工作的实践表明，立法计划是立法工作中不可缺少的一个重要环节，可以说是立法工作的前提条件。搞好立法计划，是加强立法工作、提高立法质量的必然要求，是立法工作走向规范和成熟的重要标志。
　　首先，它是党领导立法工作的需要。立法就是把党的主张通过法定程序与人民的意愿结合起来变为国家意志，成为全社会普遍遵守的法律规范。立法必须首先明确宗旨、目的和指导思想，这些都需要在立法计划中加以明确，以保证人大及其常委会制定的法规符合党的主张，符合党的路线方针政策。根据《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》（中发〔１９９１〕８号），审定人大常委会党组报送的立法规划和计划，支持和保证立法机关充分有效地实施立法规划和计划，是党对立法工作实行政治领导即方针政策领导的重要方面。党对立法工作的领导，主要体观在两个方面，一是批转人大常委会党组提出的立法规划和计划；二是对立法中涉及的重要原则问题、重大政策问题作出决策。多年来，市委非常重视市人大常委会党组提出的年度立法计划，每年都以市委文件将市人大常委会立法计划批转执行，并对年度立法工作提出要求，从立法项目的选择确定，到立法的指导思想和原则要求，保证地方立法紧紧围绕全市的中心工作，服从和服务于全市改革发展稳定的大局，为全市的改革开放和社会主义现代化建设提供法制保障。这是地方立法坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的重要体现。
　　其次，它是提高立法质量和工作效率的需要。地方立法权是宪法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会的重要职权。依法行使地方立法权，根据本地改革发展稳定的实际需要，适时制定高质量的地方性法规，对促进地方三个文明协调发展、构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。制定立法计划的过程，是一个广泛调查研究、充分听取各方面意见的过程，是对各方面提出立法项目进行科学筛选的过程。通过制定立法计划这个环节，把那些真正是重要的、急需的、条件成熟的项目，作为市人大常委会立法计划的工作重点，保证法规及时出台。通过制定立法计划这个环节，把那些突出部门本位的、“无害也无益”的、“宣言性”式的等有损立法质量的项目，排除在立法计划之外，从而为提高立法质量把好第一关。目前，各方面需要制定地方性法规的事项很多，市人大常委会的立法任务非常繁重，但立法资源又有限。每年市人大常委会只有七八次会议，每次会议的会期又不能太长，除立法项目外还有其他审议事项，所以每年常委会不可能安排审议很多立法项目。另外，具体承担法规草案起草、修改工作的队伍力量又有限。因此，只有科学、合理地安排好立法计划，才能为高质量、高效率搞好地方立法奠定良好的基础。
　　第三，它是保证人大常委会有序履行职责的需要。立法是市人大常委会第一位的任务。为保证市人大常委会制定地方性法规的质量，必须使常委会组成人员事先有比较充分的调查研究时间，提前做好审议法规草案的准备工作。在每年年初市人大常委会主任会议都要对当年各次常委会的会议时间、议程等事项作出初步安排，以保证常委会会议有条不紊地进行。因此，必须通过制定年度立法计划，对当年提请审议和争取提请审议的立法项目、起草部门、提议案机关、提请审议的时间等作出科学的安排，最大限度地减少立法工作上的盲目性和无序性，为市人大常委会有序履行职责打好基础。

　　二、如何形成地方立法计划
　　（一）市人大常委会要主导地方立法计划制定工作。二十多年地方立法实践表明，市人大常委会在市委的领导下，依法履行宪法赋予的地方立法权，必须增强地方立法的主动性，强化地方立法的主体意识，充分发挥市人大常委会在地方立法中的主导作用。市人大常委会发挥对地方立法的主导作用，首先就要主导立法计划制定工作，通过制定立法计划合理确定立法项目，使地方立法工作有计划、有重点、有步骤地开展，改变报什么就审什么的被动状况。地方性法规草案，主要来源于市政府的议案、市人代会的代表议案、市人大常委会主任会议议案、５名以上常委会委员联名提出的议案等，这些议案列入审议计划是由市人大常委会具体由主任会议平衡确定的。
　　（二）要充分发扬民主，广泛听取各方面意见。市人大及其常委会在市委领导下、代表全市人民行使地方立法权，把党的主张和人民意愿有机统一起来。这就要求我们从制定立法计划确定立法项目开始，充分发扬民主，广泛听取各方面意见，集中群众智慧。我们搞三年立法计划要点和年度立法计划，都在比较大的范围内征求了各方面意见，不仅征求了政府有关部门的意见，还征求了人大代表、常委会组成人员的意见，人民团体和一些行业协会以及一些专家学者的意见。今后制定立法计划，要继续充分发扬民主，采取多种形式，更加广泛地听取人民群众意见，了解人民群众对地方立法的需求，尽量在立法计划中吸收和采纳人民群众的意见。
　　（三）要突出重点，坚持少而精。目前，人民群众对地方立法的期望很高，各方面要求立法的项目很多。制定立法计划要在广泛听取各方面意见的基础上，根据全面贯彻科学发展观、构建和谐社会的要求，按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理地安排立法计划项目。每年的年度立法计划确定提请审议和争取提请审议的项目不能太多，还是要坚持少而精的原则，真正把那些重要的、急需的、条件成熟的项目列入计划，确保如期高质量完成。对那些有立法必要性，但是并非十分重要、或者不是十分急需、或者条件尚不成熟的项目，可以由有关部门安排调查研究，抓紧做好立法的基础性工作，待条件成熟时再列入立法计划。有关部门要增强调查研究的主动性，改变那种不列入立法计划不搞调查研究的状况。
　　（四）在制定立法计划的过程中要注意几个重要环节。一是广泛征集立法建议项目。要扩大征求意见的范围，不能局限于政府有关部门，要更加广泛地征集各方面意见。二是调研论证。对建议列入立法计划的项目，必须要调研清楚立法的必要性、立法依据、拟规范的主要内容、拟确立的主要制度、拟提请审议的时间、起草单位和起草力量问题。三是充分协调。法工委作为市人大常委会的立法综合工作部门，承担协调立法计划项目的责任。要充分听取各方面意见，围绕市委确定的全市工作要点，根据市人大常委会年度工作的主要思路，与有关方面协商沟通，提出立法计划的初步议案征求各方面意见。要特别注意与市政府法制办的协调沟通，共同配合提出比较可行的立法计划草案。四是开好地方立法工作联席会。这是本届市人大常委会在立法工作上的一个创新。通过联席会的形式，协调立法计划项目，以及工作进度。与地方立法关系密切的有关部门领导同志，定期一起讨论研究立法计划项目，研究落实立法计划中的一些重要问题，统一思想、协调行动，对制定好地方立法计划、落实立法计划具有非常积极的作用。经过联席会统一认识的地方立法计划草案，再向主任会议汇报，发挥了很好的参谋助手作用。这个制度我们还要继续坚持下去。五是将成熟的立法计划草案提请主任会议审议。法工委提请主任会议审议的立法计划草案，要基本成熟，也就是每个项目的立法宗旨、目的、指导思想和立法主要内容都比较明确，起草责任部门已经落实，提请审议的时间已经基本清楚，各方面意见比较一致。
　　（五）年度立法计划要报市委批准后执行。市人大常委会每年的立法计划，都由市人大常委会党组报市委审批，市委同意后批转执行。报市委批转的市人大常委会年度立法计划，必须符合围绕中心、服务大局，以人为本、立法为民的要求，做到有明确的立法指导思想，各个立法计划项目的基本内容比较清晰，有完成立法计划的具体措施要求。

　　三、怎样执行地方立法计划
　　经市委批转的市人大常委会立法计划，是一个非常严肃的市委正式文件。执行立法计划，是一项非常严肃的政治任务。针对近年来市人大常委会立法计划执行中的一些问题，需要强调几点：
　　（一）要责任到人、措施到位。在市委批转的市人大常委会年度立法计划后面，都附有起草部门、提议案机关、提请审议时间、提修改意见的常委会有关委员会等事项。各有关部门要按照这些要求，把具体工作责任落实到人，采取有针对性的措施，提供必要的物质保障，切实做到“任务、时间、组织、责任”四落实。
　　（二）要维护立法计划的严肃性。立法计划虽然不是指令性的，在实践中可以适当加以调整。但是，必须从总体上维护立法计划的严肃性，经市委批转的立法计划是不能随意更改的，否则会冲淡立法计划的严肃性和指导性，破坏立法工作的程序性和规范性，还会影响立法质量和社会效果。因此，必须严格执行立法计划，不允许因为主观不努力耽误工作而引起更改立法计划。如果出现这种情况，要追究有关人员的责任。凡是要求变更立法计划的，要向市人大常委会主任会议写出书面报告，说明不能按期提请审议的理由。
　　（三）各部门要相互配合、搞好衔接。地方立法涉及的方面很多，必须注意搞好各个工作环节上的衔接。“提前介入、双向插入”是搞好衔接的有效方法，要继续坚持。在相互配合问题上，各部门都要主动，不要互不通气，更不能相互扯皮。后续部门要主动配合前期工作部门，前期工作部门要主动配合后续部门。在法规起草阶段，起草部门要主动吸收法制办、法工委和常委会有关委员会提前介入、了解情况，对一些重大问题提前统一认识。法制办、法工委、市人大常委会有关委员会在后续修改时，要吸收起草部门和其他相关部门参与，认真听取他们的意见，进一步统一思想，使立法工作在各个环节上衔接流畅、运转快捷，保证立法计划的顺利实现。
　　（四）重大问题要请示报告。每一件法规都会涉及各方面利益关系的调整，有分歧意见是很正常的。对这些分歧意见一定要事先协调好，尽可能把分歧解决在法规草案的起草阶段。在一些重要问题上，如果有关方面互不相让、达不成一致的，综合部门要在深入调查研究的基础上、以事实为根据、以法律为准绳，提出合法、合理、可行的解决方案，按程序请示报告。在市人大常委会审议过程中出现的重大分歧意见，法制委员会要经过统一审议，根据事实和法律规定，积极慎重地提出解决方案，向市人大常委会党组、主任会议报告，其中重大的问题，市人大常委会党组还要向市委请示报告。各方面都要遵守民主集中制的组织原则，按法定程序进行集体表决，少数人服从多数人的意见。各方面还要注意尊重法制委员会统一审议意见的权威性，只有这样，才能提高地方立法的质量与效率。
　　（五）要加强对年度地方立法计划执行情况的督促检查。从目前情况来看，市人大常委会法工委作为市人大常委会的立法综合工作部门，要担负起地方立法计划执行情况的督促检查责任，经常了解和定期分析年度地方立法计划执行情况。市政府法制办作为市政府的立法综合工作部门，要加强对政府有关部门执行地方立法计划的督办工作。市人大常委会法工委和市政府法制办要经常沟通情况，积极主动地交换意见，研究解决地方立法计划执行中的问题。法工委要将年度立法计划完成情况定期向市人大常委会主任会议报告。
　　摘自《天津人大》2005年第5期
        中国人大网  2005年7月6日    责任编辑  苏大城